Boverket. Remissvar - Bättre samarbete mellan stat och kommun vid planering och byggande, SOU 2015: 109. Yttrande

Transkript

1 Boverket Myndigheten för samhällsplanenng, byggande och boende Yttrande Datum Diarienummer 3958/2015 Ert diarienummer N2015/08971/PUB Regeringskansli et Näringsdepartementet Enheten för plan- och byggfrågor, urban utveckling och bostäder Stockholm Remissvar - Bättre samarbete mellan stat och kommun vid planering och byggande, SOU 2015: 109 Sammanfattning Boverket delar utredningens bedömningar och bakomliggande resonemang i de delar som inte tas upp i detta yttrande. Utredningens förslag om planeringsbesked är i grunden positivt. Boverket menar att planeringsbeskedet kan få status som ett förhandsbesked eftersom kommunen genom ett överklagande av beskedet kan begära att regeringen prövar den aktuella frågan. Detta är positivt för bostadsplaneringen. Boverket avstyrker dock förslaget om att planeringsbeskedet ska kunna begränsas till frågan om vilket underlag som behövs för att länsstyrelsen ska kunna bedöma ett planförslag i förhållande till ingripandegrunderna. Boverket avstyrker författningsförslaget av det tredje stycke som föreslås i 4 kap. 16 plan- och bygglagen, PBL, där det uttrycks att "Vad som anges i andra stycket gäller även bestämmelser om en ny byggnads utformning avseende färg- och materialverkan." Sammantaget anser Boverket att detta förslag riskerar att försämra kommunernas möjlighet att arbeta med arkitektur och gestaltning. Boverket avstyrker förslaget att reglera upplåtelseformer i detaljplan. Boverket delar inte uppfattningen att kommunikationen mellan kommunen och staten går mot en ökad digitalisering. Handlingar kan sedan tidigare utbytas digitalt, men förmågan att kommunicera och att utbyta information mellan ärendehanteringssystem och databaser saknas fortfarande. Kommunernas förutsättningar för detaljplaneläggning och bostadsbyggande Boverket instämmer i den bild utredningen meddelar vad gäller kommunernas förutsättningar för detaljplaneläggning och bostadsbyggande, men vill peka på Boverket, Box 534, Karlskrona. Telefon: Fax: E-post: registraturen@boverket.se. Webbplats:

2 att det kan finns skäl att ifrågasätta de uppgifter som kommunerna lämnar till utredningen vad gäller planeringsaktiviteten och att många kommuner tillfört resurser för att kunna möta en ökad efterfrågan på detaljplanerad mark. Möjligen finns det enskilda kommuner som detta stämmer för, men nationellt sett så minskar antalet antagna detaljplaner sedan år 2008, då det antogs detaljplaner. Motsvarande siffra för år 2015 var l 521 detaljplaner. Visserligen är antalet antagna detaljplaner ett trubbigt mätinstrument för att mäta kommunernas planeringsaktivitet, men eftersom hela aktiviteten går ut på att planlägga och förutsättningen då är att det måste antas detaljplaner så är det trots allt en intressant faktor. På sju år har antalet planer minskat med mer än 700, en minskning med drygt 30 procent. På något sätt går detta inte ihop med en ökad planeringsaktivitet. 2(6) I övrigt delar Boverket den uppfattning som utredningen framför och vill särskilt peka på de viktiga meningar, som uttrycks i avsnitt om Marknadsförutsättningar, där det framgår att det saknas finansiella förutsättningar för att bygga bostäder till de människor som själva inte har råd att betala vad dessa kostar. Alltså finns det inte heller några egentliga motiv till att kommunerna skulle ägna sig åt att planlägga för sådana bostäder. Boverket delar även utredningens uppfattning om att det främsta hindret för att bygga bostäder i landsbygdskommuner är problem med finansieringen. Krav på viss plan- och planeringsberedskap Boverket delar utredningens uppfattning att det inte bör ställas något krav på att kommunerna ska ha en viss planberedskap. Boverket delar också utredningens slutsats att det inte finns några förutsättningar att införa krav på att kommunerna ska ha en viss planeringsberedskap med det nuvarande planeringssystemet. Många gånger görs det jämförelser med andra länders handläggningstider vad gäller planläggning med detaljplan eller motsvarande och prövning av bygglov, så också i denna utredning. Jämförelserna blir, som utredningen också konstaterar, oftast haltande med anledning av att vi i Sverige har ett planeringssystem som saknar en nationell och regional planeringsnivå och med en svag kommunal planhierarki, dvs. (de kommunala) översiktsplanerna är inte bindande för efterkommande beslut. För att råda bot på en del av de behov som en plan- och planeringsberedskap skulle kunna ge anser Boverket, precis som utredningen, att det bör sättas ett särskilt fokus på den förberedande strategiska planeringsfasen och hur vi kan stärka denna del av planeringssystemet. Länsstyrelsens roll i detaljplaneprocessen Boverket anser att utredningens förslag att kommunerna ska kunna begära ett planeringsbesked från länsstyrelsen om ett detaljplaneförslags förenlighet med Il kap. io PBL i grunden är positivt. Även om Boverket kan se att förslaget om planeringsbesked kan väcka vissa tveksamheter, som exempelvis att planprocessen kanske inte självklart blir kortare, att kommunerna kommer att använda sig av möjligheten i det närmaste i

3 samtliga fall när en ingripandegrund kan aktualiseras och att en domstol vid en senare prövning kan komma att ha en annan uppfattning än länsstyrelsen, så anser Boverket att fördelarna med förslaget överväger. En av fördelarna, som utredningen inte nämner, är att planeringsbeskedet kan utvecklas till att bli det förhandsbesked som bostadsplaneringen många gånger behöver. 3(6) Idag måste kommunen och exploatören låta ett planärende gå igenom hela detaljplaneprocessen för att ra en fråga prövad som rör ingripandegrunder och där länsstyrelsen i översiktsplaneringen haft invändningar mot kommunens förslag. Om förslaget om planeringsbesked genomförs kommer kommunen att kunna ra ett besked från staten i ett tidigare skede vilket kommer att motsvara en sorts förhandsbesked. Länsstyrelsen kommer att göra en bedömning och lämna ett besked som innebär att förslaget antingen kan accepteras eller inte. Kommunen kan ra länsstyrelsens uppfattning prövad av regeringen efter ett överklagande. De ändringar, eller villkor, som länsstyrelsen ställer krav på i de positiva planeringsbeskeden måste vara preciserade och tydliga så att kommunen kan följa dem. Detta är ett allmänt krav som ställs då villkor formuleras, vilket också är ett skäl till att det bör heta villkor istället för ändringar. Författningsförslaget för 5 kap. loa PBL bör därför ändras. Det är även otydligt i 13 kap. 5a PBL att de ändringar som länsstyrelsen anger rar överklagas. Därför bör det förtydligas i 13 kap. 5 a PBL att de ändringar som länsstyrelsen kräver får överklagas. Alternativt att de villkor som länsstyrelsen anger rar överklagas. Boverket avstyrker utredningens förslag att planeringsbesked ska kunna begränsas till frågan om vilket underlag som behövs för att länsstyrelsen ska kunna bedöma planförslaget i förhållande till ingripandegrunderna. Redan gällande bestämmelser ger kommunen möjlighet att i dialogen med länsstyrelsen ta upp frågor om underlag. Tidsfrister i detaljplaneprocessen Boverket anser generellt att bestämda tidsfrister kan vara ett bra sätt att skapa en bättre förutsägbarhet och en högre effektivitet i samhällsbyggnadsprocessen. Precis som utredningen redogör för så finns det positiva erfarenheter från de tidsfrister som införts under senare år. Boverket är positiv till de tidsfrister som utredningen föreslår. Av utredningen framgår det tydligt att frågan om tidsfrister kan innehålla stora nyttor, men att det samtidigt också ställer stora krav på överväganden och konsekvensanalys innan man bestämmer sig för att införa tidsfrister och vilka förutsättningar som ska gälla för varje enskild tidsfrist, exempelvis sanktioner. Mot denna bakgrund är det förståeligt att utredningen inte anser att man kan föreslå att fler tidsfrister införs i detaljplaneprocessen. Likväl anser Boverket att det är en fråga som bör hållas levande även i framtida utredningar av samhällsbyggnadsprocessen.

4 Detaljplanens innehåll Boverket ställer sig positiv till utredningens förslag att i 4 kap. 16 PBL tydliggöra att frågor om utförande avser det tekniska utförandet, dvs. tekniska egenskaper. Boverket ställer sig också positiv till förslaget att i 4 kap. 16 införa ett andra stycke med den lydelse som föreslås. Boverket avstyrker författningsförslaget av det tredje stycke som föreslås i 4 kap. 16 PBL där det uttrycks att "Vad som anges i andra stycket gäller även bestämmelser om en ny byggnads utformning avseende färg- och materialverkan. " 4(6) Boverket kan i sak hålla med i den bakgrundsbeskrivning som görs i utredningen, exempelvis att en hög detaljeringsgrad av regleringen av dessa frågor i detaljplan ibland ställer till problem vid genomförandet av planen och vid efterkommande lovprövning mot planens bestämmelser. Men Boverket anser att det är viktigt att i detta sammanhang framföra att all reglering i detaljplan som inte är nödvändig för planens genomförande och som inte är nödvändig för att skapa tydlighet kring villkoren för en efterkommande lovprövning har samma potential att ställa till problem i efterhand. Utredningen förutsätter att de gestaltningsfrågor som tidigare reglerats genom utformningsbestämmelser istället ska tas om hand inom ramen för bygglovsprövningen. I författningskommentaren hänvisas det till 8 kap. 1 2 PBL som ett stöd för att tillvarata de arkitektoniska värdena. Den bestämmelsen tar dock bara ställning till den enskilda byggnadens egenvärde. Byggnaden ska ha en god färg-, form- och materialverkan som sådan. Däremot går det inte att utifrån den paragrafen ställa krav på hur byggnaden ska utformas med hänsyn till omgivningen. Hänsyn till omgivningen regleras istället i 2 kap. 6 PBL. Där regleras dock endast hänsynen till befintliga förhållanden. Med andra ord är det inte möjligt att med hänvisning till en gestaltningside för ett nytt område neka bygglov med hänvisning till bestämmelserna i den paragrafen. Utredningen hänvisar också till kommunernas möjlighet att "stärka" bygglovsprövningen genom att arbeta med policys och program. Den frågan prövades nyligen i ett mål där en mark- och miljödomstol konstaterade att ett villkor for bygglov inte kunde göras avhängigt av överensstämmelsen med andra dokument och eventuella policys som en kommun upprättat. (Nacka tingsrätt P ). Boverket vill framhålla att en väl fungerande plan- och bygglag ställer krav på att man samtidigt förmår att beakta olika legitima aspekter på planeringen och dit hör definitivt även att bygga stadsmiljöer med gestaitningsmässiga kvaliteter. Här finns det särskilda skäl att poängtera att det aktuella förslaget i denna utredning har tydlig bäring på det som behandlas i betänkandet - Gestaltad livsmiljö - en ny politik för arkitektur, form och design (SOU 2015:88). Där konstaterar man bland annat att många kommuner anser att lagstiftningen är tandlös eller ger ett för litet utrymme att jobba med gestaltningsfrågor (s. 236). De båda utredningarna har sådana beröringspunkter att de i detta avseende bör Ta en gemensam beredning.

5 Det är Boverkets erfarenhet att den detaljreglering som görs i detaljplan inte enbart sker för att kommunen ser behov aven reglering. Det är också vanligt att andra aktörer, exempelvis exploatören och länsstyrelsen, av olika skäl förmår kommunen att införa detaljerade bestämmelser. Missgrepp på detta område handlar ofta om brist på kunskap och förståelse. Det är enligt Boverkets mening bättre att motverka detta genom en tydligare vägledning. Strävan att ha mer flexibla detaljplaner och en mer omfattande bygglovprövning kräver en kompetensförskjutning både på kommunal- och länsstyrelsenivå. Sammantaget anser Boverket att detta förslag riskerar att försämra kommunernas möjlighet att arbeta med arkitektur och gestaltning. 5(6) Markfrågor Boverket instämmer i utredningens beskrivning av de olika markfrågornas villkor och hantering. Boverket delar också utredningens bedömningar i dessa frågor, men vill ändå betona att av de åtgärder som föreslås bör i första hand frågorna om den osäkerhet som uppenbarligen finns kring reglerna hanteras tillsammans med de frågor som rör statliga myndigheters agerande vid försäljning av mark till kommunerna. Övriga frågor Boverket avstyrker förslaget att i detaljplan reglera upplåtelsefonner, det vill säga vilken form av ägande som ska gälla inom ett visst markområde. Boverket anser istället att detta är direkt olämpligt och att det därför inte firms några skäl att initiera en utredning. Enligt utredningen bör Boverket och Lantmäteriet ges i uppdrag att utarbeta förtydligande riktlinjer för hur offentliga upphandlingar ska hanteras vid anläggningsarbeten och bebyggelseexploateringar. Riktlinjerna ska baseras på utredningens tolkning. Lagen om offentlig upphandling ligger utanför Boverkets ansvarsområde. Boverket anser att det är en fråga för rättspraxis att avgöra om när offentlig upphandling ska ske vid dessa typer av åtgärder. Ä ven om sådana riktlinjer skulle tas fram kommer de inte att vara bindande, vilket innebär att det ändå skulle råda en osäkerhet kring vad som gäller till frågan blir prövad. En alternativ lösning är att 6 kap. 40 PBL förtydligas. Digitalisering Boverket delar inte uppfattningen att kommunikationen mellan kommunen och staten går mot en ökad digitalisering. Den utveckling vi kan se är att handlingar mellan kommunerna och länsstyrelserna i högre grad utbyts digitalt - det vill säga man skickar och tar emot handlingar i vanliga fil-format som exempelvis PDF-format. Någon koppling mellan ärendehanteringssystem eller databaser finns inte och det sker inte heller något digitalt informationsutbyte utöver detta. Boverket anser att hänvisningen till Statskontorets rapport "Från analog till digital - Insatser för att främja en digital planprocess" är viktig eftersom rapporten på ett bra sätt sammanfattar vilka åtgärder staten kan bidra med för att

6 effektivisera planprocessen och därigenom förbättra förutsättningarna för ett ökat bostadsbyggande och öka förutsägbarheten för alla inblandade parter. Boverket vill också framhålla vikten av att staten på ett mycket tydligt sätt tar ett samlat ansvar för den digitala utvecklingen inom samhällsbyggnadsområdet. Boverket har sammanfattat sina åsikter om detta i sitt remissvar på utredningen "En förvaltning som håller ihop" (SOU 2015 :66). Särskilt viktiga punkter framgår av sammanfattningen av vårt remissvar (dnr 2638/2015, ). 6(6) I detta ärende har generaldirektör Janna Valik beslutat. Planeringsarkitekt Mikael Jardbrink har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också rättschefyvonne Svensson, avdelningschef Anders Sjelvgren, enhetschef Anette Löfgren, planeringsarkitekt Klara Falk, lantmätare Karolina Andersson, jurist Ulrica Lidfors, jurist Agneta Gardar, utredare Jonas Fränne, byggnadsan- ~kvarie Otto Ryding och bebyggelseantikvarie Suzanne Pluntke deltagit. / I I _--*'ffi]'.-vallk'w generaldirektör 1:! 1//;/'./-/j 1/ Mikael Jardbrink planeringsarkitekt I (...~