GEMENSAMMA PARLAMENTARISKA AVS EU-FÖRSAMLINGEN. Arbetsdokument. om val och valprocesser i AVS EU-länderna

Transkript

1 GEMENSAMMA PARLAMENTARISKA AVS EU-FÖRSAMLINGEN Arbetsdokument AVS EU/ /B/ BETÄNKANDE om val och valprocesser i AVS EU-länderna Utskottet för politiska frågor Medföredragande: Betty Amongi (Uganda) och Miguel Ángel Martínez Martínez DEL B: MOTIVERING PR\ doc

2 MOTIVERING om val och valprocesser i AVS EU-länderna I. Inledning Dagens demokratibegrepp är ett relativt nytt fenomen. Det är framsprunget ur historiska ideal, men det system som vi ser tillämpat i världen i dag är ett modernt sätt att omsätta den idén i praktisk handling. Till och med i EU:s medlemsstater är demokrati en ganska ny styrelseform. Detta stämmer framför allt om vi tänker på att kvinnor och vissa etniska minoriteter inte fick rösträtt förrän under mitten eller andra hälften av 1900-talet. Därför måste EU vara mycket försiktigt när det gäller alla frestelser att lära andra vad som är den rätta vägen mot demokrati. I själva verket har ingen rätt att försöka lära andra vägen mot ett demokratiskt styrelseskick, samtidigt som alla borde vara beredda att lära av andra för att hitta sin egen väg mot demokrati. Demokrati är en mycket mångfacetterad företeelse och det finns många olika modeller i världen. För att demokrati skall lyckas måste den vara utformad inom ramen för de traditioner och den miljö som finns i den aktuella staten. Det ankommer på folket i den stat det gäller att gå framåt, och inga viktiga idéer eller rutiner får införas med tvång av en främmande makt. Men när de formar det demokratiska styrelseskicket måste ledare och lagstiftare inse att systemet bör uppfylla vissa internationellt erkända normer. Även om närvaron av ett parlament inte genom sin blotta existens garanterar ett demokratiskt styrelseskick, så är det en nödvändig förutsättning för demokratiskt styre. Parlamentet kan effektivt bidra till att garantera folkets rättigheter och friheter och garantera en fredlig och harmonisk samhällsutveckling. Ett parlament är av avgörande betydelse för att demokratin skall fungera, och det måste utföra sina funktioner om medborgarna skall vara företrädda för att utse och kontrollera den verkställande makten. På samma sätt leder inte val automatiskt till demokrati, även om fria och demokratiska val är en förutsättning för att demokratin skall fungera. Val är dessutom inte en endagsprocess. De kräver noggrann planering och lämplig uppföljning. II. Valen samt valcykelns och valprocessens betydelse Val är en nyckelkomponent för att främja demokratin, eftersom de förstärker medborgarnas deltagande i styrelseskicket och underlättar politisk konkurrens. Valen i sig leder inte till demokrati, men de är av vital betydelse om demokratin skall kunna existera, fungera och stärkas ytterligare. Dessutom är valprocessen en grundläggande del av det demokratiska styrelseskicket och stegen före och efter valet kräver en stark rättslig ram och omfattande planering. PR\ doc

3 För att ett val skall uppnå en acceptabel nivå måste den sittande regeringen följa det politiska system som föreskrivs i den nationella lagstiftningen och garantera att kandidater och partier tillåts konkurrera rättvist. Utan att ta hänsyn till samtliga perioder kommer ett val inte att uppfylla internationella normer och det kommer inte att kunna garantera en stabil och effektiv demokrati. För att det skall råda fria och rättvisa val krävs en befintlig grund av demokratiska principer som valen kan bygga på. Därför måste regeringarna se till att rätt förutsättningar finns för att skapa en fri och rättvis miljö i vilken valen kan genomföras, rätt förutsättningar finns under valen för att underlätta en fri och rättvis miljö för medborgarna att delta i valen, fria från påtryckningar och rädsla, de nödvändiga lagarna och förordningarna är på plats för att hantera de frågor som uppkommer efter valen. Valcykeln är en avgörande del av demokratin, men man bortser ofta från betydelsen av de steg som leder fram till valdagen och uppföljningen av valen. Ett val kan inte bli en framgång utan en fullständig och komplett förberedelse, och resultaten av ett val kan inte bekräftas eller uppfattas klart utan korrekt uppföljning. Följaktligen är varje period viktig på sitt sätt och måste betraktas som grundläggande för demokratin. A. Perioden före valet Det måste finnas ett fristående, opartiskt administrativt valorgan som har möjlighet att samråda med samtliga politiska partier och aktörer i valrelaterade frågor. Detta organ måste dessutom bemannas av oberoende och opartiska tjänstemän. Lagarna som styr de politiska partiernas verksamhet och funktioner måste bygga på yttrandeoch församlingsfrihetens grundläggande aspekter och bör stödja partiernas frihet att mobilisera och rekrytera medlemmar. Annan lagstiftning krävs för att garantera en rättvis miljö för registrering av politiska partier eller organ som vill utmana den politiska makten. Oavsett om registreringen av väljare är manuell eller datoriserad måste det vara förbjudet att manipulera röstlängden (av partipolitiska skäl etc.). Dessutom bör valkretsarnas gränser regleras så att den verkställande makten eller det styrande partiet inte kan manipulera valkretsarna till sin egen förmån. Registrering av väljare är en av de viktigaste hörnstenarna i valförberedelserna, eftersom det gör det möjligt för alla medborgare att välja sina ledare. Det finns därför ett behov av öppna metoder för registrering av väljare och en röstlängd som bör omfatta alla medborgare och som omöjliggör alla förfalskningar så att regeln en medborgare en röst kan kontrolleras noggrant. Det måste dessutom finnas tillräckligt med tid för att offentliggöra röstlängden så att den kan kontrolleras av väljarna. En massiv medborgarutbildning krävs för att mobilisera väljarna inför registrerings-, publicerings- och kontrollprocessen. PR\ doc

4 B. Perioden för val Som ett första steg måste vallokalernas tillgänglighet garanteras. Utdelande av röstkort, rösträkning, kontroll och offentliggörande av resultat måste ske helt öppet. Nominering av kandidater måste ske öppet och baseras på rättsliga principer som medger överklagande och effektiva reaktioner på klagomål. Valkampanjerna måste vara fria från våld och försök att skrämma såväl väljare som kandidater. Dessutom bör valobservatörerna vara neutrala och deras rekommendationer måste uppmärksammas och följas. Röstsedlar skall tryckas och levereras av ett fristående organ och upphandlingsförfarandet för framställning av röstmaterial skall vara öppet och präglas av fri konkurrens. Om kandidaterna bryter mot kampanjreglerna skall de tillrättavisas och detta skall gälla lika för alla kandidater. C. Perioden efter valet Efter ett val måste det finnas ett regelverk som garanterar att de personer som protesterar mot valresultatet har möjlighet att överklaga, så att samtliga partier kan lita på det officiella resultatet. Detta bör också ske via effektiva mekanismer som kontrollerar rösträkningen. III. Valadministrationen Olika system kan ha olika organ som administrerar valprocessen. Valadministrationen kan bygga på en fristående modell, en statlig modell eller en kombinerad modell. 1 Den fristående modellen innebär att valadministrationen är institutionellt självständig och fristående från den verkställande makten och förvaltar sin egen budget. I vilken omfattning den förvaltar sin egen budget och dess självständighet från den lagstiftande och dömande makten skiljer sig åt i olika stater. Modellen hittar man både i EU och i AVS-länder, till exempel i Estland, Nigeria, Burkina Faso, Litauen, Mauritius och Liberia. Den statliga modellen finns där valen organiseras och genomförs via ett statligt ministerium och/eller lokala myndigheter. Bland exemplen återfinns till exempel Förenade kungariket, Cooköarna, Sverige, Tuvalu och Danmark. Den kombinerade modellen innebär i regel att valadministrationen utgörs av två komponenter. Den ena är ett policy- och övervakningsorgan som är fristående från staten (som i den fristående modellen) och den andra är ett organ som ägnar sig åt genomförande och logistik och som är placerad i ett statligt ministerium och/eller en lokal myndighet (som i den statliga modellen). Exempel på detta hittar man till exempel i Frankrike, Togo, Senegal, Mali och Spanien. 1 International IDEA. Electoral Management Design: The International Idea Handbook. (Stockholm: 2006) s PR\ doc

5 Man bör komma ihåg att det ofta finns stora skillnader mellan olika stater inom ramen för var och en av dessa modeller. Var och en av modellerna har dessutom sina fördelar och nackdelar, och inget system är perfekt. Precis som när det gäller styrelseskicket i allmänhet, måste valadministrationen vara lämplig för och ta hänsyn till den historiska utvecklingen och miljön i den stat det gäller. IV. Demokratiska system och ramar Varje valsystem är unikt och skilt från de övriga, även om likheter finns mellan AVS- och EU-länderna. Varje nation måste hitta sin egen väg mot det bästa och lämpligaste valsystemet. Det system som kontrollerar valprocessen som beskrivits ovan måste vara demokratiskt om valen skall vara fria och rättvisa. Det finns olika typer av demokratiska modeller för styrelseskick som i stort kan delas in i majoritetsvalsystem, proportionella valsystem och kombinerade system. 1 Ett majoritetsvalsystem brukar i regel tillämpa enmansvalkretsar och det finns en mängd olika system som tillhör denna familj: System med relativ majoritet är mycket populärt och det innebär att den kandidat som får flest röster vinner, även om han eller hon inte har absolut majoritet. Detta är ett kandidatcentrerat system och man hittar det i bland annat Förenade kungariket, Ghana, Botswana, Jamaica och ett antal andra AVS-länder. I system med två valomgångar genomförs ett andra val om ingen kandidat eller inget parti uppnår ett visst antal röster (i regel 50 procent). Detta system är vanligt förekommande och tillämpas i länder som Togo, Frankrike och Mali. Alternativ omröstning genomförs i enmansvalkretsar, men väljarna får en möjlighet att rangordna kandidaterna. Detta system finner man i till exempel Fiji, Papua Nya Guinea och Irland. Blockröstsystemet används i valkretsar med flera kandidater där väljarna har lika många röster som det finns platser att tillsätta. Systemet tillämpas i Tuvalu och Tonga. Partiblockröstsystemet används också i flermansvalkretsar där väljarna väljer mellan partiernas valsedlar, inte individer. Därför kommer partiet med flest röster att få alla sina kandidater valda. Systemet tillämpas i Kamerun, Chad och Djibouti. Proportionella valsystem är också vanliga och de används för att antalet röster på ett bättre sätt skall återspeglas i antalet mandat. I detta system har valkretsarna mer än ett mandat och de kan delas in i två olika grupper: Listval innebär att ett parti presenterar en lista över kandidater i en flermansvalkrets och andelen röster omvandlas till mandat i förhållande till det totala antalet mandat tillgängliga för valkretsen. Detta är det vanligaste systemet i världen och det återfinns i 1 Reynolds, Reilly, Ellis et al. Electoral System Design: The New International IDEA Handbook. (Stockholm: 2005) s PR\ doc

6 Sydafrika, Sierra Leone, Finland, Grekland, Spanien och många andra av EU:s och AVS medlemsstater. Preferensval är ett system där väljarna kan rangordna kandidaterna i en flermansvalkrets. Vissa kandidater som erhåller en viss andel av rösterna väljs direkt, medan andra tilldelas personröster till dess det tillgängliga antalet platser är tillsatta. Detta system är mindre vanligt och det har tillämpats i Irland och Estland. I ett kombinerat system kombineras de båda system som angetts ovan i ett försök att hämta positiva inslag från båda. Det finns två olika typer: Ett kombinerat listvals- och majoritetsvalsystem där listvalsystemet kan kompensera för eventuell bristande proportionalitet i det andra systemet. Systemet tillämpas i Italien, Lesotho, Tyskland och Ungern. Ett parallellsystem utnyttjar både ett listvalsystem och ett majoritetssystem, men utan att koppla samman de båda. Resultatet av det första systemet påverkar inte, som i det kombinerade listvals- och majoritetsvalsystemet, resultatet i det andra. Detta system återfinns (även om det varierar från stat till stat) i Senegal, Guinea och Östtimor. Samtliga dessa system kan resultera i en fungerande demokrati, men miljön och det politiska systemet i den stat det gäller måste beaktas. Vart och ett av dessa system är dessutom enkla strukturer på vilka varje individuellt system är uppbyggt. Varje stat kommer därför att uppvisa vissa likheter med andra i sin familj, men också skillnader i de exakta detaljerna i sina processer och lagar. V. Demokratiska principer Förutom vallagarna och administrationen som påverkar det enskilda demokratiska systemet finns det andra faktorer som behöver uppmärksammas. Kvinnors deltagande Även om den globala situationen långsamt förbättras, utgör kvinnorna fortfarande mindre än 20 procent av världens parlamentariker. Att utöka och förstärka kvinnornas roll i valprocessen är ett viktigt steg i demokratins utveckling. Ett effektivt verktyg för att göra detta är att använda könskvotering. Denna kan antingen vara frivillig för de enskilda partierna eller konstitutionell och lagstadgad. Regeringarna bör dessutom införa åtgärder för att stimulera nomineringen av kvinnliga kandidater. Rwanda och Sverige är bra exempel på stater med en hög andel kvinnor i parlamentet. Kvinnor bör dessutom engageras i tillräcklig grad i valprocessen, för att bättre återspegla väljarnas preferenser och kulturskillnader. Tillgång till och frihet för medierna Mediernas roll är av avgörande betydelse för både valresultatet och demokratins hälsa. Eftersom medierna alltid är partiska är det viktigt att kontrollera mediernas ägande för att skapa en fungerande och rättvis demokrati. Statsägda medier bör föregå med gott exempel vad gäller pluralism och neutralitet i samband med politisk information och mobilisering. PR\ doc

7 Även om offentligt ägda medier bör finnas och förbli relativt mäktiga bör man undvika att staten har en monopolställning eller är alltför dominant. I annat fall bör man anta lagar som säkrar förekomsten av privata medier, men som också anger gränser för hur mycket av medierna som en enskild individ eller grupp får kontrollera. Samtidigt bör man hitta sätt att garantera att ärlig information lämnas i medierna, om möjligt genom mekanismer och stadgar för självkontroll. Mänskliga rättigheter När det gäller mänskliga rättigheter måste människor garanteras församlingsfrihet, och yttrandefriheten bör garanteras och skyddas i lag. Medborgarna får dessutom inte bestraffas för sina politiska eller religiösa övertygelser, så länge de respekterar demokratiska värden och avvisar våld, diktatoriska metoder och allt slags fanatism. Rättvis representation och politisk jämlikhet för medborgarna Politiska och etniska minoriteter bör företrädas effektivt i en demokrati. Omfattningen av detta kommer att bero på vilket politiskt system som väljs, men det är av avgörande betydelse att representationen finns och fungerar och inte bara är till av kosmetiska skäl. Representation bör betyda integrering av olika marginaliserade minoritetsgrupper i form av lika rösträtt och i form av politisk representation. Detta omfattar etniska minoriteter, äldre, fördrivna personer och andra marginaliserade grupper. Att främja opposition i parlamentet och uppmuntra politiska partier Lagarna som styr de politiska partierna bör stärka demokrati och gott styre genom att medge politisk konkurrens och se till att olika synpunkter, åsikter och föreställningar framförs. Detta bör avse själva kärnan i yttrandeoch församlingsfriheten och ge partierna frihet att mobilisera och rekrytera medlemmar. Lagar som medger öppenhet i processen för registrering av de politiska partierna är viktiga. Finansiering av partierna är en viktig del av valen, och bör i sig ske öppet och styras av lagar som gäller för varje enskild individ och/eller varje enskilt parti. VI. EU:s och EU AVS roll EU kan stödja demokratin på många olika sätt. Demokratibyggande ses som ett sätt att förhindra våldsamma konflikter som ofta uppkommer på grund av politisk instabilitet och brist på demokratiskt och öppet beslutsfattande; utan folkligt deltagande är medborgarna ofta hänvisade till att försöka uppnå sina politiska mål på andra sätt; demokratisering är ett sätt att garantera att dessa människor inte väljer en sådan väg; valobservation är ett viktigt inslag i EU:s politik för att förebygga att våldsamma konflikter uppkommer eller åter blossar upp, skapa förutsättningar för långsiktig ekonomisk utveckling så att staterna kan dra nytta av en stabil miljö i vilken planering och utveckling kan genomföras i trygghet; PR\ doc

8 demokrati garanterar inte automatiskt en acceptabel stabilitet, men den bidrar starkt till en politisk situation som förstärker stabiliteten och som därigenom ser till att det finns möjligheter till ekonomisk utveckling, framför allt på lång sikt, förbättra migrationshanteringen genom att minska riskerna för storskaliga befolkningsomflyttningar; demokratin bör engagera medborgarna och uppmuntra ett folkligt deltagande; även om demokratin inte förhindrar internationell migration, så minskar den behovet av migration av politiska skäl och ofta även av ekonomiska skäl. För närvarande finns det ingen samlande punkt inom EU för stöd till demokratisering eller valstöd och valobservation. Ett ökat inflytande för antidemokratiska, rasistiska, främlingsfientliga, populistiska och extremistiska krafter är däremot en realitet i ganska många av EU:s medlemsstater. Detta är ett fenomen som i hög grad borde oroa europeiska demokratiska partier och politiker. Ett demokratiskt styrelseskick är något man aldrig kan ta för givet, utan snarare något som kräver permanent omsorg och politisk vilja till självkritik och ansvarsfull förbättring. Å andra sidan måste EU tala med en röst och garantera bättre samordning mellan institutionerna, såväl när det gäller att bekämpa extremism och fanatism inom det egna samhället som när det gäller att agera på andra ställen i världen för att hjälpa människor som begär vårt stöd i sina ansträngningar att göra demokratiska framsteg. I detta avseende måste samtliga EU:s tre institutioner ha definierade och kompletterande roller och ansvarsområden så att man maximerar EU:s effekt på demokratiseringen, först i grannländerna och andra associerade länder och sedan över allt i en globaliserad värld, präglad av ömsesidigt beroende. Bättre partnerskap och samarbete, präglat av total ömsesidig tillit och respekt, på AVS- och EU-nivå till exempel i Cotonouavtalets anda bör bidra till att främja och underlätta följande funktioner: Stödja samarbetet med andra internationella organisationer, icke-statliga aktörer och organisationer, civilsamhället, lokala myndigheter och gräsrotsrörelser. Garantera lika tillgång och medborgerliga och politiska rättigheter för missgynnade och marginaliserade grupper såsom funktionshindrade, fångar, etniska och politiska minoriteter och fördrivna människor. Kapacitetsbyggande och utbildning för val- och parlamentsadministratörer. Stöd för en hållbar strategi för att förbättra den inhemska kapaciteten att administrera valprocesser och konsolidera demokratiseringen. Stöd till och stärkande av de politiska partierna. Observation av valprocesser om de berörda länderna ber om sådan observation som ett sätt att garantera fria och rättvisa val. Främjande av olika valstödsinitiativ genom bättre planering och genomförande av aktiviteter. PR\ doc

9 PR\ doc