Remiss: Betänkandet Folkrätt i väpnad konflikt (SOU 2010:72) - svensk tolkning och tillämpning

Transkript

1 1 (5) YTTRANDE Dnr SU Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) Stockholm Remiss: Betänkandet Folkrätt i väpnad konflikt (SOU 2010:72) - svensk tolkning och tillämpning Stockholms universitet har anmodats avge yttrande över rubricerade betänkande. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, som fått universitets uppdrag att ta fram yttrande, får härmed anföra följande. Allmänna synpunkter Som framgår nedan instämmer Juridiska fakultetsnämnden i stort sett i samtliga kommitténs rekommendationer. Juridiska fakultetsnämnden anser det vidare mycket värdefullt att en ambitiös kartläggning gjorts av området. Ett antal kommentarer avseende faktainnehållet i betänkandet ges i en bilaga till detta remissvar. Folkrättens grunder och dess utveckling sedan 1984 (kap 2 och 4) Juridiska fakultetsnämnden har inga invändningar i stort mot den redogörelse för folkrätten och dess utveckling som görs i dessa kapitel, men vill göra ett par kommentarer. Ett utmärkande kännetecken för flera av dagens väpnade konflikter är att de inte passar in på den traditionella dikotomin nationell/icke-internationell. Traditionellt har krig förts mellan stater (internationella väpnade konflikter) eller inom stater mellan regeringsstyrkor och nationella rebellrörelser (icke-internationella väpnade konflikter). Detta har förändrats i två avseenden. För det första finns det mycket som tyder på att även internationella organisationer och liknande subjekt, t ex Nato, kan vara parter i väpnade konflikter. För det andra finns det inter-nationella rebellrörelser, som jihadistgrupper i Afghanistan och Irak och kanske också al-qaida. Den amerikanska högsta domstolen kom i ett uppmärksammat utslag 2006 (Hamdan v Rumsfeld) Stockholms universitet Besöksadress: Telefon: Stockholm Universitetsvägen 10 E Telefax: E-post:

2 2 fram till att USA var inbegripet i en icke-internationell väpnad konflikt med al-qaida. Kommittén berör dessa frågor något, men gör inget försök att analysera konsekvenserna av denna utveckling. Det hade kanske inte heller varit möjligt inom ramen för det statliga utredningsväsendet. Frågan bör dock analyseras. Vad gäller de mänskliga rättigheterna kunde det ha varit intressant om det hade förekommit samråd mellan kommittén och Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige (jfr ss ). Som Juridiska fakultetsnämnden noterade i sitt remissvar till delegationens betänkande slutar inte de svenska MR-åtagandena vid Sveriges gränser utan omfattar Sveriges jurisdiktion (se t ex artikel 1, Europakonventionen och artikel 2, FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter). I vissa fall, som då svenska myndigheter agerar utomlands, kan Sverige såsom stat vara ansvarigt för vad dessa myndigheter gör. Detta kan t ex bli aktuellt under olika fredsuppdrag, även om ansvarsfrågan i dessa inte är helt klarlagd. Fullgörande av svenska åtaganden (kap 4.6) Juridiska fakultetsnämnden instämmer i utredningens uppfattningar vad gäller vikten av att Sverige fullgör sina internationella åtaganden och vill i sammanhanget påpeka följande. Det internationella samarbetet förutsätter ett givande och tagande. Om det är fråga om samarbete rörande universella intressen, t ex skydd av individer, kan det i en del fall bli så att en stat kan få försaka ett nationellt intresse utan att s a s få något tillbaka i snäv bemärkelse. Vårt gemensamma intresse av en friare, mer fredlig och välmående värld, liksom vår privilegierade ställning i ett fredligt hörn av jorden, bör dock även i sådana situationer väga tungt. Sverige tillhör de länder som trognast verkställer folkrättsliga förpliktelser, som noteras på s 263. Detta sagt finns dock en del brister, och Juridiska fakultetsnämnden vill instämma i kommitténs rekommendationer. Vad gäller immunitets- och privilegieavtal med OPCW (ss ) är det sannolikt så att den svenska ratifikationen har dröjt till följd av vissa svenska fiskala doktriner avseende beskattningen av svenska medborgare verksamma i utlandet. Dessa i internationellt perspektiv ovanliga, och i sammanhanget högst marginella, intressen bör inte få stå i vägen för att förhandla fram ett avtal rörande en konvention som har inte bara en humanitärt porté utan också bedömts vara av utomordentlig säkerhetspolitisk betydelse för Sverige (s 182). Det kan här påminnas om att Sverige kräver av auktoritära regeringar att de ska försaka sina vitala intressen och införa genuin demokrati (ofta med förutsebar följd att de sittande makthavarna inte bara förlorar makten och utan också ställs inför rätta). Vad gäller den dröjande implementeringen av Romstadgans brottskatalog (ss ) genom reformerad internationell straffrättslagstiftning pekar omständigheterna på att frågan har nedprioriterats i Justitiedepartementet. Juridiska fakultetsnämnden vill här påminna om att Sverige kräver av fattiga länder med betydligt hårdare prioriteringskrav att de ska ägna tid och kraft åt att verkställa internationella åtaganden. I samband med nyssnämnda arbete bör en översyn göras också av tortyrbrottet. Juridiska fakultetsnämnden instämmer i bedömningen att svensk jurisdiktion måste utsträckas för att Sverige ska kunna fullfölja åtagandena i artikel 5.2 konventionen (s 266). I samband med att denna lagstiftning framtas bör också arbetet med att ratificera protokoll II till kulturkonventionen skyndsamt sättas igång; detta arbete har vilat i väntan på just den internationella straffrättslagstiftningen (s 270).

3 3 Juridiska fakultetsnämnden delar också kommitténs bedömningar avseende luftkrigföring, privata militära och säkerhetsföretag samt direkt deltagande (ss ). Vad avser proportionalitetsavvägningen i koalitionskrigföring instämmer Juridiska fakultetsnämnden i kommitténs överväganden (ss ), och förordar att denna komplexa och principiellt viktiga och intressanta fråga diskuteras vidare. Juridiska fakultetsnämnden noterar att grunden för bedömningen, nämligen det ytterst humanitära motivet, inte förutsätter att den krigförande staten ingår i en koalition, utan att samma överväganden bör göras gällande även i eventuella unilaterala humanitära aktioner. Vad gäller kriget mot terrorismen och begreppet olagliga kombattanter (ss ) delar Juridiska fakultetsnämnden kommitténs bedömningar men noterar samtidigt att kommittén lämnar flera frågor obesvarade, som t ex vad som gäller i ickeinternationella konflikter. Detta rör den idag besvärliga frågan om partsställningen i väpnade konflikter (se ovan). Den internationella humanitära sedvanerätten (kapitel 5) Juridiska fakultetsnämnden välkomnar varmt att en analys gjorts av Internationella Rödakorskommitténs stora sedvanerättsstudie. Juridiska fakultetsnämnden kan också, givet kommitténs självvalda utgångspunkter, instämma i analysen. Denna analys bör i någon form översättas till engelska och göras tillgänglig för en internationell publik, för att på så sätt effektivare kunna påverka tillämpningen av dessa sedvanerättsliga regler. Juridiska fakultetsnämnden instämmer i de utgångspunkter som kommittén valt för sin bedömning (5.3.3). Juridiska fakultetsnämnden instämmer i den positiva attityd som kommittén tagit till studiens ansats vad gäller sedvanerätten, inklusive vad kommittén säger om förhållandet mellan praxis och opinio juris. En mer komplex fråga är den om förhållandet mellan opinio juris och policy. Som kommittén skriver är det i den praktiska folkrätten inte alltid funktionellt att upprätthålla en skarp skiljelinje mellan opinio juris och policy. För en regering kan det vara rimligt att påstå att en regel utgör sedvanerätt om regeringen vill att den ska utgöra sedvanerätt, och det även om regeringen i sig inte är helt övertygad om att så redan är fallet. Det är så sedvanerätt skapas, även om det strider mot grunden för begreppet opinio juris, som har ett tillbakablickande perspektiv (det finns redan en regel av visst slag) medan policy är framåtblickande (det bör finnas en regel av visst slag). Samtidigt är det viktigt att notera att en domstol måste ha ett annat och strängare perspektiv, särskilt om det gäller brottmålssaker. En annan aspekt är att bristen på stringens vad gäller gränsen mellan opinio juris och policy också fråntar kommitténs analys något av dess värde som bevismaterial beträffande den internationella humanitära sedvanerättens nuvarande ställning; denna nackdel vägs dock till stor del upp av att resonemangen är transparenta. Juridiska fakultetsnämnden vill peka på att kommittén här liksom på andra ställen i betänkandet har använt ordet stridande som en översättning av combatant (ss ) för att täcka också andra kategorier än de traditionella kombattanterna i internationella väpnade konflikter.

4 4 Enligt Juridiska fakultetsnämnden är det en lyckad språkreform som gör många regler tydligare. Det är dock inte helt klart att terminologin är konsekvent använd; se t ex längst ner på s 340. Fredsinsatser (kapitel 6) Här berörs en aspekt av en fråga som tagits upp tidigare i detta remissvar, nämligen det faktum att internationella organisationer eller styrkor idag ofta betraktas som stridande parter. Kommittén noterar att det är en icke avgjord fråga vem som ska garantera folkrättens efterlevnad i fredsinsatser (ss ; se även s 499). Som kommittén noterar får även sådana icke-statliga folkrättssubjekt anses vara bundna av sedvanerätten. Denna besvärliga fråga måste beaktas av fredsinsatsutredningen (Dir 2010:125). Universitet vill i detta sammanhang också instämma i kommitténs bedömning att en stat har förpliktelse vad gäller mänskliga rättigheter i den mån man utövar effektiv kontroll över ett område och/eller människor (ss ). Exakt hur långt detta ansvar går är dock outrett; även om det förefaller klart att ansvaret omfattar omhändertaganden är det inte klart vilka konkreta regler som gäller, eller hur ansvaret ska fördelas mellan fredsinsatsen och den stat på vars territorium insatsen äger rum. Det är välkommet att dessa frågor diskuteras inom ramen för den s k Köpenhamnsprocessen (ss ), men det bör också noteras att denna process inte har något juridiskt mandat att fatta några i MR-avseende bindande beslut, utan att ansvaret kvarstår hos de involverade aktörerna. Internationella kännetecken (kapitel 7) Juridiska fakultetsnämnden välkomnar kommitténs förslag, och välkomnar särskilt att man tagit ett helhetsgrepp på frågan, inklusive juridiskt skydd av de aktuella symbolerna samt reglering av civilförsvars- och kulturskyddsutmärkning. Utbildning och information (kapitel 8) Juridiska fakultetsnämnden välkomnar kommitténs kartläggning av befintliga informations- och utbildningsinsatser. Juridiska fakultetsnämnden noterar med viss förvåning att det av denna kartläggning framgår att de i det civila försvaret involverade myndigheterna försummat sina skyldigheter i detta avseende. Detta verkar vara kopplat till det allmänna avstannandet av verksamheten i det civila försvaret. Även om risken för att det civila försvaret idag ska behöva direkt tillämpa eller beakta den väpnade konfliktens folkrätt för anses vara försumbar så innebär inte det att dessa regler kan bortses från i verksamheten. Reglerna om distinktion mellan civil och militär verksamhet måste beaktas i all samhällsplanering; placeringen av en anläggning med militär användning eller militärt intresse kan kraftigt påverka möjligheterna att skydda civilbefolkningen decennier framåt. Det hade varit önskvärt om kommittén hade konkretiserat behovet av utbildning i dessa sektorer och framförallt förklarat varför detta behov finns. Förslaget att ge MSB ett mer preciserat uppdrag i detta avseende (s 609) förefaller välbetänkt. Vad gäller vissa myndigheter, t ex FMV, FOI, ISP och Migrationsverket, finns f ö redan idag ett klart behov av utbildning i folkrätt, och kanske också in house expertis.

5 5 Juridiska fakultetsnämnden instämmer i bedömningen att Försvarsmaktens folkrättsrådgivare måste vara utbildade inte bara i internationell humanitär rätt utan också i MR och andra relevanta folkrättsliga regler (s 602). Svensk manual i humanitär rätt (kap 9) Juridiska fakultetsnämnden instämmer i kommitténs bedömning att en manual bör upprättas. Det är också välkommet att den koordineras med manualerna för andra med oss närstående länder, dels för att spara arbete i detta med nödvändighet tämligen omfattande arbete, dels för att underlätta konkret samarbete. Manualen bör omfatta också icke-internationella konflikter och med tanke på hur dagens konflikter ser ut bör reglerna för internationella och icke internationella konflikter integreras (s 632). Särskilt viktigt är att manualen även innehåller regler för fredsinsatser (ss ), och den bör då täcka också de mest relevanta MR-reglerna ( ). Juridiska fakultetsnämnden instämmer också i att manualen bör tas fram av Försvarsmakten och vara praktiskt inriktad, samt att arbetet bör vara brett baserat, dvs. under medverkan av berörda myndigheter och departement samt nationella experter (ss 636 ff). Inte minst viktigt är att myndigheternas i det civila försvarets medverkan (s 638). Med det format som föreslås (ss 636 ff) kommer manualen inte att uppfattas som ett definitivt nationellt ställningstagande i de aktuella frågorna, men omvärlden kommer ändå att presumera att den uttrycker svensk uppfattning. Den kommer också att utgöra en del av svensk statspraxis, och Sverige såsom stat kommer att folkrättsligt ansvara för manualen och dess tillämpning, eftersom Försvarsmakten är ett statsorgan. En särskild fråga är vilken roll den kommer att få straffrättsligt, exempelvis vid tillämpningen av stadgandet i BrB 22:6 om folkrättsbrott; det vore helt orimligt om någon skulle kunna åläggas ansvar i svensk domstol för en handling som är i överensstämmelse med manualen. Denna säkert rent teoretiska fråga behöver dock inte avhandlas närmare här. Bilaga 7 som innehåller utkastet till manual har inte tillställts Juridiska fakultetsnämnden och kommer därför inte att kommenteras här. Som noterats ovan föreslår kommittén att man i arbetet med manualen använder sig av den akademiska kompetens som finns på området.