Kommunförbundets yttrande över ändringar i uppgifts- och finansieringslagstiftning

Transkript

1 Kommunförbundets yttrande över ändringar i uppgifts- och finansieringslagstiftning

2 Innehållsförteckning INLEDNING 3 KOMMUNFÖRBUNDETS UTLÅTANDE 4 ALLMÄN FÖRVALTNING OCH ALLMÄNNA ORGANISATIONSFRÅGOR 4 ÅTGÄRDER: 5 UTBILDNINGS-, BIBLIOTEK, IDROTTS-, UNGDOMS- OCH KULTURVÄSENDET 6 BYGGTILLSYN, SAMHÄLLSPLANERING OCH KOMMUNALTEKNISKA FRÅGOR 6 ÅTGÄRDER: 6 BAKGRUND - FINANSIERINGEN 6 MER OM DEN KOMMUNALA SKATTEBASEN 8 LANDSKAPSANDELARNA 11 FINANSIERINGSPRINCIPEN 11 FÖRBUNDETS FÖRHANDLINGSRÄTT UTVECKLAS 12 ÄNDRAD UPPGIFTSFÖRDELNING 12 ÅTGÄRDER 13 2

3 Inledning Landskapsregeringen har givit Rober Lindfors i uppdrag att göra en analys av nuvarande finansieringssystem och uppgiftslagstiftning. Han skall utgående från denna analys i en förstudie komma med förslag till ändring av uppgiftslagstiftningen och finansieringen av kommunernas lagstadgade uppgifter. I detta dokument finns kommunförbundets syn på vad som är mest angeläget att förändra i uppgiftslagstiftningen och finansieringen. Kommunerna anpassar naturligt sin verksamhet till lokala förhållanden och ger därmed en mer effektiv resursanvändning. Därför är det viktigt att kommunernas roll som tillhandahållare av tjänster tryggas också i framtiden. Ansvarsfördelningen mellan landskapet och den kommunala nivån bör innebära att lagtinget i sin lagstiftning tar tillvara de mervärden som den kommunala självstyrelsen ger. Landskapets detaljregleringar av kommunernas interna organisation är oändamålsenliga. Kommunerna skall därför själva bestämma över vilka nämnder som behövs. Det lagstadgade minimikravet på den kommunala beslutsorganisationen skall vara att det endast behövs ett fullmäktige och en styrelse. Tyngdpunkten i de åländska kommunernas välfärdsservice ligger på socialvård och grundskola. I kommunförbundet utlåtande förs fram förslag till finansiella och andra åtgärder som syftar till att säkerställa att även omsorg och skola får en tillräckligt stor andel av den ekonomiska tillväxten i samhället. Kommunförbundets utlåtande är godkänt av kommunförbundets styrelse den 15 december Förbundsstyrelsens ordförande Christian Beijar (s) har anmält avvikande åsikt beträffande förslaget till att analysera rätten till dagvårdsplats ur ett kommunalekonomiskt perspektiv och konstaterandet att någon lag om äldreomsorg inte behövs. Närmare uppgifter lämnar Sigurd Lindvall per e-post sigurd.lindvall@kommun.aland.fi eller telefon Mariehamn i december 2005 Sigurd Lindvall Förbundsdirektör 3

4 Kommunförbundets utlåtande 1 Allmän förvaltning och allmänna organisationsfrågor Det är viktigt att kommunernas roll som tillhandahållare av tjänster tryggas också i framtiden. Det är kommunerna som bäst kan besluta hur tjänsterna skall tillhandahållas. Alternativen är många och ger stor flexibilitet: produktion i egen regi, samarbete med andra kommuner och köp av tjänster av privata företag eller aktörer inom tredje sektorn. Med hänvisning till att kostnadsutvecklingen de senaste åren synes den nuvarande modellen för styrning inte skapa tillräckliga förutsättningar för att göra en avvägning mellan kostnader och kvalitet. Detta gäller såväl t.ex. grundskola som barnomsorg. I all reglering som berör kommuner bör hänsyn tas till den kommunala självstyrelsens grundläggande princip om rätten att kunna göra lokala avvägningar samt att regler som begränsar eller inskränker den kommunala självstyrelsen måste vara väl motiverade. Lagstiftningen ger kommunens högsta beslutande organ ringa möjlighet att påverka utvecklingen inom t.ex. barnomsorg och grundskola. Lagstiftningen har i styrningshänseende lagt tyngdpunkten på att decentralisera besluten ute i kommunerna avskilt från de organ som där har det övergripande ekonomiska ansvaret. Samtidigt görs återkopplingen till landskapsregeringen där frågor som berör kommunernas möjligheter att långsiktigt finansiera grundskolan uppenbarligen kommer i skymundan. Uppföljning, utvärdering och kvalitetskontroller förefaller inte i tillräcklig utsträckning vara kopplade till behovet av att hushålla med resurserna. Landskapets regleringar av organisatorisk art är oändamålsenliga då inte tillräcklig hänsyn tas till behovet av ekonomiska överväganden inom den kommunala sektorn. Målsättningen bör vara att underlag för beslut om förändring av förhållanden utgående från en övergripande kommunalekonomisk helhetssyn skall skapas genom uppföljning och utvärdering. Detta är svårt att åstadkomma med gällande lagstiftningen. Kommunerna skall besluta om hur exempelvis skolan och barnomsorgen skall organiseras och administreras samt hur resurserna skall fördelas och disponeras. Landskapets regleringar av organisationsfrågor hämmar den lokala verksamhetsutvecklingen. I fråga om avreglering i övrigt blir detta en avvägning mellan å ena sidan intresset av förstärkt målstyrning och å andra sidan kraven på rättssäkerhet och en likvärdig utbildning och omsorg. Kommunerna bör få ett tydligare helhetsansvar för t.ex. utbildning och barnomsorg. Målstyrningen av grundskola förstärks. En naturlig följd av en förstärkt målstyrning är att regler som gäller organisation och administration bör avskaffas om detta inte möter sakliga invändningar. Exempelvis bör inte barnomsorgslagen och grundskolelagen reglera att förvaltningen och övervakningen av verksamheten i grundskolan skall handhas av en skolnämnd/socialnämnd eller hur planering skall gå till och redovisas. Även grundskola och barnomsorg är normala kommunala verksamheter där uppföljning, utvärdering och kvalitetsredovisning skall skötas på samma sätt som den övriga verksamheten. 1 Källor: Kommunerna på Åland, Kommunernes Landsforening, Finlands kommunförbund, och Sveriges kommuner och landsting. 4

5 Det grundläggandet förhållningssättet är att regleringen hur kommunerna organiserar och driver sin verksamhet bör begränsas till ett minimum. I lagstiftningen bör detta därför klargöras. Innebörden av detta blir att det inte skulle behöva finnas några lagstadgade nämnder utan att det skulle räcka med kommunstyrelsen. Dessutom bör flexibiliteten poängteras. Bland annat bör det tydliggöras att det är fullmäktige som fattar besluten om hur verksamheterna organiseras och att enskilda delar av socialvården såsom t.ex. barnskyddet kan överföras till kommungemensamma organ. Kommunfullmäktige skall tillsätta en kommunstyrelse. Fullmäktige kan tillsätta andra nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens uppgifter. Den enligt lag minsta beslutsorganisationen för en kommun skall således bli endast ett fullmäktige och en styrelse. Kommuner får genom en gemensam nämnd fullgöra alla de uppgifter som en nämnd i en kommun får göra. En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna och ingår i denna kommuns organisation. Fullmäktige skall bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Fullmäktige skulle på detta sätt exempelvis besluta att en nämnd skall: o ha hand om en eller flera verksamheter i hela kommunen o ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen o ha hand om verksamheten vid en eller flera anläggningar, o vara gemensam med en annan kommun För den kommunala nivån är det angeläget att inte den kommunala verksamheten detaljregleras. Detta gäller även avgifterna. Syftet med ramlagstiftning är att ge handlingsutrymme åt utförarna. Ramlagarna skall därför inte heller fyllas ut med detaljregler. Ansvarsfördelningen mellan landskapet och den kommunala nivån bör innebära att lagtinget i sin lagstiftning tar tillvara de mervärden som den kommunala självstyrelsen ger. De genom lag och förordning utfärdade rättsregler bör i största möjliga utsträckning kunna tillämpas i verksamheterna utan att ytterligare tillämpningsföreskrifter behöver lämnas. Om normgivningen begränsas kan ökad tyngd läggas på tillsyn i betydelsen kontroll att regelverket efterlevs och på en konstruktiv uppföljning. Åtgärder: Kommunallagen och annan berörd speciallagstiftning bör ändras och göras mer flexibel i organisatoriskt hänseende i enlighet med vad som framförts ovan. Barnomsorgen Stadgandena angående subjektiva rätten till barndagvård bör klarläggas och rätten till dagvårdsplats analyseras ur ett kommunalekonomiskt perspektiv. Stadgandena om enskilda daghem bör ändras så att godkännandet är upp till kommunens egen prövningsrätt samt att ersättningens storlek är en avtalsfråga mellan kommunen och det enskilda daghemmet. 5

6 Kommunerna bör ges möjlighet att friare själva bestämma huruvida familjedaghem tillåts och hur personalstyrkan regleras vid daghemmen. Eftermiddagshem bör fortsättningsvis förbli ett frivilligt åtagande för kommunerna. Äldreomsorgen Något behov av en särskild lag om äldreomsorg finns inte. Enligt 4 landskapslagen om hälso- och sjukvård skall hälso- och sjukvårdsmyndigheten (ÅHS) tillhandahålla den hälso- och sjukvård som landskapet har ansvaret för. Till ÅHS uppgifter hör även att tillhandahålla åldringssjukvård. Gullåsens finansiering och ansvarsfördelningen mellan hälso- och sjukvården och den sociala sektorn bör utredas. Under tiden dvs redan år 2006 bör landskapslagen om hälso- och sjukvård ändras så att kostnaderna för kommunernas platser på Gullåsen blir den genomsnittliga vårddygnskostnaden vid Trobergshemmet och de Gamlas Hem med en förhöjning om högst 3 %. Utbildnings-, bibliotek, idrotts-, ungdoms- och kulturväsendet De aktuella frågorna behandlas under allmänna organisationsfrågor och landskapsandelssystemet. Byggtillsyn, samhällsplanering och kommunaltekniska frågor Åtgärder: Landskapslagen om ägovägar bör förnyas och skyldigheten att upprätthålla ägovägsnämnd bör slopas. Byggnadslagstiftningen bör förnyas. Målsättningen bör vara en administrativt enkel och tydlig byggnadslag. Landskapslagen om avloppsvattenavgift behöver förnyas då den är såväl föråldrad som alltför detaljerad. Bakgrund - Finansieringen Tillväxt positivare för landskapets ekonomi Den ekonomiska tillväxten ger jämförelsevis mer positiva effekter på landskapets ekonomi än på kommunernas. Största delen av landskapets intäkter kommer från statens skatteintäkter som följer den ekonomiska tillväxten. I takt med att ekonomin växer uppstår därför ett utrymme för ökade utgifter till exempel i form av höjda landskapsandelar och en breddad kommunal andel av landskapets skattebas (klumpsumman). Kommunernas välfärdstjänster är viktiga för alla människor och behovet av ökade intäkter för att finansiera dem är inte heller lägre än landskapets. 6

7 Den kommunala skattebasen och landskapsandelarna Basen för kommunalskatten är invånarnas förvärvsinkomster. Sedan 1993 års skattereform görs det en skillnad mellan personliga inkomster som skall beskattas som förvärvsinkomster respektive kapitalinkomster. Numera beskattar staten kapitalinkomsterna och landskapet får sin andel av dessa. Systemet beträffande samfundsskatterna är att kommunerna i princip får en av staten bestämd andel av dem. Kommunernas andel har minskat i takt med att vinsterna har stigit. Landskapets andel följer statens. För den kommunala fastighetsskatten bestämmer landskapet ett intervall för skattesatsen. Modellen ger mycket begränsat utrymme för det kommunala självstyret. Det ena av kommunernas finansiella problem är att det i den kommunala skattebasen har gjorts sådana förändringar (avdragen, bortfallet av kapitalskatten och nedskärningarna i samfundsskatten) som menligt påverkat skattebasen tillväxt. Det andra problemet är att den kommunala skattebasen inte räckt till för att finansieras hela den kommunala verksamheten utan orimliga skattesatser. En betydande del av kommunernas kostnader finansieras därför med landskapsandelar som inte följer med i kostnadsutvecklingen. Under de senaste åren har detta visat sig främst i form av ökande kommunala skatteuttag och ökande skuldbörda. Från ett kommunövergripande perspektiv är det angeläget att skattebasen breddas och behovet av landskapsandelar minskar. Det är också en fråga om makten över resurserna. Ju större andel av verksamheten som finansieras av generella landskapsandelar desto mer beroende blir kommunerna av landskapets välvilja. Rätten att själv besluta om kommunens utdebitering är en av de mest centrala förutsättningarna för det lokala självstyret. Det är den kommunala beskattningsrätten som ger sambandet mellan de lokala besluten om verksamheten och dess finansiering. Kommunernas lagstadgade åtaganden och löneökningarna Kommunerna finansierar idag sin verksamhet med skatteinkomster, landskapsandelar och avgifter. Kommunernas verksamhet domineras av grundskola och omsorg. Det innebär att den kommunala verksamheten är personalintensiv med begränsade möjligheter att öka produktiviteten. Den sämre produktivitetsutvecklingen för de personalintensiva tjänsterna leder till att dessa över tiden blir relativt sett dyrare. Eller med andra produktiviteten ökar snabbare i näringslivet än inom den offentliga tjänsteproduktionen. Hur mycket mer det kostar att utföra samma kommunala tjänster från ett år till ett annat beror därför till övervägande delen på löneökningarna. Skola och omsorg är typexempel på tjänster där man kan vänta sig relativt måttliga produktivitetsökningar. Samhällets produktion växer och mer resurser finns till angelägna behov än tidigare. Överföringen till de skattefinansierade personalintensiva tjänsterna sker dock inte med automatik. Det blir visserligen mer pengar till kommunerna om vi fortsätter att via kommunalskatten överföra samma skatteprocent av lönen till verksamheten i kommunerna. Men det ger inte resurser till att anställa mer personal, om lönerna för till exempel lärare ökar i ungefär samma takt som för de anställda i den privata sektorn. Om inte sysselsättningen ökar i den privata sektorn får inte kommunerna mer resurser. Resurserna måste i så fall föras över antingen genom ett högre kommunalt skatteuttag, högre landskapsandelar eller genom att 7

8 invånarna betalar mer själva exempelvis genom avgifter. Verksamheten i kommunerna har expanderat kraftigt under de senaste 10 åren. Detta beror förutom på demografiska förändringar även på regelförändringar, som till exempel barnomsorgslagen, och på samhällsutvecklingen i övrigt med ökande välfärdsambitioner. Den frivilliga delen av kommunsektorns verksamhet har också krympt så att det inte längre är den kommunala beskattningsrätten som driver kostnaderna, utan tillväxten i de för kommunerna lagfästa åtagandena. Mer om den kommunala skattebasen De skatteintäkter som kommunerna kan ta ut beror på vilken skattebas som lagtinget ger kommunerna. Hur långt skatteintäkterna räcker beror i sin tur på vilka åtaganden som skall täckas. Förvärvsinkomsterna som skattebas krymper Den totala avdragsgraden uppgick i år till cirka 24 procent i genomsnitt. De så kallade åländska avdragen beräknas höja avdragsgraden med ca 2,9 procentenheter. Avdragen har stor betydelse för utvecklingen av kommunernas inkomster. Avdragen för inkomstens förvärvande och förvärvsinkomstavdraget har enbart, under perioden , ökat mer än dubbelt så mycket som den sammanlagda storleken av resekostnadsavdraget och sjukdomskostnadsavdraget (se Tabell 1). En annan jämförelse som kan göras är att ifrågavarande ökning är tre gånger större än vad som erhållits som kompensation för uteblivna intäkter frånkapitalinkomstskatten. (Tabell 1) Jämförelse mellan viss åländska avdrag och avdragen för inkomstens förvärvande jämte förvärvsinkomstavdraget Diff Avdragen för inkomstens förvärvande Förvärvsinkomstavdrag Summa Resekostnadsavdrag Studielåneavdrag Sjukdomskostnadsavdrag Sudieavdrag Summa ÅSUB Rapport 2005:2 8

9 I Diagram 1 nedan åskådliggörs skillnaden mellan den verkliga genomsnittliga skattesatsen för de åländska kommunerna i genomsnitt och den effektiva skattegraden, alltså hur stor andel av bruttoförvärvsinkomsterna som betalas i skatt. Diagram 1. Effektiv skattegrad och egentlig kommunal skattesats för kommunerna i genomsnitt 3 18,00 17,00 16,00 15,00 14,00 13,00 12,00 11,00 10, * 2005** 2006** Effektiv skattegrad Skattesats Förvärvsinkomsavdraget infördes år 1993 för att stimulera sysselsättningen och sänka skatten för förvärvsarbetande med låga inkomster. Justeringarna var små fram till år Därefter har höjningarna varit avsevärda nästan varje år. Skattebortfallet enbart p.g.a. förvärvsinkomstavdraget är i storleksordningen 23 Mn för de åländska kommunerna under perioden Förvärvsinkomstavdraget har i huvudsak två negativa effekter för kommunerna. Den ena är att det, trots vissa kompensationer, är kommunerna som har bekostat avdraget. Den andra är att den kommunala självstyrelsen kringskärs. Digram 1 beskriver hur kopplingen mellan beskattningsnivån och den kommunala servicenivån har blivit diffus för kommuninvånarna. Kommunernas skyldigheter har ökat samtidigt som den faktiska skattegraden sjunkit. Förhöjningarna av förvärvsinkomstavdraget för år 2006 görs genom en skattereduktion och finansieras av staten. Fysiska personers kapitalinkomstskatter Skattereformen år 1993 innebar bland annat att beskattningen av de fysiska personernas inkomster indelas i förvärvsinkomster och kapitalinkomster. Kapitalinkomsterna beskattas enligt en proportionell skattesats vilken helt och hållet tillfaller staten och därmed indirekt landskapet. Från och med år 2002 får kommunerna en kompensation för den förlorade rätten till kapitalinkomstskatterna. 3 ÅSUB Rapport 2005:5. 9

10 Fysiska personer Jordbrukare Näringsidkare o yrkesut Jordbr. o yrkesut. tot Kommunerna får nu 24,09 % av de kapitalinkomstskatter som genereras från jordbrukare, näringsidkare och yrkesutövare. Kommunernas andel sänktes redan under reformens första år från 37,25 % till 24,09 (med retroaktiv återbetalning). Tabell 2 visar bland annat att den ekonomiska tillväxten i form av kapitalinkomstskatter från fysiska personer egentligen inte nått kommunerna. Under perioden har kommunerna fått sammanlagt 1,6 Mn. Kommunförbundet anser att hela den i kommunerna genererade kapitalinkomstskatten bör beaktas då kommunernas andel beräknas. Intäkterna fördelas mellan kommunerna utifrån den kommunala indelningen. En synpunkt som kan läggas på kapitalinkomsterna är att de skulle kunna anses vara alltför rörliga för att vara lämpliga som en skattebas där kommunerna själva väljer skattesats. Samfundsskatten (Tabell 3) År Kommunernas andel Kommentar ,25% (skattesats 10,8 %) ,09 Momsåterkravet slopas ,75 (skattesats 5,7 %) -9% / företagens skatter ökar +7,4% ,03 (skattesats 5,7 %) -18% /lägre vinster ,03-13%/lägre vinster ,03 +2,3 Staten bestämmer skattesatsen på denna kommunala skattebas då det inte anses möjligt att ha avvikande skattesatser för företagen på Åland jämfört med riket. Modellen ger mycket begränsat utrymme för det kommunala självstyret. En annan nackdel har visat sig vara att skattesatsen sänkts när vinsterna ökat. År 1997 var kommunernas andel av samfundsskatterna 44,8 procent. Den återstående delen av samfundsskatten fungerar i dagsläget närmast som en generell andel där kommunerna bär risken när företagen genererar lägre vinster. Kommunerna, får såsom nämnts, i princip en andel av statens intäkter från samfundsskatten. Tabell 3 är ännu ett exempel på den bristande kontakten mellan den ekonomiska tillväxten och den kommunala skattebasen. Den kommunala skattesatsen har sjunkit från 10,8 procent år 2001 till nuvarande 5,7 procent. De åländska kommunernas samfundsskatteandel sjönk mellan 2001och 2002 med 5,4 Mn till 9,6 Mn. Under perioden beräknas skatteintäkterna sjunka med ytterligare 3,4 Mn. Trots tillväxt i ekonomin och ökade skatteinkomster från företagen sjönk kommunernas samfundsskatteintäkter mellan år 2002 och 2003 med knappt 1 Mn 10

11 Landskapsandelarna Eftersom kommunernas kostnadsutveckling i så stor utsträckning bestäms av hur lönekostnaderna utvecklas behöver kommunerna också intäktskällor som ökar i takt med lönerna. Såsom redan nämnts är problemen sammanfattningsvis inskränkningarna i den kommunala skattebasen och beroendet av landskapsandelar för driften som saknar en tillräcklig koppling till den allmänna ekonomiska utvecklingen och till viss del även till den verksamhet som skall finansieras. Såsom exempel på det sistnämnda kan nämnas att en granskning av de verkliga och kalkylerade nettokostnaderna per invånare inom socialvården visar att de kalkylerade kostnaderna i samtliga åldersgrupper är för låga i jämförelse med de verkliga. Landskapsandelssystemet I den ÅSUB rapport 2005:3 som gjorts i enlighet med 6 LL om landskapsandelar till kommunerna konstateras att förändringarna under perioden har varit så många och mångfacetterade att det inte finns något entydigt sätt att jämföra kostnadsfördelningen mellan landskapet och kommunerna vid reformtidpunkten med situationen idag. Många olika reformer har på ett eller annat sätt berört landskapsandelssystemet. Förändringarna har varit så omfattande att man i dagsläget borde beakta såväl högskolereformer, barnbidragen och kommunernas beslut om skattenivåer, och därtill även effekterna av riksdagens beslut om avdrag och skattefördelningar för att få en total bild av läget. Gällande lagstiftning är svårtillämpbar vid uppföljningen av kostnadsfördelningen mellan kommunerna och landskapet och bör förtydligas så att uppföljningen förslagsvis fokuserar på utvecklingen av kommunernas nettodriftskostnader och den andel som landskapsandelarna verkligen täcker. Rent allmänt kan konstateras generella landskapsandelar i nästan alla fall är att föredra framför specialdestinerade andelar till de verksamheter där kommunerna har det huvudsakliga ansvaret. Landskapet skall inte heller bestämma hur kommunerna skall prioritera inom det kommunala uppdraget. Det är inte bara ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det motverkar också en effektiv användning av resurserna. Kommunerna måste ges utrymme att prioritera de områden där behoven upplevs som mest angelägna i den egna kommunen. Problem vid utjämning Syftet med den utjämningen av skatteinkomster är att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Exakt vad som avses med likvärdiga kan naturligtvis diskuteras. Nackdelen med utjämningen är att kommunens ekonomi endast marginellt förbättras av högre inkomster hos medborgarna (i vissa kommuner försämras den). Det blir den logiska konsekvensen av att kommunerna ska ha likvärdiga förutsättningar. Det går inte att få både lika villkor och positiva ekonomiska incitament. Problemen vid utjämningen bör lösas genom breddning av kommunernas skattebas och att skatteutjämningen finansieras av landskapet. Finansieringsprincipen Oavsett ansvarsfördelningen mellan landskapet och kommunerna kommer landskapet att fatta beslut som får kostnadsmässiga konsekvenser för kommunerna. De övergripande målen kan 11

12 förändras och nya behov kan motivera nya insatser. Man kan dessutom befara att viljan att i detalj styra olika verksamheter i kommunerna kommer att finnas kvar även i framtiden. En tydlig finansieringsprincip behöver därför införas för att garantera att resurser och ansvar hänger ihop. Principen skulle tillämpas för av landskapet beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Dessa innefattar uppgifter som görs obligatoriska för kommuner att fullgöra, ändrade ambitionsnivåer för sådana uppgifter som är obligatoriska, regeländringar som påverkar möjligheterna att ta ut avgifter eller påverkar möjligheterna till andra inkomster. Principen bör formuleras så att den omfattar alla kostnadseffekter den kommunala sektorn inte kan påverka även om dessa uppkommer i framtiden och som överstiger skattebasens tillväxt. En finansieringsprincip enligt ovan angivna modell bör införas i lagstiftningen. Förbundets förhandlingsrätt utvecklas Ett återkommande problem under de gångna åren har varit bristen på tydliga spelregler för den praktiska hanteringen av olika finansieringsfrågor. I Danmark finns sedan ett antal år ett system för att reglera ekonomiska mellanhavanden mellan kommunerna och staten som i flera avseenden skapar bättre förutsättningar för att undvika ofinansierade reformer och övervältringar från staten till kommunerna. Den viktigaste skillnaden är att man har ett tydligt institutionellt ramverk som innebär att alla frågor förs upp till förhandling med Kommunernes Landsforening (KL) och att beräkningarna av reformernas kostnader genomförs på ett adekvat sätt. Ifrågavarande förstärkning ligger även i linje med vad som stadgas i den europeiska konventionen om lokal självstyrelse (European charter of local self-government) vilken Åland anslutit sig till. Där framgår att lokala myndigheter, så långt som möjligt, ska konsulteras i god tid och på ett lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen rörande alla frågor som direkt berör dem. Ändrad uppgiftsfördelning En rimlig utgångspunkt när man funderar på förändringar i uppgiftsfördelningen är att fokusera på sådana uppgifter som är svåra att förena med en rimlig grad av kommunal självstyrelse. En levande kommunal demokrati förutsätter att det finns ett lokalt handlingsutrymme. I annat fall blir kommunerna bara utförare av olika centrala beslut. Några av de uppgifter som kommunerna handhar utmärks av en långtgående statlig och landskaplig detaljreglering och möjlighet för den enskilde att få kommunala beslut överprövade av förvaltningsdomstol. Inom dessa områden är handlingsutrymmet starkt begränsat. Inom sådana områden kan det därför vara naturligt att göra överväganden om landskapets finansiering och nytt huvudmannaskap. En mer genomgripande analys av uppgiftsfördelningen mellan landskap och kommunerna borde göras. (förkortat) 12

13 Åtgärder Avdragen Steg 1: Avser åtgärder som skall träda i kraft år 2007 Fastställa principen för vilka avdrag i kommunalbeskattningen som skall kompenseras och nivån på den kompensation som utges till kommunerna. Kompensationen skall lagfästas och inte ingå i landskapsandelssystemet. I första hand bör sådana avdrag kompenseras som har andra syften än att täcka vissa grundläggande kostnader för förvärvsarbete. Exempel: Förvärvsinkomstavdraget, och det nya avdraget som utgör en del av finansieringen av sjukförsäkringssystemet. Steg 2: I vart fall skattetekniska förändringar som görs i syfte att framför allt skapa positiva effekter på sysselsättning och konsumtion bör fullt ut finansieras av den som fattar besluten dvs staten eller landskapet. Förutsättningarna för och konsekvenserna av, en omläggning av den kommunala personbeskattningen där de väsentliga avdragen skulle ligga utanför kommunalbeskattningen, bör klarläggas. Breddning av skattebasen Samfunds- och kapitalinkomstskatterna Hela den i kommunerna genererade kapitalinkomstskatten bör beaktas då kommunernas andel beräknas. För- och nackdelar med kapitalinkomstskatterna som skattebas bör utredas. Intäkterna fördelas mellan kommunerna utifrån den kommunala indelningen och bör ligga utanför landskapsandelssystemet. Utredningen bör ha som huvudinriktning att kommunerna får 100 % av kapitalinkomstintäkterna men att förutsättningarna för i vilken utsträckning en kvittning mot landskapsandelssystemet kan vara ändamålsenlig utreds närmare. Nuvarande fördelningsprincip för samfundsskatterna bör bibehållas. Målsättningen är att utveckla samfundsskatterna till en skattebas med bättre kontakt med den ekonomiska tillväxten. För att åstadkomma detta bör det utredas huruvida det skulle vara ändamålsenligt att hantera samfundsskatterna på motsvarande sätt som föreslås för kapitalinkomstskatterna. Även här skulle man således utreda förutsättningarna för att höja den kommunala andelen av samfundsskatterna och se över hur en ändamålsenlig kvittning mot landskapsandelssystemet kunde göras. Fastighetsskatten Fastighetsskattelagen för Åland bör förändras så att kommunernas beslutanderätt över skatteprocentsatserna utvidgas. Landskapsandelssystemet Landskapslagen om landskapsandelar är svårtillämpbar vid uppföljningen av kostnadsfördelningen mellan kommunerna och landskapet bör förtydligas så att uppföljningen förslagsvis fokuserar på den aktuella utvecklingen av kommunernas nettodriftskostnader och den andel som landskapsandelarna verkligen täcker. Uppföljningsprocessen bör bli kontinuerlig. 13

14 Möjliga förenklingar av landskapsandelssystemet bör analyseras samtidigt som det generellt utvecklas så att det bättre följer med den ekonomiska utvecklingen i samhället. Möjligheterna till en mer utvecklad indexering bör utredas. Ett annat utredningsvärt alternativ är att den ekonomiska utvecklingen av landskapsandelssystemet kopplas till hur landskapets intäkter från staten, enligt självstyrelselagen, utvecklas. Inom socialvården bör den åldersgruppindelning som används vid fastställande av basbeloppen utvärderas från ändamålssynpunkt. Även landskapslagen om bosättningsstrukturgrupper bör utvärderas. En tydlig finansieringsprincip behöver införas för att garantera att resurser och ansvar hänger ihop. Principen skulle tillämpas för av landskapet beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Dessa innefattar uppgifter som görs obligatoriska för kommuner att fullgöra, ändrade ambitionsnivåer för sådana uppgifter som är obligatoriska, regeländringar som påverkar möjligheterna att ta ut avgifter eller påverkar möjligheterna till andra inkomster. Principen bör formuleras så att den omfattar alla kostnadseffekter den kommunala sektorn inte kan påverka även om dessa uppkommer i framtiden och som överstiger skattebasens tillväxt. En finansieringsprincip enligt ovan angivna modell bör införas i lagstiftningen. I samband med tillämpningen av finansieringsprincipen bör kommunförbundets roll förstärkas genom att förhandlingsprocessen med landskapsregeringen lagstadgas. Avsikten är att landskapsregeringen för upp alla relevanta frågor som berör kommunerna till förhandling med kommunförbundet. Denna förstärkning ligger även i linje med vad som stadgas i den europeiska konventionen om lokal självstyrelse (European charter of local self-government) vilken Åland anslutit sig till. Syftet med den utjämningen av skatteinkomster är att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Problemen vid utjämningen bör lösas genom breddning av kommunernas skattebas och att landskapslagen om landskapsandelar ändras så att skatteutjämningen finansieras av landskapet. En landskapsfinansiering av fritidshemsverksamheten för elever i träningsundervisningen bör utredas. Landskapets finansiering av barnskyddet och specialomsorgen bör förbättras. Införandet av en barnskyddskoefficient i landskapsandelssystemet bör utredas. Det bör även utredas i vilken utsträckning landskapets åtaganden inom specialomsorgen, finansiellt och organisatoriskt, bör utvidgas och i så fall huruvida nuvarande system bör förändras. En analys görs över uppgiftsfördelningen mellan landskapet och kommunerna i syfte att klarlägga vilka områden som skulle kunna bli föremål för förändrat huvudmannaskap. Samtidigt bör det göras en genomgång av lagstiftningen inom socialvårdsområdet i syfte att eliminera gråzoner i beslutsrätten mellan landskapet och kommunerna. 14