ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN. Följedokument till. Kommissionens rekommendation

Transkript

1 Ref. Ares(2015) /11/2015 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den SWD(2014) 233 final ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till Kommissionens rekommendation om principer för att skydda konsumenter och spelare i samband med online-speltjänster och för att hindra underårigas online-spelande {C(2014) 4630 final} {SWD(2014) 232 final} SV SV

2 Inledning I Europa erbjuds, marknadsförs och utnyttjas online-speltjänster i stor omfattning. Onlinespelandet i EU står för cirka 45 % av den globala marknaden för online-spel. I EU står onlinespeltjänster för mer än 12 % av spelmarknaden (konkret 10,54 miljarder euro 2012, räknat i insatserna minus vinsterna). Speltjänsterna på internet omfattar en rad hasardspel, från sportvadslagning, poker, kasinospel och lotterier, där 6,8 miljoner konsumenter spelar ett eller flera spel. Det finns emellertid också tusentals oreglerade spelwebbplatser, ofta utanför EU, som konsumenterna har tillgång till och som är förknippade med stora risker, exempelvis för bedrägerier och penningtvätt. Trots den gränsöverskridande betydelsen av online-spelande finns det ingen sektorspecifik EU-lagstiftning som reglerar speltjänster. Samtidigt har en majoritet av medlemsstaterna genomfört lagstiftningsreformer, särskilt av hänsyn till nya former av speltjänster som huvudsakligen erbjuds online. Under ett offentligt samråd år 2011 konstaterades det att skyddet av medborgare som underåriga och konsumenter är ett prioriterat område, när det gäller online-spelande. 1 Kommissionen har därför inlett en dialog med medlemsstaterna och branschen om konsumenter av online-speltjänster och om kommersiella meddelanden om speltjänster. 1. Problemet En viktig bidragande faktor är tillgängligheten till online-spelande, dvs. om det är reglerat i medlemsstater eller är utan EU-kontroll (oreglerat). Tillväxten för online-spelande är också en följd av den snabba tekniska utvecklingen, den ökade tillgången till internet och behändiga mobila tillämpningar. Om spelare upplever att utbudet är bristfälligt, att erbjudanden är oattraktiva eller att vinsterna på deras insatser är låga, börjar de leta efter alternativa spelmöjligheter. Dessa är lätta att hitta, ofta i form av oreglerade spelwebbplatser. Konsumenterna lockas av reklam som både kommersiella och statsägda spelföretag spenderar avsevärda belopp på. Skadliga affärsmetoder är vanliga. Aggressiva och vilseledande försäljningsmetoder, inbegripet upprepning, gör att användarna vilseleds och att underåriga lockas till spelande. Bristen på inledande, klar och användarvänlig information är en av huvudorsakerna till att användarna vilseleds. Information om ansvarsfullt spelande, bearbetning av personuppgifter och skydd av spelarnas medel mot insolvens är på spelwebbplatserna ofta begravda i långa texter med juridisk jargong, trots bestämmelserna i direktivet om oskäliga avtalsvillkor. Om information inte är överskådlig och tydlig kan konsumenter kanske inte korrekt bedöma riskerna eller söka hjälp när de behöver det. På grund av otillräcklig övervakning och stöd, riskerar konsumenter att förlora tid och/eller pengar på spelande något som sedan kan utvecklas till ett spelberoende, inklusive hälsorelaterade problem

3 Beträffande regleringen av utbudet finns det två viktiga frågor som förvärrar de konstaterade problemen: bristen på effektiva åtgärder för att skydda konsumenterna, och små eller inga åtgärder vad gäller kommersiella meddelanden om speltjänster. Den gällande lagstiftningen har misslyckats med att effektivt åtgärda dessa problem. I medlemsstaterna varierar nivåer och åtgärder för att skydda konsumenter och för ansvarsfulla kommersiella meddelanden. Medlemsstaterna utvecklar oftast sin politik isolerat och det finns ingen övergripande EU-strategi för jämka samman den. Detta har lett till skiftande och otillräcklig tillsyn. Det är ofta oklart hur medlemsstaterna övervakar speltjänster med avseende på socialt ansvar och riskhantering. Slutligen finns det en onödig dubblering av rättsliga krav i EU, vilket skapar en betydande administrativ börda för reglerade aktörer och undergräver deras konkurrenskraft. De ovan beskrivna förvärrande faktorerna skapar ett antal problem. Enskilda konsumenter kanske inte får ett realistiskt intryck av spelandet och hälsoriskerna samt eventuella ekonomiska skador som kan uppstå genom tvångsmässigt eller omåttligt spelande. Det finns en risk för att personer utvecklar någon typ av spelproblem, om det saknas tillräcklig kontroll och övervakning. Exempelvis står överdrivet spelande i relation till enskildas disponibla inkomst och tid, men det finns en risk att mer tid och pengar än planerat kan användas på nätet, utan lämpliga möjligheter till kontroll av spelarna. Bilder och text i kommersiella meddelanden om speltjänster kan i sin tur skapa missförstånd om spelandet och dess resultat, både ekonomiskt och socialt. Det kan locka till oansvarigt spelande. Utöver hälsoaspekterna utsätter oreglerade spelwebbplatser konsumenterna för risker som bedrägeri och annan brottslig verksamhet. Underåriga är utsatta till följd av otillräcklig kontroll av ålder, bristande insikter i spelande och tillgången till oreglerat spelande. Det behövs ett bättre konsumentskydd. Det bör finnas en striktare reglering av affärsmetoder, skademinimering, förebyggande av spelberoende och övervakning av spelbeteende. Marknaden för online-spelande är mycket konkurrenskraftig. Om konsumenternas efterfrågan inte tillfredställs i en EU-reglerad kontext, kommer konsumenterna att fortsätta gå till webbplatser utan tillsyn. I avsaknad av EU-åtgärder torde medlemsstaterna fortsätta arbeta var för sig och deras skiftande nivåer och åtgärder kommer då sannolikt att fortbestå. I alla medlemsstater torde EU-medborgarnas exponering mot kommersiella spelmeddelanden öka och speltjänstanvändarna torde fortsätta att leta efter spelmöjligheter på internet. 2. Har EU rätt att agera? Konsumentskydd är ett område med delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna. Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är åtgärder på EU-nivå motiverade, om olika nationella bestämmelser och otillräckliga eller ineffektiva åtgärder skapar en splittrad inre marknad för konsumenter och för företag. EU-åtgärder är även motiverade, om EUmedborgare annars inte får tillräckligt skydd. Själva online-miljön, sådant spelandes gränsöverskridande dimension och hur spelandet annonseras gör nationella åtgärder 3

4 otillräckliga. Det krävs åtgärder på EU-nivå för att säkra en tillräcklig och enhetlig skyddsnivå i hela unionen. 3. Målen Initiativet syftar till att för online-spelande ge en tillräcklig och enhetlig skyddsnivå för medborgare, konsumenter och underåriga. Mer konkret eftersträvas följande särskilda mål: Skydda användare av online-speltjänster. Skydda underåriga mot spelande. Åstadkomma enhetligare affärsmetoder. Öka medvetenheten för att i möjligaste mån mildra de för konsumenterna negativa effekterna av oreglerade spelwebbplatser i EU. De operativa målen är följande: 1. För konsumenterna säkra överskådlig och begriplig information, riktat stöd och övervakning av spelbeteende. 2. Främja mer socialt ansvarsfulla affärsmetoder och skapa medvetenhet om spelandets inneboende hälsorisker. 3. Med effektivare åtgärder se till att underåriga hindras från att spela och i möjligaste mån minska underårigas exponering mot spelande. 4. Hålla kvar användarna av online-spelande i en EU-reglerad kontext. 4. Politiska alternativ Följande politiska alternativ övervägs: Skärpa informations- och identifieringskrav på använd utrustning och på kommersiella meddelanden genom de olika kanaler som används. Förstärka registreringssystemen för öppnande av spelarkonton och ha kraftfullare kontrollförfaranden för att redan från början sålla bort underåriga. Öka kraven på värnandet av online-spelarnas välbefinnande och tillse att deras spelande ger utrymme för rekreation. Underlätta spelares EU-omfattande självavstängning via en online-databas, där aktörer med etablering i en eller flera medlemsstater kan kontrollera ID-uppgifter för att sålla bort avstängda spelare. Förstärka myndighetstillsynen för att tillförsäkra konsumenterna och medborgarna hög säkerhet och trygghet samt öka medvetenheten om riskerna med spelande. Av tabellen nedan framgår hur respektive alternativ bidrar till att uppnå dessa mål. 4

5 Politiska alternativ Mål Effektivitet För konsumenterna säkra överskådlig och begriplig information, riktat stöd och riktad övervakning. Säkra socialt ansvarstagande vid kommersiella meddelanden och öka medvetenheten om de inneboende riskerna med spelande Effektivisera insatserna för att hålla underåriga från spelande och i möjligaste mån minska deras exponering mot spelande Hålla kvar användarna av online-speltjänster i en EU-reglerad kontext Alternativ 1 Inga förändring ar Alternativ 2 Innehållsoch identifierings krav Alternativ 3 Elektroniska registreringss ystem för spelare Alternat iv 4 Krav på spelarst öd Alternativ 4 a Spelares EUomfattande självavstängni ng n/a n/a n/a Alternativ 5 Förbättra myndighetstillsy nen genom system för realtidsövervakn ing Minska fragmenteringen för EU-etablerade aktörer med licens i en eller flera medlemsstater Effektivitet Acceptans i medlemsstaterna Branschvis Politiska instrument som övervägs Följande övervägs: EU-lagstiftning genom direktiv, självreglering inom branschen, ingående informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheterna och en rekommendation från kommissionen. Även om ett EU-direktiv vore bäst lämpat för att uppnå målen, är det i detta skede inte möjligt att föreslå en lagstiftningslösning. Detta beror huvudsakligen på bristande stöd för denna 5

6 lösning, vilket klart framgår av svaren på det offentliga samrådet, inställningen i flertalet medlemsstater och Europaparlamentets resolutioner. Även ett ingående informationsutbyte mellan tillsynsmyndigheterna måste bortfalla. Det skulle åtgärda gemensamma problem och utbyte av sakkunskap, men räcker inte för att uppnå målen. Allmänt informationsutbyte mellan spelmarknadens tillsynsmyndigheter kan fortsätta inom ramen för kommissionens expertgrupp. Självreglering inom branschen skulle innebära att man enbart förlitar sig på frivilliga åtgärder för att åtgärda problemen. Med detta tillvägagångssätt skulle genomförande och efterlevnad vara frivilliga, samtidigt som vissa aktörers följande av överenskomna standarder kunde granskas. Självreglering inom branschen kan komplettera lagstadgade krav. Eftersom medlemsstaterna saknar förtroende för branschinitiativ som enda lösning, kan självreglering bara komplettera en statlig reglering. En rekommendation från kommissionen till medlemsstaterna kan erbjuda en ram som gör att de kan arbeta mot de politiska målen. Den skulle uppmuntra medlemsstaterna att vidta nationella åtgärder, samtidigt som de fritt kan välja lämpliga metoder. En bestämmelse om översyn kunde inbegripa en bedömning av de föreslagna åtgärdernas effektivitet. En rekommendation från kommissionen framstår som det mest acceptabla instrumentet, eftersom den tillmötesgår medlemsstaternas och Europaparlamentets starka invändningar mot en lagstiftningslösning. Samtidigt skulle den tillgodose deras upprepade krav på åtgärder för att skydda konsumenterna från spelriskerna och för att skydda underåriga. 6. Det förespråkade alternativet I det här skedet övervägs för det första inte alternativ 3 (elektronisk registrering), alternativ 4a (EU-omfattande självavstängning) och alternativ 5 (realtidsövervakning). Dessa skulle väsentligt ha bidragit till att uppnå målen. Särskilt mot bakgrund av konsekvensanalysens ämne online-spelande innebär dessa alternativ online-lösningar som gynnar konsumenter, aktörer och tillsynsmyndigheter. De förkastas dock, eftersom de enligt tabellen ovan saknar acceptans. För det andra, efter den gjorda analysen, behålls alternativ 2 och 4 för att effektivt åtgärda de enskilda problemen. Denna alternativkombination bedöms vara den lämpligaste för att åtgärda de särskilda och de operativa målen. Mot bakgrund av de konstaterade problemen och målen skulle rekommendationen inriktas på konsumenter och online-spelare. Den skulle syfta till att förbättra insynen, spelarstödet, övervakningen av spelarbeteendet samt utbildning och ökad medvetenhet om spelande i allmänhet. Den skulle också syfta till att hålla underåriga från spelande. Den skulle fokusera på kommersiella meddelanden med beaktande av större spridning och hälsa, även samhällsaspekter, så att socialt ansvar iakttas oavsett vilka kanaler som används. 7. Effekter 6

7 Ur ekonomisk synvinkel kommer förändringarna att medföra marginella efterlevnadskostnader för en majoritet av aktörerna. Samtidigt kommer förändringarna att erbjuda en rationellare metod som kan bidra till att lindra deras bekymmer om efterlevnaden, främst om licenskostnader i flera länder. En uppsättning gemensamma baskrav kommer att införas, vilket kommer att få en starkare spridningseffekt på tillhandahållare av kommersiella meddelanden. Ur ett socialt perspektiv kommer allmänheten att få ett bättre skydd mot spelriskerna, en utestängning av underåriga, ett bättre konsumentskydd och strängare sociala ansvarskrav på tillhandahållare av online-spelande. De administrativa effekterna bör bli minimala. Medlemsstaterna kan behöva ändra bestämmelser och licenskrav, och tillsynsmyndigheterna kan behöva anpassa sin organisation. Ett kombinerat tillvägagångssätt kan minska de onödiga administrativa bördorna för både tillsynsmyndigheter och aktörer. Genomförandekostnaderna bör bli låga till moderata, beroende på om och hur mycket medlemsstaterna följer kommissionens rekommendation. 8. Övervakning och utvärdering Kommissionen planerar att regelbundet övervaka framstegen, särskilt genom sakkunniggruppen för speltjänster. På kort sikt kommer fokus att ligga på i vilken utsträckning medlemsstaterna har följt rekommendationen. Detta skulle kunna diskuteras på två sakkunnigmöten, utifrån indikatorer som bör utvecklas. På medellång till lång sikt planerar kommissionen att följa upp framstegen tillsammans med medlemsstaterna, genom att kontrollera antalet personer som öppnar spelarkonton, antalet personer som misslyckas med registrering, andelen personer som söker avstängning från speltjänster, andelen underåriga som beräknas få tillgång till spelwebbplatser och typer av överträdelser som gäller kommersiella meddelanden. Kommissionen kan även organisera seminarier för att följa branschens förbättringar i enlighet med rekommendationen, exempelvis personalutbildning, och kontakter med behandlingscentra. Kommissionen bör genomföra en utvärdering 24 månader efter den dag då rekommendationen antas. 7