ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN. Följedokument till

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den SWD(2013) 109 final ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 96/53/EG om största tillåtna dimensioner i nationell och internationell trafik och högsta tillåtna vikter i internationell trafik för vissa vägfordon som framförs inom gemenskapen {COM(2013) 195 final} {SWD(2013) 108 final} SV SV

2 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 96/53/EG om största tillåtna dimensioner i nationell och internationell trafik och högsta tillåtna vikter i internationell trafik för vissa vägfordon som framförs inom gemenskapen SV 2 SV

3 1. PROBLEMFORMULERING Tunga fordon som transporterar gods och passagerare i Europa måste uppfylla vissa krav på vikt och dimensioner. För varje fordonstyp fastställs i direktiv 96/53/EG (nedan kallat direktivet) respektive högsta tillåtna längd, bredd, höjd och vikt (total vikt och vikt per axel). Fordon som överensstämmer med dessa gränser får utföra internationella 1 transporter i samtliga EU-medlemsstater. För att undvika att nationella aktörer får otillbörliga fördelar jämfört med sina konkurrenter från andra medlemsstater, ska de, som allmän regel, uppfylla gränserna för internationella transporter. I enlighet med subsidiaritetsprincipen innebär ett antal undantag att medlemsstaterna kan tillämpa högre gränser för transport inom landets gränser. Undantaget avser högsta höjd och högsta vikt och möjligheten att använda längre fordon för specialtransporter, testtransporter eller med modulkombinationer av fordon. Det största problem som framkom under samrådet med berörda parter var att gränserna i direktivet är ett av hindren för energieffektivare vägtransporter och för intermodala transporter. Transportföretagens dåliga efterlevnad av direktivet begränsar också dess effekt. Det största problemet består alltså av två delar, där flera bakomliggande orsaker identifierades: Del 1: Vissa gränser för vikt och dimensioner som fastställs i direktivet hindrar energieffektivare vägfordon och intermodala transporter Den nuvarande lagstiftningen, som utarbetades under 1990-talet i samband med lagstiftningen om öppnandet av den internationella vägtransportmarknaden, återspeglar förhållandena vid den tidpunkten. Flera faktorer har ändrats sedan dess, vilket innebär att nuvarande regler inte längre på rätt sätt balanserar olika faktorer och behoven i fråga om energieffektivitet, miljövänlighet, ekonomisk effektivitet, säkerhet och infrastruktur. Framförallt gör energiberoendet och klimatförändringen att större vikt måste läggas på fordons energieffektivitet. Utvecklingen av sjötransporter och containerhantering påverkar vägtransporters logistik och ekonomi. Fordons- och infrastrukturteknik har utvecklats. Säkerhetsproblem har blivit allt mer framträdande. Tillverkarnas sätt att anpassa fordonsutformningen till efterfrågan, inom lagstiftningens ramar, ger förmodligen otillfredsställande resultat. Följaktligen, och med stöd av de berörda parterna, ringades följande bakomliggande orsaker in: Bakomliggande orsak 1: Vissa största tillåtna vikter och dimensioner förhindrar spridningen på marknaden av mer aerodynamiska el- och hybridlastbilar och minskar efterfrågan på vissa busstjänster. Största tillåtna dimensioner för tunga lastbilar som införts genom direktivet berör främst aerodynamiska lösningar för lastbilar som, om de behåller längden på standardlastenheter, skulle överstiga nuvarande gränser. Högsta tillåtna vikter för tunga lastbilar i direktivet förhindrar ökad försäljning av el/hybridfordon, som är tyngre än konventionella fordon, och följaktligen får lägre nyttolast. På liknande sätt gör tyngre passagerare och tyngre säkerhets- och komfortutrustning att bussbolag tvingas minska antalet passagerare per buss. Bakomliggande orsak 2: Vissa största tillåtna vikter och dimensioner har inte hållit jämna steg med den tekniska utvecklingen av intermodala transporter och containerhantering. 1 Med internationella transporter avses gränsöverskridande transporter inom och utanför EU SV 3 SV

4 Containerhantering ger möjlighet att utveckla intermodala/kombinerade transporter inom EU som ett alternativ till mindre energieffektiva vägtransportlösningar dörr till dörr. Utvecklingen bromsas dock av att transportenheter inte är fullständigt harmoniserade. Resultatet har blivit att vissa stora containrar som används för sjötransport, främst containrar på 45 fot, knappast ryms inom transportkedjans landtransportdelar till följd av direktivet (de kan endast transporteras om det finns specialtillstånd). Del 2: Ineffektivt genomförande av direktivet Vid det offentliga samrådet framförde de berörda parterna att många överträdelser av direktivet har kopplingar till lastbilars vikt. Den hårda konkurrensen gör att många åkare som håller sig precis inom reglerna genom att maximera lasten, kan skaffa sig betydande konkurrensfördelar på bekostnad av andra åkare. Följaktligen identifierades följande bakomliggande orsaker, som berörda parter ställde sig bakom: Bakomliggande orsak 3: Brist på gemensamma och avskräckande metoder för kontroll av efterlevnad Ett av de andra viktigaste skälen för dålig efterlevnad av direktivet är att kontrollerna är för få, vilket gör att potentiella lagöverträdare får ett intryck av att risken för upptäckt är obefintlig. Dessutom är metoderna för kontroll av efterlevnad och kontrollrutiner i medlemsstaterna ineffektiva, vilket visas av att hälften av alla kontroller sker av fordon som uppfyller reglerna och följaktligen är onödiga. När det gäller metoder, varierar medlemsstaternas kontroller från rent manuellt urval av fordon som ska kontrolleras till förval med hjälp av tekniska metoder för att filtrera fordon som ska kontrolleras manuellt. Dessutom skiljer sig medlemsstaternas kontrolltoleranser åt avsevärt. Vad skulle hända utan ändringar? Koldioxidutsläpp från tunga lastbilar stod för omkring en tredjedel av de totala koldioxidutsläppen från transportsektorn i EU under Andelen kommer sannolikt att stiga, eftersom det nyligen införts åtgärder för att minska utsläppen från övriga transporter (t.ex. utsläpp från nya bilar, system för handel med utsläppsrätter inom luftfarten). Trots den rådande ekonomiska krisen, ökar antalet tonkilometer (tkm) i Europa och ökningen förväntas hålla i sig. Om inga åtgärder vidtas, kommer den totala bränsleförbrukningen för lastbilar och bussar att öka, vilket ger mer luftföroreningar och ökade koldioxidutsläpp. Om man håller fast vid den gamla politiken missar man möjligheten att minska luftmotståndet och ytterligare minska antalet dödsoffer vid olyckor med lastbilar: simuleringar har visat att rundade lastbilsfronter skulle förhindra att personer som lastbilar kör på hamnar under lastbilen, vilket skulle ge färre dödade. När det gäller intermodala transporter och containertransporter, skulle den ytterligare administrativa bördan kopplad till containrar på 45 fot innebära en risk för att EU inte hänger med i den världsomspännande containerutvecklingen, och merkostnaderna för specialtillstånd och undantag skulle hindra den ekonomiska hållbarheten i den intermodala transportsektorn som redan nu är hårt pressad. Nuvarande kontroller och metoder som använts av kontrollorganen är enligt uppgift inte utformade så att de på ett effektivt sätt ser till att direktivet efterlevs. Denna situation kommer förmodligen att leda till fler överträdelser av viktgränserna och till snedvriden konkurrens mellan transportföretag, vilket skulle ge skador på infrastruktur och sämre trafiksäkerhet. SV 4 SV

5 2. SUBSIDIARITETSANALYS Åtgärder från enbart medlemsstaterna räcker inte för att uppnå en EU-harmonisering av största tillåtna längder och dimensioner. Ett lapptäcke av olika nationella bestämmelser skulle stå i vägen för en helt integrerad EU-marknad för godstransporter på väg. Mot bakgrund av ökade gränsöverskridande godstransporter på väg är det motiverat med gemensamma regler och samma nivåer på kontrollen av efterlevnad så att åkarna får likvärdiga konkurrensvillkor. Olika grad av kontroller av efterlevnad mellan EU:s medlemsstater gynnar vissa åkare och uppmuntrar åkare att leda transporterna via länder där kontrollerna är som mildast. 3. POLITISKA MÅL Allmänna mål I linje med de problem som beskrivs i avsnitt 2 ovan har det allmänna målet för detta initiativ följande två syften: Att vägtransporter och intermodala transporter blir energieffektivare genom en översyn av vissa gränser för vikt och dimensioner för vägfordon utan att balansen mellan kraven på underhåll av infrastrukturen, på säkerhet och på miljöskydd rubbas. Att skapa rättvisare konkurrensvillkor och därigenom stärka den inre marknaden för vägtransporter. Särskilda mål De allmänna målen kan omvandlas till följande tre specifika mål (SM). Dessa mål måste uppnås utan att man rubbar balansen mellan kraven på underhåll av infrastrukturen, på säkerhet och på miljöskyddet. 1. SM1: För att möjliggöra spridningen på marknaden av mer aerodynamiska el- och hybridlastbilar och öka efterfrågan på vissa busstjänster. 2. SM2: För att främja utvecklingen av intermodala/kombinerade transporter. 3. SM3: Att säkerställa bättre kontroll av efterlevnaden av de högsta vikterna och dimensionerna inom EU. 4. ALTERNATIVA ÅTGÄRDER För att ta itu med problemet och de grundläggande orsakerna, och med tanke på hur många åtgärder det rör sig om, föreslås att man skapar åtgärdspaket (PP) för ytterligare bedömning. Det föreslås att man skapar tre PP, som är kumulativa, vilket betyder att PP2 omfattar åtgärderna i PP1, och PP3 omfattar åtgärderna i PP1 och PP2. Åtgärdspaketen (se översikt i tabellen nedan) har utformats för att omfatta åtgärder med stegvis ökande intensitet för att ta itu med energieffektivitet och efterlevnaden av bestämmelserna i direktivet. Åtgärdspaket PP1: Begränsad översyn Detta paket bygger på begränsad översyn av direktivet samt på mjuka åtgärder som syftar till ett bättre genomförande av direktivet med minimala ändringar och kostnader. Avseende containerhantering och intermodala transporter, föreslås i PP1 en utvidgning av möjligheten att transportera containrar på 45 fot på 44 ton utöver nuvarande tillämpningsområde. SV 5 SV

6 PP 1 erbjuder sålunda två varianter när det gäller åtgärderna 6 och 7 i fråga om kombinerade och intermodala transport av containrar på 45 fot: I variant a skulle förenklade förfaranden för transport av containrar på 45 fot förbli begränsat till området kombinerade transporter (åtgärd 6). Variant b, å andra sidan, innehåller förslag på en utvidgning av möjligheten att transportera containrar av storleken 45 fot på 44 ton utöver räckvidden för kombinerade transporter (åtgärd 7), och göra det möjligt för dessa att vara en del av intermodala transportkedjor och för att gynna containerhantering. Åtgärdspaket PP2: En mer omfattande översyn Detta paket skulle innebära en mer intensiv (i fråga om effekterna) översyn av direktivet, med nya åtgärder förutom de åtgärder som föreslås i PP 1. De ytterligare åtgärderna kommer att kräva en viss anpassning från fordonsindustrin och från nationella förvaltningar. Långtgående åtgärder eller sådana som kräver mycket stort anpassningsarbete från industrin och förvaltningar skulle fortfarande uteslutas. Åtgärdspaket PP3: Mer bindande lagstiftning Utöver de åtgärder som presenteras i PP1 och PP2, är andra åtgärder planerade för att mer aktivt driva på att målen för översynen uppnås. Nedanstående tabell ger en översikt över åtgärder som ingår i åtgärdspaketen och om hur de är inriktade på de särskilda målen: SM1: För att möjliggöra spridningen på marknaden av mer aerodynamiska el- och hybridlastbilar och öka efterfrågan på vissa busstjänster. PP1 PP2 PP3 1. Bakre spoilers X X X 2. Längre hytter X X 3. Obligatoriska bakre vingar X 4. Högre viktgräns för el/hybridlastbilar X X X 5. Max. 19,5 ton för tvåaxlade bussar X X X SM2: För att främja utvecklingen av intermodala/kombinerade transporter 6. Möjliggöra containrar på 45 fot inom kombinerade transporter 7. Möjliggöra containrar på 45 fot inom intermodala transporter X/ Ø X/Ø X/Ø X/Ø X/Ø X/Ø 8. Förenklade förfaranden för större containrar X SM3: Att säkerställa bättre kontroll av efterlevnaden av de högsta vikterna och dimensionerna inom EU 9. Riktlinjer för kontroll av efterlevnad X X X SV 6 SV

7 10. Gemensam kategorisering av överträdelser X X 11. Obligatoriskt förhandsval av fordon som ska kontrolleras manuellt X 12. Delat ansvar för avsändaren/speditör X X 13. Standarder för system för vägning X X 14. Obligatorisk vägning X 15. Miniminivå för kontroller X 5. KONSEKVENSBEDÖMNING Bedömningen av relevanta effekter, enligt kommissionens riktlinjer för konsekvensbedömning, av de tre åtgärdspaketen har lett till följande resultat: Med beaktande av möjligheterna att lägga till bakre aerodynamisk utrustning på släpfordon, och möjligheten att utveckla tunga fordon med elektriskt eller hybriddrivsystem, kommer PP 1 kommer att sänka bränsleförbrukningen (5 10 %) och minska luftföroreningarna. De minskade koldioxidutsläppen uppskattas till omkring 24 miljoner ton per år om det operativa målet att 50 % av släpvagnar avsedda för längre transporter får utrustningen till Om direktivets verkan förbättras tack vare ökad efterlevnad kommer det också att få en mycket gynnsam inverkan på konkurrenskraften, den inre marknadens funktion, kostnader för underhåll av vägnätet, och antalet skadade personer i olyckor som beror på fordon som har för hög vikt. Påverkan på vägtransportsektorns ekonomiska effektivitet kommer att förbättras om man främjar containerhantering, utan att försämra för andra transportsätt som järnväg eller inre vattenvägar. De administrativa kostnaderna för både den offentliga och den privata sektorn kommer att sjunka till följd av minskningen av antalet specialtillstånd och av rationalisering av de manuella kontroller av fordon som väger för mycket som utförs av poliser. PP1 kommer också att underlätta utvecklingen av intermodala transporter genom möjligheten att transportera containrar på 45 fot utan specialtillstånd och tillhörande administrativa kostnader. PP2 kommer att ge en mycket större bränslebesparing tack vare att dragfordonet konstrueras om, vilket kan ge upp till 15 % lägre bränsleförbrukning vid motorvägskörning. Det kommer att leda till minskade koldioxidutsläpp på 27 miljoner ton per år för samma mål som för fordon utrustade enligt ovan. PP2 kommer också att ha en starkt positiv inverkan på trafiksäkerheten genom att några hundra liv sparas (se avsnitt 5.3.2) varje år tack vare förbättrad utformning av dragfordonet. Effektivare kontroller av fordon som väger för mycket med filtreringsmetoder kommer att få en betydande positiv effekt på konkurrenskraften samt för att minska antalet onödiga kontroller och därigenom på de administrativa kostnader som kontroller ger upphov till. Kostnaden för nödvändig filtreringsutrustning uppvägs lätt av lägre kostnader för vägunderhåll och för polisinsatser för kontrollerna. Slutligen kommer PP2 att ha samma positiva påverkan på utvecklingen av intermodala transporter som PP1. PP3 å andra sidan kommer inte att ge ytterligare fördelar jämfört med PP2 i fråga om bränsleförbrukning och föroreningar, eftersom små och medelstora företag skulle få SV 7 SV

8 ökade kostnader om aerodynamisk utrustning skulle bli obligatorisk. Ett liknande problem skulle uppstå om vägningsutrustning i lastbilen blev obligatorisk, även om PP3 utan tvivel skulle göra direktivet effektivare: kostnaden för obligatorisk utrustning anses för närvarande för höga för små och medelstora företag. I fråga om containerhantering innehåller PP3 förslag om containrar som är större än 45 fot, men den verkliga nyttan av denna åtgärd skulle vara svår att avgöra eftersom de negativa effekterna på trafiksäkerhet och modellskiftet till järnväg och inre vattenvägar behöva bedömas mycket noggrannare. Mervärdet av PP3 jämfört med PP2 kan ifrågasättas, men alla de positiva effekterna av PP2 enligt beskrivningen ovan bibehålls i PP3. 6. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN Alternativen jämfördes med avseende på följande utvärderingskriterier: ändamålsenlighet i vilken utsträckning förslagets mål uppnås med alternativet effektivitet den grad målen kan uppnås till lägsta möjliga kostnad sammanhållning i vilken utsträckning alternativen sannolikt kommer att begränsa kompromisserna på de ekonomiska, sociala och miljömässiga områdena. Dessutom har en partiell kostnads-nyttoanalys genomförts där man kvantifierar åtgärderna där det var möjligt. Med tanke på att utvecklingen av de föreslagna tekniklösningarna kommit olika långt och kostnaderna för dem skiljer sig åt, antar man att till 2030 kommer 75 % av lastbilarna att vara utrustade med bakre aerodynamisk utrustning och 50 % av alla lastbilar kommer att ha hytter med den nya utformningen. Bussar och åtgärder på hybridområdet ingår inte i nedanstående beräkningar eftersom nödvändiga uppgifter saknades. Ändamålsenlighet Effektivitet Sammanhållning Nytto /kostnadsförhållande PP PP1 Medel Låga kostnader Ingen kompromiss >1 PP2 Hög Låga kostnader Ingen kompromiss PP3 Hög Höga kostnader Betydande kompromisser Det kan därför konstateras att PP2 bör vara förstahandsalternativet eftersom det alternativet med stor sannolikhet innebär att målen i denna konsekvensbedömning uppnås till en relativt låg kostnad och utan att orsaka onödiga kompromisser mellan miljömässiga, sociala och ekonomiska konsekvenser. Denna slutsats stöds genom den partiella kostnads-nyttoanalys som utförs i denna konsekvensbedömning och som pekar på att PP2 skulle ge bättre kostnadsnyttoförhållande än PP1. >1 <1 7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING I vilken utsträckning de operativa målen uppnås kommer att övervakas det år då den föreslagna lagstiftningen träder i kraft och därefter regelbundet genom stöd av en allmän SV 8 SV

9 bestämmelse i direktivet, som ålägger medlemsstaterna att förse kommissionen med relevant information. Kommissionens utvärdering och övervakning kommer att utföras med jämna mellanrum, åtminstone vart femte år, baserat på tre operativa mål. Kommissionen kommer att rapportera om resultaten av utvärderingen och övervakningen till Europaparlamentet och rådet. Operativa mål OO1: Uppnå en betydande andel av släpfordon försedda med bakre aerodynamisk utrustning och aerodynamiska hytter Övervakning Kommissionen kommer att samla in uppgifter från statistik från medlemsstaterna, biltillverkare och åkeriorganisationer om antalet släpfordon försedda med aerodynamisk utrustning OO2: Uppnå en betydande andel av containrar på 45 fot som en del av en kombinerad/intermodal transport Kommissionen kommer att samla in uppgifter från statistik från medlemsstaterna, speditörer och åkeriorganisationer om användningen av containrar på 45 fot i intermodala transporter OO3: Öka kontrollernas effektivitet (antal överträdelser/antal kontroller). En sådan ökning kommer att ge tillförlitligare kontroller och samtidigt göra att man årligen sparar in onödiga kontroller till 2020 Övervakningen kommer att ske med hjälp av statistiska uppgifter som medlemsstaterna ska lämna i enlighet med åtgärd 10 i PP2 SV 9 SV