Yttrande över delbetänkande av Översiktsplaneutredningen, Detaljplanekravet, SOU 2017:64

Transkript

1 Boverket Myndigheten för sacnhatlsplaner,ng, byggaode ocr' boende Yttrande Datum Regeringskansl iet N äringsdepartementet Stockholm Diarienummer Ert diarienummer N2017/04517/PBB Yttrande över delbetänkande av Översiktsplaneutredningen, Detaljplanekravet, SOU 2017:64 Sammanfattning Boverket tillstyrker de föreslagna ändringarna av detaljplanekravet när det gäller bebyggelse som ska förändras eller bevaras. Boverket anser att detaljplanekravet när det gäller en ny sammanhållen bebyggelse kan begränsas enligt utredningens förslag, men att innebörden i villkoret "om det behövs medhänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen" behöver behållas men omfonnuleras. Boverket anser alltjämt att MKB-direktivet inte ska implementeras i plan- och bygglagstiftningen. Redan med gällande bestämmelser följer dessutom ett absolut krav på detaljplan vid betydande miljöpåverkan. De förslag som utredningen lägger gällande behovsbedömningar och miljöbedömningar är inte nödvändiga. Boverket anser att det är olämpligt att införa krav på behovsbedömning för förhandsbesked och bygglov. Boverket delar utredningens uppfattning att kravet på bygglov och rivningslov behöver knytas till något annat kriterium än detaljplan. Boverket avstyrker dock den föreslagna modellen och anser att ställningstagande i den delen hör samman med utredningens fortsatta uppdrag. Boverket avstyrker de följdändringar som föreslås i 9 kap. Plan och bygglagen (PBL) samt 2 och 6 kap. Plan- och byggförordningen (PBF). Boverket avstyrker de föreslagna definitionerna av termerna tätbebyggelse och sam lad bebyggelse. Boverket, Box 534, Karlskrona, Telefon: , Fax: , E-post: registraturen@boverkelse, Webbplats:

2 4.5.3 Möjligheterna till undantag från detaljplanekravet bör även gälla sammanhållen bebyggelse Boverket tillstyrker de föreslagna ändringama av detaljplanekravet när det gäller bebyggelse som ska förändras eller bevaras. 2(7) Boverket har inte något att erinra mot att det införs en möjlighet att pröva ny sammanhållen bebyggelse direkt i bygglov eller förhandsbesked som utredningen föreslår. Boverket menar dock att borttagandet av villkoret "om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen" kan utöka detaljplanekravet för byggnadsverk som inte kräver bygglov. Boverket vill framhålla att detta, till skillnad från vad utredningen påstår, innebär en ändring i förhållande till det som nu gäller. Enligt utredningen finns det redan i dag en möjlighet att pröva "ny sammanhållen bebyggelse " direkt genom bygglov eller förhandsbesked, dvs. utan krav på detaljplan. Utredningen anser att denna möjlighet följer av formuleringen "om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen". Denna slutsats kommer utredningen fram till trots att den i sin beskrivning av gällande rätt konstaterat att innebörden av det angivna villkoret är oklart (sid. 77). Ä ven om utredningen benämner sitt förslag som "en skenbar skärpning" skulle förslaget egentligen bara vara ett tortydligande av det sam redan gäller. Boverket anser att utredningens tolkning av gällande bestämmelse inte är korrekt. Av förarbetena till PBL (prop. 2009/10: 170 sid. 425 f.) framgår att detaljplanekravet för samrnanhållen bebyggelse skulle vara detsamma sam gällde enligt äldre plan- och bygglagen (ÄPBL). Då fanns inte något undantag från kravet på detaljplan för ny sammanhållen bebyggelse (jfr. 5 kap. 1 ÄPBL). Med hänsyn till de legaldefinitioner sam infördes i PBL, där begreppet "bebyggelse" fick definitionen "en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader" kom begreppet "samrnanhållen bebyggelse" att omfatta alla typer av byggnadsverk, dvs. också byggnader som inte krävde bygglov och olika typer av anläggningar, både sådana anläggningar som kan omfattas av bygglovsplikt och andra. För att förtydliga att detaljplanekravet bara skulle aktualiseras när den sammanhållna bebyggelsen avsåg bygglovspliktiga byggnader eller anläggningar som var bygglovspliktiga infördes begränsningen "om det behövs... " Avsikten var dock inte att denna begränsning också skulle gälla för bygglovspliktiga byggnader och anläggningar. Utredningens förslag innebär en lättnad i förhållande till gällande bestämmelse att också samrnanhållen bebyggelse i vissa fall kommer att prövas enbart genom bygglov eller förhandsbesked. Boverket anser att det kan finnas tillfållen när ny sammanhållen bebyggelse kan prövas direkt genom bygglov eller förhandsbesked och har därför inget att erinra mot denna ändring. Samtidigt innebär förslaget en utvidgning av detaljplanekravet eftersom det, om det nuvarande villkoret tas bort, formellt kommer att gälla byggnadsverk i

3 allmänhet, oavsett om det kräver bygglov eller inte. Bortsett från de tillfällen när kommunen initierar en detaljplaneläggning, aktualiseras olika detaljplanekrav idag endast vid prövning av bygglov eller förhandsbesked, då behovet av detaljplan kan vara en grund för avslag. Om villkoret tas bort kan detaljplanekravet träda in när en ny sammanhållen bebyggelse skapas genom att ett byggnadsverk som inte är bygglovspliktigt uppförs eller anordnas. Detaljplanekravet skulle då kunna aktualiseras genom kommunernas tillsyn. 3(7) Med hänsyn till att villkoret är svårtolkat anser Boverket att villkoret bör tas bort men att paragrafen då bör kompletteras med innebörden att kravet på detaljplan för en ny sammanhållen bebyggelse inte ska gälla för åtgärder som inte är bygglovspliktiga. Detta kan förslagsvis göras genom att paragrafen kompletteras med ytterligare ett stycke där det framgår att trots 4 kap. 2 första stycket l PBL krävs det ingen detaljplan om byggnadsverket inte kräver bygglov. Boverket håller med om att byggnadsverk och sammanhållen bebyggelse bör kunna prövas med bygglov eller förhandsbesked där det är möjligt. Dock är användandet av begreppet "åtgärd" i förslagets 4 kap. 2 andra stycket PBL inte lämpligt. Begreppet åtgärd används i PBL-sammanhang för enstaka byggnadsverk eller åtgärder på byggnadsverk. Att som i förslaget använda det för att beskriva ny sammanhållen bebyggelse är därför inte i överensstämmelse med gällande fonnuleringar i PBL. 4.6 Kravet på detaljplan behöver utformas med hänsyn till MKBdirektivet Boverket avstyrker samtliga förslag som syftar till att hantera MKB-direktivet. Boverket har tidigare i flera sammanhang framhållit att MKB-direktivet inte bör genomföras genom bestämmelser i PBL. Boverket har också påpekat att det finns brister i hur bestämmelserna i PBL hänvisar till bestämmelser i miljöbalken när det gäller regleringen av MKB och miljöbedömningar och att det därför behöver göras en översyn av denna reglering. Boverkets uppfattning i dessa avseenden kvarstår och är i sig skäl för att det inte nu bör göras någon ändring av hur MKB och miljöbedömningar regleras i PBL. Nödvändiga ändringar bör göras i ett sammanhang och kräver ytterligare överväganden. Även bortsett från denna övergripande invändning anser Boverket att det saknas skäl till det tillägg i detaljplanekravet som utredningen föreslår när det gäller MKB-projekt. Boverket anser nämligen att redan gällande bestämmelser tillräckligt garanterar att det krävs en detaljplan med en MKB för de uppräknade projekten om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta följer av gällande 4 kap. 2 andra stycket PBL och kommer också tydligt till uttryck i förarbetena till den bestämmelsen (jfr. prop.2009/l O: 170 del I sid ). Det kan noteras att också utredningen kommit till samma slutsats, då den konstaterar att den föreslagna justeringen av detaljplanekravet inte utvidgar detaljplanekravet i sig (sid 180).

4 För att också i fortsättningen garantera att det i de aktuella fallen krävs en detaljplan med MKB för enstaka byggnadsverk behöver dock. till skillnad från vad utredningen föreslår. gällande villkor i 4 kap. 2 ~ andra stycket PBL finnas kvar. Ett liknande villkor kan behövas när det gäller bebyggelse som ska förändras eller bevaras, eftersom också det kan handla om sådana byggnadsverk som for närvarande enligt PBL har särskilda krav på MKB. Också det foreslagna villkoret om sammanhållen bebyggelse i paragrafens andra stycke är motiverat. 4(7) Byggnadsnämndens bedömning av miljöpåverkan ska framgå av beslut om lovoch förhandsbesked Boverket har redan under rubriken 4.6 Kravet på detaljplan... ovan avstyrkt också detta förslag men anser att förslaget behöver kommenteras ytterligare. Utredningen anser att MKB-direktivet inte genomförts fullt ut i PBL, eftersom det saknas bestämmelser om behovsbedömningen vid prövningen av bygglov eller förhandsbesked. Utredningen menar att den kommer till rätta med denna brist genom att ställa krav på byggnadsnämndens prövning av bygglov respektive forhandsbesked och krav på innehållet i byggnadsnämndens beslut i sådana ärenden (förslag till tillägg i bestämmelserna i 9 kap. 39 och 40 PBL). Enligt utredningen följer detta krav på byggnadsnämnden avartikel 4.4 i MKB-direktivet. Boverket vill framhålla att den artikel vilken utredningen grundar sitt förslag på inte längre gäller. Genom direktiv 2014/52/EU, det så kallade ändringsdirektivet, har MKB-direktivet ändrats när det gäller reglering av behovsbedömningen. I en ny artikel 4.4 tydliggörs krav på exploatören att lämna information och i följande artikel 4.5 anges att den ansvariga myndigheten ska fatta beslut om en MKB krävs baserat på den information som exploatören ger. Tillämpat på PBL skulle de nämnda artiklarna innebära krav på sökanden i bygglovsärendet respektive ärendet om forhandsbesked att redovisa särskild information for behovsbedömningen. Ett fåtal sökanden har kompetens att hantera sådana frågor och handläggningen av bygglovsärenden skulle kompliceras med ökad tidsåtgång som följd. Ett krav på sökandena är inte något som behandlats av utredningen. Detta krav följer dock av utredningens principiella uppfattning att en behovsbedömning måste göras redan i bygglovsärendet och de ändrade kraven i MKB-direktivet Ett byggnadsverks inverkan på omgivningen bör bedömas i förhållande till hela åtgärden Boverket håller inte med utredningens bedömning att uppforande och åtgärder under byggtiden ska hanteras i PBL-ärenden. Varken en detaljplan eller ett bygglov kan reglera den påverkan som byggskedet innebär.

5 Boverket anser dock att både byggnadsverket i sig och dess användning bör beaktas gällande bedömningen om betydande inverkan på omgivningen. Boverket föreslår därför att 4 kap. 2 l stycket 3a PBL bör inledas med "byggnadsverket och dess användning får... 5(7) Införande av begreppen tätbebyggelse och samlad bebyggelse samt Ett ändrat krav på detaljplan motiverar följdändringar - Plan- och bygglagen m.m. Boverket avstyrker de föreslagna definitionerna av termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse. Utredningen lyfter att det både finns för- och nackdelar med gemensamma kriterier för områden som olika lagstiftningar ska gälla inom. En nackdel är att det finns risk att indelningen inte blir ändamålsenlig för de olika krav som gäller enligt olika lagstiftningar. Boverket yttrar sig endast om de föreslagna kriterierna är ändamålsenliga i enlighet med PBL. Boverket menar att de föreslagna definitionerna av termerna tätbebyggelse och samlad bebyggelse inte är ändamålsenliga för PBL. I grunden är PBL en bedömningslagstiftning. Den här typen av strikta beräkningsmodeller är helt avvikande för lagstiftningen. Betydligt fler områden kommer att klassas som tätbebyggelse än vad som idag omfattas av detaljplan. Ä ven betydligt fler områden kommer klassas som samlad bebyggelse med medföljande bygglovsplikt än vad som idag träffas av 9 kap 6 tredje stycket PBL. Detta utökar kravet på bygglov avsevärt. Bygglovsplikten kommer enligt Boverkets uppfattning framför allt att utökas för enoch tvåbostadshus med tillhörande komplementbyggnader på landsbygden. Mer detaljerade synpunkter på definitionerna framgår i bilaga l. Boverket instämmer i att det behövs en översyn av vilka områden som lovplikten är kopplad till. Detta bland annat med hänsyn till att det är svårmotiverat att olika delar av samma tätort idag kan omfatta olika krav på bygglov beroende av om området är detaljplanelagt eller inte men även med hänsyn till att undantaget från krav på bygglov enligt 9 kap 6 PBL idag är svårtolkat och tillämpningen varierar kraftigt mellan kommunerna. Boverket anser att konsekvenserna av de föreslagna förändringarna angående lovpliktens omfattning kopplat till begreppen tätbebyggelse och samlad bebyggelse inte är tillräckligt utredda. Boverket ser inte behovet av så omfattande ändringar avseende lovplikten med hänsyn till de begränsade ändringarna i detaljplanekravet. I utredningens fortsatta uppdrag ingår att utreda möjligheterna att genom översiktsplanen ändra omfattningen av bygglovsplikten. Det hör

6 naturligt samman med kriteriema för bygglovspliktens omfattning och ställningstagande i denna del bör därför avvakta utredningens fortsatta arbete. 6(7) I detta ärende har generaldirektör Anders Sjelvgren beslutat. Översiksplanerare Anette Johansson har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också avdelningschef Göran Persson, rättschef Yvonne Svensson, t.f. enhetschef Carl-Magnus Oredsson, juristema Agneta Gardar, Beatrice Buskas, planarkitektema Klara Falk, Victoria Nordholm, antikvarie Otto Ryding och bygglovshandjäggare Josefin Hane deltagit. ( /1 \1' Anders Sjelvgren \ generaldirektör \\ ~ Anette Johansson översiktsplanerare

7 Bilaga 1 7(7) Kommentarer till förordningen om betydelsen av termerna tätbebyggelse och sam lad bebyggelse Även om Boverket avstyrker förslaget om förordning om tennema tätbebyggelse och samlad bebyggelse vill Boverket ändå lämna följande kommentarer på förslaget. Kommentarema gäller för båda tennema. Boverket menar att avstånden 75 meter respektive 150 meter är för stora och behöver utredas ytterligare. Särskilt med hänvisning till att det som riktvärde i promemorian angavs ett största avstånd om 50 meter mellan byggnader för att det skulle vara fråga om en sam lad bebyggelse. Boverket har även mycket svårt att förstå logiken i differentieringen mellan 75 meter runt bostäder och 150 meter runt andra byggnader. Det ter sig ologiskt med ett större område runt exempelvis ett garage än ett bostadshus. Rimligen avses byggnader på fastigheter för bostadsändamål respektive byggnader på fastigheter för annat ändamål. Boverket ställer sig även frågande till varifrån på byggnader de 75 respektive 150 metrama ska mätas. Det framgår inte om det är från byggnademas fasad eller från en tänkt centrumpunkt. 4 3 och 5 3 är språkligt mycket svåra att förstå. Det är otydligt vad som menas med att ett område helt eller till övervägande delomsluts av tätbebyggelse enligt 4 I eller 2. Enligt förslaget ska inte komplcmentbyggnader under 25 kvadratmeter anses ha ett byggnadsområde. Det skulle innebära att till exempel bygglovsbefriade komplementbyggander utanför detaljplan kommer att tas med i beräkningama. Boverket anser att även komplementbyggnader som är större än 25 kvm inte borde generera ett byggnadsområde. Boverket anser att utredningen inte på ett tillräckligt sätt utrett konsekvensema av definitionema. Utredningen belyser visserligen skillnadema mellan vilka områden som skulle definieras som tätbebyggelse enligt förslaget med de områden som idag är detaljplanelagda i Västmanlands län. Där framgår det att hela 18 % fler byggnader skulle omfattas av tätbebyggelse jämfört med detaljplan vilket skulle medföra att bygglovsplikten ökar i samma utsträckning. Utredningen har enligt Boverkets mening inte vidare belyst tillräckligt vilka konsekvenser en sådan utökning av bygglovsplikten skulle kunna ra. För definitionen samlad bebyggelse har utredningen inte på samma sätt genomfört en jämförelse med det som idag gäller för 9 kap 6 PBL. Enligt Boverkets uppfattning kommer definitionen av samlad bebyggelse att leda till att dessa områden skulle utökas avsevärt vilket samtidigt medför att bygglovsplikten för en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader ökar. Konsekvensema för denna förändring är inte belysta.