Kortversion: Att få och få behålla LSS-insatser Om rättsäkerhet vid myndighetsutövning i Uppsala på 2010-talet

Transkript

1 Kortversion: Att få och få behålla LSS-insatser Om rättsäkerhet vid myndighetsutövning i Uppsala på 2010-talet Uppsala 7 februari Redigering efter synpunkter från närvarande mötesdeltagare Med dr Barbro Lewin, f d föreståndare vid Centrum för forskning om funktionshinder, Uppsala universitet Barbro.Lewin@statsvet.uu.se

2 Utgångspunkter för projektet Bristande tillit till det offentligas maktutövning när det gäller LSS-tillämpningen Erfarenheter från enskilda och deras anhöriga/närstående om möten med handläggare: Går med oro till mötet Jobbigt Frustration Jag har inte undersökt hur handläggare själva upplever mötena Slutsats: Förtroendet till LSS-tillämpningen måste återupprättas!

3 LSS är en pluslag till socialtjänstlagen (SoL) LSS pluslagstanke innebär en maktförskjutning till den enskildes förmån: Egenmakt och kontroll över sin livssituation LSS: Lagstadgat inflytande, dvs möjlighet att påverka behovsbedömning och utförande Värdet inflytande finns inte med SoL Hög ambition för kvalitet och omfattning på stödet goda levnadsvillkor SoLs ambition är skälig levnadsnivå Delaktighet på många olika livsområden (se IBIC) Motsvarande SoL-stöd främst för personlig omvårdnad

4 Materialet är begränsat Nio beslutsunderlag från vuxna personer som är bedömda tillhöra personkretsen för LSS, samtliga utom en person till personkrets 1. En person tillhör personkrets 2. Samtliga utom två är män. Samtliga, utom LSS-personen i personkrets 2, har haft LSS-beslut sedan lång tid. De insatser som är aktuella är kontaktperson (5 ärenden) och ledsagarservice (2 ärenden), korttidsvistelse (1 ärende) personlig assistans (1 ärende).

5 Syftet med projektet Ett syfte är att identifiera handläggningsstrategier som undersökningens handläggare använder sig av vid avslagsbeslut. Det är de kommunala LSS-handläggarnas handlande vid avslag som beskrivs. Ett andra syfte är att studera eventuella rättssäkerhetsbrister vid avslagsbeslut.

6 Resultat i korthet Åsiktsskillnader mellan enskilda och handläggaren om behovsbedömning Olika handläggningsstrategier ger möjlighet att förneka behov av sökt LSS-insats Motivering för avslag är att det inte finns behov av sökt LSS-insats. Den enskildes angivna behov ger inte rätt till sökt LSS-insats. De verkar försvinna vid LSShandläggningen.

7 Några viktiga begrepp vid bedömning av rätt till LSS-insats Behov (IBIC viktigt underlag) Den specifika LSS-insatsens syfte är att möta behov på olika livsområden Rättssäkerhet i bemötandet: Omsorgsfull handläggning (Socialstyrelsens handbok mm) Den materiella rättssäkerheten: LSS värdegrund med det övergripande kvalitetsbegreppet goda levnadsvillkor; Inflytande; Delaktighet mm Den formella rättssäkerheten: Legalitetsprincipen, objektivitet särskilt saklighet, förutsebarhet

8 Resultat: Enskilda och professionella har uppfattningar om behov som inte delas av handläggaren Läsning av utredningar: Sida upp och sida ned redovisas den enskildes uppfattning om sina behov. Även professionellas uppfattningar redovisas utförligt. Läsarens uppfattning: En sådan bra utredning som självklart kommer att leda till att ansökan beviljas! Så vänder läsaren blad. Där står handläggarens förslag till avslag. Förvåning och frustration. Motiveringarna för avslag varierar. Hur kan dessa åsiktsskillnader förstås?

9 Nedan redovisas avslagsmotiveringarna i de nio ärendena Handläggaren motiverar sitt förslag till avslag på ett sätt som innebär att angivna behov inte ger rätt till sökt LSSinsats (som svar på Socialstyrelsens fråga om framtiden). Ansökan om kontaktperson (5 ärenden): 1. Behov av sociala kontakter tillgodoses inom familjen, daglig verksamhet och gruppbostaden. 2. Goda levnadsvillkor uppnås med redan beviljade LSS-insatser. 3. Goda levnadsvillkor uppnås även utan sökt insats. 4. Den enskilde är inte socialt isolerad 5. Ansökan om utökat stöd av kontaktperson enligt LSS förändras genom ett telefonsamtal till en ansökan om utökat stöd av kontaktperson enligt SoL. Ansökan avslås med motiveringen att annat SoL-stöd plus den av nämnden föreslagna, låga omfattningen räcker för skälig levnadsnivå.

10 Fortsättning avslagsmotiveringar Ansökan om ledsagarservice (2 ärenden): 1. NN uppnår goda levnadsvillkor med den redan beviljade insatsen gruppbostad enligt LSS. 2. NN uppnår goda levnadsvillkor med den redan beviljade insatsen gruppbostad enligt LSS. Ansökan om korttidsviselse (1 ärende): NNs behov är tillgodosett genom redan beviljad assistansersättning från försäkringskassan. Ansökan om personlig assistans (1 ärende): NNs behov av hjälp för att tillgodose grundläggande behov kan inte anses vara av den omfattning som förutsätts för rätt till insatsen. Sammanfattning avslagsmotiveringar: Vanlig motivering är att givet stöd innebär goda levnadsvillkor. Även att behov tillgodoses med givet stöd eller att goda levnadsvillkor föreligger utan stöd. (Undantag ärendet om personlig assistans)

11 Analysen av beslutsunderlagen visar på olika handläggningsstrategier Handläggningsstrategier kan handla både om att göra, dvs agera, och att inte göra, dvs underlåta att agera. Handläggarna använder sig av flera olika handlingsstrategier inför beslut om avslag. Gemensamt att den enskildes angivna behov förminskas eller förändras så att de inte ger rätt till begärd LSS-insats. Handläggaren kan därmed avslå ansökan. Konsekvenser: Rättssäkerhetsproblem och rättsförluster.

12 Handläggningsstrategier under tre teman Tema 1. Handläggarens hantering av åsiktsmotsättningar om behovsbedömningen. Tema 1 är ett övergripande tema som gäller för samtliga strategier under tema 2 och 3. Handlar om makt över behovsbedömningen. Två strategier handläggarens bemötande av den enskildes respektive professionellas uppfattningar på frågorna om framtid och nutid. Tema 2. Handläggaren förminskar den enskildes angivna behov med motiveringen att det är tillgodosett och därmed inte ger rätt till sökt LSS-insats. Fyra strategier fokus på olika stödgivare Det finns anledning att särskilja stödgivarna, eftersom handläggarens hänvisningar ger en uppfattning om var ansvaret för att tillgodose behov ligger: hos verksamheten eller utanför. Tema 3. Handläggaren förändrar den enskildes angivna behov så att rätt till LSS-insats inte föreligger. Tre strategier fokus på politiska intentioner och rättspraxis.

13 Åtta handläggningsstrategier Tema Att ignorera den lagstadgade skyldigheten att tillämpa 6 LSS 1.2. Att ignorera professionella experters utlåtanden om behov och givet stöd Tema Att förminska den enskildes angivna behov genom att hävda att den enskildes angivna behov tillgodoses genom faktiskt givet LSS-stöd 2.2. Att förminska den enskildes angivna behov genom att hävda att den enskildes angivna behov tillgodoses av anhöriga eller andra närstående 2.3. Att förminska den enskildes angivna behov genom att hävda att den enskildes angivna behov tillgodoses av den enskilde själv 2.4. Att förminska den enskildes angivna behov genom att hävda att den enskildes angivna behov inte är tillräckligt omfattande för rätt till LSS-insats Tema Att tolka de politiska intentionerna på ett begränsande sätt 3.2. Att begränsa den enskildes angivna behov genom att hänvisa till rättspraxis 3.3. Att hänvisa till att den enskildes angivna behov kan tillgodoses på annat sätt

14 Flera handläggningsstrategier används vid respektive ärende De två strategierna som innebär att den enskildes eller professionellas uppfattningar ignoreras är aktuella i samtliga ärenden. Flera olika strategier kan vara aktuella i vissa ärenden En sammanfattande tabell över ärenden efter handläggningsstrategier finns efter den följande genomgången av de olika strategierna under respektive tema.

15 Handläggningsstrategier under tema 1 Två strategier bemötande av den enskildes respektive professionellas uppfattningar. LSS-värdena är alltid aktuella vid åsiktsmotsättningar: Goda levnadsvillkor, inflytande, delaktighet, respekt för integriteten, helhetssyn, självständighet, tillgänglighet. I samtliga ärenden finns motsättningar om hur LSS värdegrund förverkligas på olika livsområden som är aktuella. Åsiktsmotsättningar mellan handläggaren och den enskilde eller dennes företrädare betyder inte självklart att handläggningen är rättsosäker.

16 Motsättningar om behov finns i samtliga ärenden mellan den enskilde och handläggaren Motsättningar mellan den enskilde och handläggaren om omfattning och karaktär på de behov som föranleder ansökan (framtidsfrågan). Omfattning: T ex behov hur ofta ett behov tillgodoses genom en stödaktivitet Karaktär: Behov inom aktuella livsområden (t ex sociala relationer, delaktighet i samhällslivet). T ex behov av delaktighet, trygghet.

17 Var finns inflytande enligt 6 LSS i handläggningsstrategier och beslutsunderlag? Det unika påverkansvärdet inflytande är frånvarande vid samtliga handläggningsstrategier och beslutsunderlag. Ett huvudresultat med stora konsekvenser för den enskildes rättssäkerhet och för möjligheten att hävda rätten till goda levnadsvillkor. Det är handläggarens uppfattning som gäller oemotsagd. Maktpositionen utnyttjas. Frånvaron av inflytande för den enskilde tyder på ett SoL-tänk. Lagenligheten kan ifrågasättas.

18 Goda levnadsvillkor i undersökningen Ett resultat är att framtidsfrågan sällan aktualiseras på grund av handläggningsstrategiernas förminskning och förändring av angivna behov. Frågan besvaras därmed inte om angivna behov är sådana att den sökta LSS-insatsen tillförsäkrar den enskilde goda levnadsvillkor. När det gäller nutidsfrågan hänvisas i några ärenden uttryckligen till att faktiskt givet LSS-stöd ger goda levnadsvillkor. I andra ärenden talas om att behov tillgodoses utan hänvisning till ambitionsnivå. Även om den enskilde inte håller med om detta

19 2.1. Att förminska behov genom att hävda att den enskildes angivna behov tillgodoses genom faktiskt givet LSS-stöd. Motsättningar om behov faktiskt tillgodoses med givet stöd (nutidsfrågan, vanlig strategi). Kommunicering föranleder ingen ändrad bedömning. Handläggarens uppfattning står fast. Du kan ju alltid överklaga. Ord står mot ord. Exempel: Omfattning av delaktighet i gruppbostadens kulturoch fritidsaktiviteter. Personal har inte tid att följa med på aktiviteter. Personal kan inte ersätta en medmänniska

20 Vilket ansvar har kommunen för att en given LSS-insats tillförsäkrar den enskilde goda levnadsvillkor? Ska/förväntas boendeinsatsen tillgodose samtliga behov inom de livsområden som boendeinsatsen avses fylla (t ex utifrån ska-krav i upphandlingsunderlag)? Finns resurser för att tillgodose behov och önskemål? Motsättningar om så faktiskt sker. Därav ansökan om kompletterande LSS-insats. Detta är en vanlig handläggningsstrategi (se nedan tabellen).

21 Mer om faktiskt givet stöd: begreppet erbjuda Kan kommunens boendeinsats alltid tillgodose behoven genom att erbjuda vissa aktiviteter? Insatsen ska utgå från den enskildes önskemål och förutsättningar. Den enskilde kanske inte kan eller vill utnyttja den erbjudna insatsen. Särskilt problematiskt med kollektivt erbjudna insatser. Motsättningar när behov inte tillgodoses som den enskilde förväntar sig. Bristande resurser? Begreppet erbjuda har ett uppifrånperspektiv ( Så gör vi här ). Inte utifrån enskildas vilja och önskemål. Ett ordval som tyder på SoL-tänk och inte LSS medborgartänk.

22 2.2. Att förminska behov med hänvisning till anhöriga eller andra närstående Vanligt vid ansökan om förlängning av LSS-insatsen kontaktperson Räknar kommunen med anhörigas medverkan att ge stöd till vuxna barn? Handläggningsstrategier 2.3 och 2.4 finns i långa versionen.

23 Handläggningsstrategier under tema politiska intentioner förändras; 3.2. hänvisning till rättspraxis; 3.3 hänvisning till att behov kan tillgodoses på annat sätt. Under detta tema är fokus på Socialstyrelsens fråga om framtiden och ändamålsenlighet (goda levnadsvillkor) med sökt insats. Här förnekas inte de angivna behoven. Men karaktären på behovet förändras och försvinner : Behovet är inte längre sådant att det ger rätt till LSS-insats. Det blir inte aktuellt för handläggaren att bedöma ändamålsenligheten av sökt stöd, om det kan förväntas leda till goda levnadsvillkor. Lagenligheten kan ifrågasättas vid dessa strategier.

24 3.1. Att tolka de politiska intentionerna på ett begränsande sätt Under denna strategi återfinns samtliga ärenden, eftersom handläggaren underlåta att beakta den enskildes lagenliga inflytande (enligt 6 LSS), tydligt beskrivet i LSS-proppen, i samtliga ärenden. Men begränsningen av behov kan ske genom att begränsa syfte och innehåll för specifika LSS-insatser. Det handlar om handläggarens uppfattning om behovens karaktär (sex ärenden redovisas i tabellen nedan). Denna strategi påverkar svaret på Socialstyrelsens fråga om framtiden: om behovet är sådant att det ger rätt till LSSinsats och att den enskilde därmed tillförsäkras goda levnadsvillkor. Om specifika ärenden i den långa versionen.

25 Fortsättning 3.1. Innehåll och syfte med insatsen förändras Kontaktperson (tre ärenden) Begränsas till att bara gälla social isolering Förändras till att bli SoL-insats. LSS-ärenden ska hanteras som LSS-ärenden. Korttidsvistelse Avlösning försvinner genom hänvisning till givet LSSstöd. Personlig assistans Begränsas till bedömning av grundläggande behov. Helhetssynen saknas.

26 3.2. Att begränsa den enskildes angivna behov genom att hänvisa till rättspraxis Exempel ansökan om korttidsviselse respektive personlig assistans i långa versionen. I ärendet korttidsvistelse hänvisas till rättspraxis: den kompletterande insatsen korttidsvistelse behövs inte eftersom samtliga behov redan ryms inom den faktiskt givna personliga assistansen. Exempel personlig assistans. Med hänvisning till rättspraxis anser handläggaren att omfattningen av grundläggande behov inte räcker för insatsen personlig assistans.

27 3.3. Att hänvisa till att den enskildes angivna behov kan tillgodoses på annat sätt Variant av hittills presenterade strategier. Handläggaren varken förminskar eller förändrar problemet utan anser, som svar på Socialstyrelsens fråga om framtiden, att behovet kan tillgodoses på annat sätt, vilket är ett SoL-tänk. Lagenligheten kan därmed ifrågasättas. Tre ärenden: I det första anser handläggaren att det är fråga om behov av SoL-stöd, i det andra behov enligt HSL och i det tredje underlåter handläggaren att besvara Socialstyrelsens fråga om framtiden. Se långa versionen om ärenden.

28 Ärenden efter handläggningsstrategier under tema 2 och 3 Kp 1 Tema 2. Omfattningen av den enskildes angivna behov minskas på ett rättsosäkert sätt Kp 2 Kp 3 Kp 4 Kp 5 Ls 1 Ls 2 Kv Pa 2.1. Behov förminskas med givet LSS-stöd Behov förminskas med hänvisning till anhöriga mm Behov förminskas med hänvisning till att den enskilde själv tillgodoser behoven Behov anses inte tillräckligt omfattande för rätt till LSS-insats x x x x x x x x x x x x Tema 3. Karaktären på den enskildes angivna behov ändras på ett rättsosäkert sätt 3.1. De politiska intentionerna tolkas på ett begränsande sätt så att behoven förminskas Behoven begränsas med hänvisning till rättspraxis Att hänvisa till att behoven kan tillgodoses på annat sätt. x x x x x x x x x x x

29 Övergripande slutsats Undersökningens LSS-ärenden handläggs som om de vore SoL-ärenden. Handläggarna verkar inte uppfatta den avsedda maktförskjutningen från SoL till LSS, den så kallade pluslagstanken: Den enskilde har inget inflytande över behovsbedömningen Rätten försvinner att få sina angivna behov prövade för sökt LSS-insats och kunna uppleva goda levnadsvillkor De politiska intentionerna med LSS-reformen har därmed inte förverkligats.

30 Slutsats som gäller samtliga ärenden: Alla tre LSS-paragraferna 5, 6 och 7 tillämpas inte vid prövningen av rätten till LSS-insats Bara 5 och 7 LSS redovisas i samtliga beslutsunderlag Handläggarna underlåter att ge LSS-personerna deras lagstadgade inflytande enligt 6 LSS med möjlighet att påverka behovsbedömningen. Kvalitetsbegreppet goda levnadsvillkor används inte för att bedöma ändamålsenligheten med sökt LSSinsats enligt 7 LSS (Socialstyrelsens fråga om framtiden) Lagenligheten hotas när lagstadgade LSS-värden inte tillämpas.

31 Slutsats som gäller samtliga ärenden: Delaktigheten begränsas istället för att stärkas De tre temana visar på olika handlingsstrategier som har funktionen att vara hindrande omgivningsfaktorer, med ICFs språkbruk: de hindrar den enskilde från att kunna ta del av det välfärdsrättsliga LSS-stödet och därmed också bli delaktig på olika livsområden. CRPD (Artikel 3 Allmänna principer och 19 Rätt att leva självständigt och att delta i samhället) Pluslagstanken lever inte. Är det så att omvårdnad prioriteras framför delaktighet i samhällslivet? I så fall mer förenligt med SoL, inte med pluslagstanken.

32 Slutsats som gäller flertalet ärenden Syns inte, finns inte ropar vildvittrorna i Ronja Rövardotter Flertalet ärenden gäller förlängning av insatser som personen haft i många år: kontaktperson och ledsagarservice. Behoven har inte ändrats. Det blir därmed inte aktuellt att besvara Socialstyrelsens fråga om framtiden, eftersom behoven inte finns längre genom handläggningsstrategierna. Då blir det inte heller aktuellt med principen om gynnande besluts negativa rättskraft. LSS-värdet trygghet hotas liksom det formella rättssäkerhetsvärdet förutsebarhet.

33 Hur kan rättssäkerhetsproblemen förstås? Det är LSS och annan relevant lagstiftning som ska styra myndighetsutövningen Enstaka missöden? Styrning som inte är förenlig med LSS och pluslagstanken? Underlåtelse att styra handläggarna så att de tillämpar LSS på ett rättssäkert sätt? Denna rapport kan bara ställa dessa frågor, inte besvara dem

34 Resultaten visar HUR enskildas angivna behov av LSS-stöd försvinner. Det betyder inte att behoven inte längre finns enligt den enskildes uppfattning. Behoven trollas bort med handläggningsstrategierna. Jag kan inte förklara VARFÖR de försvinner. Frågor: Är det politikerna som vill ha det så här? Eller är det de högre tjänstemännen? Eller handläggarna själva?

35 Du kan ju alltid överklaga De enskilda LSS-personerna har ansett att avslagsbesluten inte har varit rättfärdiga och har i samtliga fall överklagat med varierande resultat. Styrning? Vill kommunen få sina handläggningsstrategier prövade i domstol? Mänskligt och samhällsekonomiskt diskutabelt Gör rätt från början!

36 Kan resultaten generaliseras? Är de aktuella idag? I samtliga ärenden har jag funnit brister i rättssäkerheten. Det går självfallet inte att dra några generella slutsatser från detta begränsade material men jag anser att de påvisade bristerna pekar på att politiker och högre tjänstemän inte har styrt handläggningen mot en rättssäker myndighetsutövning. Hur ser det ut idag? Känner berörda aktörer igen sig?