Landstingsstyrelsens förslag till beslut

Transkript

1 FÖRSLAG 2011:14 1 (14) Landstingsstyrelsens förslag till beslut Motion 2009:1 av Lars Dahlberg m.fl. (S) om respekten för internationell rätt Föredragande landstingsråd: Torbjörn Rosdahl Ärendet Motionärerna föreslår att det utreds hur respekt för internationell rätt kan infogas i Stockholms läns landstings koncernövergripande upphandlingspolicy med utgångspunkt bl.a. i FN:s Global Compact-program. Förslag till beslut Landstingsstyrelsen föreslår landstingsfullmäktige besluta att anse motionen besvarad. Sedan 2007 driver Stockholms läns landsting tillsammans med Västra Götalandsregionen och Region Skåne ett arbete om hur landsting och regioner inom offentlig upphandling kan ställa etiska och sociala krav på leverantörer i andra länder och världsdelar. I februari 2008 antog Stockholms läns landsting en ny uppförandekod som i korthet innebär att leverantörer av tjänster och produkter förbinder sig att: Följa nationell lagstiftning Inte använda barnarbete Inte använda tvångsarbete Inte göra sig skyldig till diskriminering Betala lön (lägst nationellt lagstadgad minimilön) direkt till den anställde Inte tillämpa veckoarbetstid utöver den nationellt lagstadgade Bilagor 1 Motion 2009:1 2 Landstingsdirektörens tjänsteutlåtande Hälso- och sjukvårdsnämndens förvaltnings tjänsteutlåtande AB Storstockholms Lokaltrafiks yttrande

2 FÖRSLAG 2011:14 2 I länder där föreningsrätten är inskränkt medverka till att anställda får möta företagsledningen för att diskutera löne- och anställningsvillkor utan negativa konsekvenser Ta miljöhänsyn Ha en arbetsmiljö som överensstämmer med internationella riktlinjer Acceptera inspektioner från den upphandlande myndigheten Lagen om offentlig upphandling (LOU) ger möjlighet att ställa etiska krav i upphandlingar. Avgörande är att etiska krav måste vara kopplade till det man köper och att kravställandet är proportionerligt. Vad gäller rätten att utesluta företag från anbudsgivning är dock landstingets och övriga upphandlande enheters/myndigheters frihet begränsad i enlighet med gällande nationell lag och EG-rätt. AB Storstockholms Lokaltrafik (SL) deltar sedan 2009 i FN-nätverket Global Compact. Inom SL har påbörjats ett arbete med att kartlägga vilka negativa effekter som SL:s verksamhet har när det gäller mänskliga rättigheter och skäliga arbetsförhållanden. I arbetet med att utveckla landstingets uppförandekod och upphandlingspolicy kommer landstingsstyrelsen bland annat att hämta kunskaper och erfarenheter från SL:s pågående arbete.

3 FÖRSLAG 2011:14 3 Behandling i landstingsstyrelsen Landstingsrådsberedningen behandlade ärendet den 16 februari Landstingsstyrelsen behandlade ärendet den 8 mars Vid behandlingen i landstingsstyrelsen yrkades bifall dels till landstingsrådsberedningens förslag, dels till S- och V-ledamöternas förslag, dels till MPledamöternas förslag. Landstingsstyrelsens beslut fattades utan omröstning. S- och V-ledamöterna reserverade sig till förmån för sitt förslag att bifalla tf landstingsdirektörens tjänsteutlåtande. MP-ledamöterna reserverade sig: Landstingsstyrelsen föreslås besluta att bifalla motionen Vi ställer oss frågande till att motionen kommer upp till fullmäktige mer än ett år efter att den ankommit Landstingsrådsberedningen. Ärendet delges med tjänsteutlåtanden som är över ett år gamla och därmed inaktuella, vilket klart försvårar oppositionens förmåga att grunda sina ställningstaganden, som borde vara baserade på aktuell information. Exempelvis borde det ha framgått att alla landets landsting och regioner under 2010 gemensamt utarbetat en uppförandekod, i vilket SLL:s avdelning för miljö haft en framträdande roll. Detta borde inte vara okänt för majoriteten. Det borde också ha framgått av tjänsteutlåtandet att ytterligare två produktgrupper, läkemedel och IT, lagts till som prioriterade områden i uppförandekoden, vilket inte framkommer av dessa inaktuella tjänsteutlåtanden. Ärendet och dess beredning Lars Dahlberg m.fl. (S) har i en motion (bilaga), väckt den 10 februari 2009, föreslagit landstingsstyrelsen föreslå landstingsfullmäktige besluta att uppdra till landstingsstyrelsen att utreda hur respekt för internationell rätt kan infogas i SLL:s koncernövergripande upphandlingspolicy med utgångspunkt bl.a. i FN:s Global Compact-program.

4 FÖRSLAG 2011:14 4 Yttranden har inhämtats från landstingsdirektören, hälso- och sjukvårdsnämnden och AB Storstockholms Lokaltrafik. Landstingsdirektören har i tjänsteutlåtande den 14 december 2009 (bilaga) föreslagit landstingsstyrelsen föreslå landstingsfullmäktige besluta att bifalla motionen och uppdra till landstingsstyrelsen att utreda frågan om respekt för internationell rätt kan infogas i Stockholms läns landstings upphandlingspolicy med utgångspunkt bl.a. i FN:s Global Compact-program. Hälso- och sjukvårdsnämnden har den 1 december 2009 som yttrande överlämnat förvaltningens förslag. S- och V-ledamöterna reserverade sig till förmån för sitt förslag att bifalla motionen. MP-ersättaren antecknade följande särskilda uttalande. Om jag hade haft yrkanderätt skulle jag ha föreslagit hälso- och sjukvårdsnämnden besluta att bifalla motionen. Motionärens krav är självklara och helt i enlighet med landstingets beslut om uppförandekod för leverantörer. Beslutet är fattat av landstingsfullmäktige, i februari för snart två år sedan. Det är miljöpartiets uppfattning att införandet av dessa krav därmed inte längre kan anses vara en resursfråga. AB Storstockholms Lokaltrafiks styrelse har den 15 december 2009, enligt VD:s förslag, avgett yttrande (bilaga). S- och V-ledamöterna reserverade sig till förmån för sitt förslag att föreslå landstingsfullmäktige att bifalla motionen, att i övrigt godkänna VD:s förslag till yttrande. Förslaget till yttrande över motionen glädjer oss. Det är synnerligen positivt att SL påbörjat ett ambitiöst arbete för att stärka kompetensen i dessa frågor. I framtida upphandlingar kommer internationella företag med verksamheter runt om i hela världen att vara aktuella. En genomgripande utredning i dessa frågor för hela landstinget är därför angelägen. Förhoppningsvis kan SL i en sådan utredning bidra med redan gjorda erfarenheter och kunskaper.

5 FÖRSLAG 2011:14 5 Bilagor Motion 2009:1 Januari 2009 avslutas upphandlingen av ny operatör av tunnelbanan. Det har varit en av Europas största upphandlingar. När denna motion skrivs är det ännu inte beslutat om vilket anbud som vinner upphandlingen. Oavsett utfall kan dock konstateras att åtminstone ett av de företag som lagt anbud i upphandlingen uppenbart och flagrant bryter mot internationell rätt via ett dotterbolag. Vi socialdemokrater anser att ett sådant agerande borde utesluta ett företag från fortsatt delaktighet i upphandlingsprocessen. Vikten av att vara tydlig även i frågor som har anknytning till mänskliga rättigheter och internationell rätt aktualiserades av SL:s styrelse så sent som den 8 september 2008, då styrelsen beslutade att stödja FN-initiativet Global Compact. Tunnelbaneupphandlingen har visat att de företag som är intresserade av att bedriva verksamhet i Stockholm i allra högsta grad är internationella. Det är stora företag och koncerner som visat intresse och dessa har verksamhet över hela världen. Att bara ställa krav på att deltagande företag ska följa de lagar och förordningar som gäller i Sverige är inte tillräckligt. Vi får inte hantera skattebetalarnas pengar så oaktsamt att de riskerar bidra till kränkningar av folkrätten. Vi socialdemokrater anser att ett minimikrav för att kvalificera sig till en upphandling i Stockholms läns landsting måste vara att man respekterar nationell och internationell lag. Frågan om etiska krav vid offentlig upphandling har diskuterats flitigt. Många marknadsliberaler menar att några andra krav än de som är strikt kopplade till utförande och ersättning inte får ställas. Pengar tillåts gå före moral. Allt fler ifrågasätter dock ett sådant synsätt. Att skattepengar indirekt bidrar till barnarbete, miljöförstöring eller kränkningar av folkrätten är i det allmänna rättsmedvetandet helt förkastligt. Flera juridiska experter menar att Lagen om offentlig upphandling (LOU) ger möjlighet att juridiskt ställa etiska krav vid upphandling (se t.ex. Etiska krav med fokus på internationell rätt i offentlig upphandling, Riksdagens utredningstjänst, Dnr 2006:317). Framförallt framhålls att krav på att man följer de uppförandekoder som rekommenderas i redan nämnda FN:s Global Compact-program mycket väl skulle kunna vara förenligt med LOU. Ju mer internationellt accepterade kraven är desto troligare är att de accepteras som förenliga med LOU.

6 FÖRSLAG 2011:14 6 Med anledning av ovanstående föreslår vi landstingsfullmäktige besluta att uppdra till landstingsstyrelsen att utreda hur respekt för internationell rätt kan infogas i SLLs koncernövergripande upphandlingspolicy med utgångspunkt bl.a. i FN:s Global Compact-program. Stockholm den 5 februari 2009 Lars Dahlberg Anna Kettner Staffan Holmberg Göran Wrene

7 FÖRSLAG 2011:14 7 Landstingsdirektörens tjänsteutlåtande Yttrandet har utarbetats av LSF Juridik i samråd med Hälso- och sjukvårdsnämndens förvaltning (HSN) och AB Storstockholms Lokaltrafik (SL). Förvaltningens synpunkter I motionen föreslås att landstingsstyrelsen ska få uppdraget att utreda hur respekten för internationell rätt kan infogas i SLLs koncernövergripande upphandlingspolicy med utgångspunkt bl.a. i FNs Global Compact-program. Motionärerna anser att företag som begår brott mot folkrätten borde uteslutas från deltagande i upphandling. FNs Global Compact-program Global Compact är ett frivilligt och kostnadsfritt FN-nätverk som skapades av FNs fd generalsekreterare Koffi Annan för att främja ett socialt och miljömedvetet ansvarstagande hos internationellt verksamma företag. Det var under ett tal till The World Economic Forum 1999 som Koffi Annan utmanade storföretagare att gå med i ett internationellt initiativ (Global Compact) som skulle föra samman företag med FN-organ, fackföreningar och det civila samhället för att stödja tio principer kring mänskliga rättigheter, arbetsrätt, miljö och mot korruption. Samarbete mellan landsting och regioner Stockholms läns landsting, Västra Götalandsregionen och Region Skåne driver tillsammans ett projekt som startade 2007 Inköp med socialt ansvar ger hållbar upphandling. Syftet med samarbetet är dels, inom ett nytt oprövat område inom offentlig upphandling, att lära tillsammans och dels att det ska leda till ökad kunskap och samsyn om hur och när vi kan ställa sociala krav samt arbeta fram en arbetsmetod för gemensamma uppföljningar/revisioner. Projektet har resulterat i att en gemensam uppförandekod för socialt ansvar för leverantörer har arbetats fram. SLL har genom beslut i landstingsfullmäktige antagit uppförandekoden för leverantörer. Uppförandekoden innebär i korthet att leverantören förbinder sig att: följa nationell lagstiftning 1 LS

8 FÖRSLAG 2011:14 8 inte använda barnarbete inte använda tvångsarbete inte göra sig skyldig till diskriminering betala lön (lägst nationellt lagstadgad minimilön) direkt till den anställde inte tillämpa veckoarbetstid utöver den nationellt lagstadgade i länder där föreningsrätten är inskränkt medverka till att anställda får möta företagsledningen för att diskutera löne- och anställningsvillkor utan negativa konsekvenser ta miljöhänsyn ha en arbetsmiljö som överensstämmer med internationella riktlinjer acceptera inspektioner från den upphandlande myndigheten Arbetet med uppförandekoden inriktas på produktion där oegentligheter bedöms kunna förekomma. Prioriterade upphandlingar är för närvarande: Instrument och rostfria sjukvårdsartiklar Operations- och engångsartiklar Handskar, sprutor, kanyler Förbandsartiklar Textilier Enligt SLLs upphandlingspolicy ska, vid planering av en upphandling, ställning tas om leverantörer ska krävas anta SLLs uppförandekod för leverantörer. Arbetet inom SL SLs upphandlingspolicy 2 går idag längre än SLLs koncernövergripande policy vad gäller frågan om socialt ansvarstagande. Policyn, i kombination med den mer detaljerade interna rutinen för upphandling och inköp som bl.a. beaktar SLs officiella ställningstagande för FN-initiativet Global Compact, innebär sammantaget att SLs kravställande inom kort kan förväntas ligga i framkant inom det aktuella området. Inom SL har påbörjats ett omfattande arbete med att kartlägga vilka negativa effekter som SLs verksamhet direkt eller indirekt kan ha på mänskliga rättigheter, inklusive skäliga arbetsförhållanden. I en första omgång genomförs en riskanalys av de största leverantörerna 3, vilka återfinns främst bland av SL anlitade trafik- respektive bygg- och anläggningsföretag. 2 SLs upphandlingspolicy kompletterar för SLs del den koncerngemensamma upphandlingspolicyn. Kompletteringarna är avstämda med SLL Upphandling års förhållanden.

9 FÖRSLAG 2011:14 9 SL har därigenom fått 1. en generell kunskap om de aktuella koncernernas förhållningssätt till socialt ansvarstagande; samt 2. en specifik kunskap om huruvida deras verksamheter för SLs räkning, direkt eller indirekt, inkluderar några särskilda tillverkningsprocesser etc., där respekten för mänskliga rättigheter, inklusive skäliga arbetsförhållanden, är otillräcklig eller i en riskzon. Juridiska förutsättningar Det är idag ostridigt att det går att ställa etiska krav i upphandlingar. I själva upphandlingskontraktet kan man t.ex. ställa krav på produktionsprocessen. Dessutom kan man i samband med utvärdering av anbud i viss utsträckning beakta olika aspekter. Avgörande är att etiska krav måste vara kopplade till det man köper och att kravställandet är proportionerligt. Vad gäller rätten att utesluta företag från anbudsgivning är dock SLLs och övriga upphandlande enheters/myndigheters frihet begränsad. I tillämplig nationell lag som implementerar relevant EG-rätt finns en uttömmande uppräkning av omständigheter under vilka man måste, respektive får, utesluta en leverantör från att delta i en offentlig upphandling. 4 Vad gäller uteslutning av en leverantör på den grunden att ledande företrädare begått brott är det möjligt endast i de fall där personen i fråga enligt en lagakraftvunnen dom är dömd för brott som antingen innefattar deltagande i en kriminell organisation, bestickning, bedrägeri, penningtvätt eller brott avseende yrkesutövningen. Brott mot folkrätten anges i sig inte som en möjlig uteslutningsgrund. Förutom det av motionärerna föreslagna utredningsuppdraget kan därför - i syfte att åstadkomma en tydlig och generell rätt till uteslutning med anledning av brott mot folkrätten - arbete behöva drivas för att försöka åstadkomma en lagändring på EG-rättslig nivå. Slutsats SLL bedriver redan i dag ett arbete tillsammans med Västra Götalandsregionen och Region Skåne kring frågan om hur och när sociala krav kan ställas. Samarbetet har resulterat i en uppförandekod för leverantörer. 4 jfr 10 kap. 1 lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och 10 kap. 1-2 i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster ( LUF ).

10 FÖRSLAG 2011:14 10 Vidare pågår ett arbete inom ramen för det nya miljöprogrammet att utvidga det även till sociala frågor och där man tittar på bl.a. FNs Global Compactprogram. Det är svårt att i dagsläget bedöma huruvida FNs Global Compact-program skulle leda till förändringar av uppförandekoden eller om uppförandekoden kan skärpas beträffande sociala krav i upphandlingar. Det finns därför skäl för att utreda frågan om respekt för internationell rätt kan infogas i SLLs koncernövergripande upphandlingspolicy med utgångspunkt bl.a. i FNs Global Compact-program. Miljökonsekvenser av beslutet Inga miljökonsekvenser är kända eller förväntade.

11 FÖRSLAG 2011:14 11 Hälso- och sjukvårdsnämndens förvaltnings tjänsteutlåtande Förvaltningens synpunkter Motionärerna, Lars Dahlberg, Anna Kettner, Staffan Holmberg och Göran Wrene, refererar till problem vid upphandlingar med leverantörer/anbudsgivare som inom delar av sin verksamhet inte lever upp till internationell rätt. Motionärerna föreslår vidare att landstingsfullmäktige beslutar att utreda hur respekt för internationell rätt kan infogas i SLL:s koncernövergipande policy med utgångspunkt bl.a. i FN:s Global Compactprogram. Stockholms läns landsting har genom beslut i landstingsfullmäktige antagit en uppförandekod för leverantörer. Denna uppförandekod har tagits fram genom ett samarbete med Region Skåne och Region Västra Götaland. Uppförandekoden innebär i korthet att leverantören förbinder sig att följa nationell lagstiftning inte använda barnarbete inte använda tvångsarbete inte göra sig skyldig till diskriminering betala lön (lägst nationellt lagstadgad minimilön) direkt till den anställde inte tillämpa veckoarbetstid utöver den nationellt lagstadgade i länder där föreningsrätten är inskränkt medverka till att anställda får möta företagsledningen för att diskutera löne- och anställningsvillkor utan negativa konsekvenser ta miljöhänsyn ha en arbetsmiljö som överensstämmer med internationella riktlinjer acceptera inspektioner från den upphandlande myndigheten Detta område att ställa etiska och sociala krav på leverantörer i andra länder och världsdelar är under utveckling. Stockholms läns landsting har valt att i sin upphandlingspolicy kräva att landstingets bolag och förvaltningar inför upphandlingar ska ta ställning till huruvida man ska kräva av den eller de leverantörer som vinner en upphandling att de ska anta landstingets uppförandekod för leverantörer. För att uppförandekoden ska få en god efterlevnad i praktiken är det viktigt att krav i samband med avtalstecknande åtföljs av en påtaglig sannolikhet för att bli föremål för inspektion. Miljöavdelningen inom LSF som har fått ansvaret att arbeta med uppförandekodens genomförande har därmed valt att fokusera på ett antal områden där riskerna bedöms som störst vad gäller de etiska och sociala aspekterna. Dessa är:

12 FÖRSLAG 2011:14 12 Instrument och rostfria sjukvårdsartiklar Operations- och engångsartiklar Handskar, sprutor, kanyler Förbandsartiklar Textilier Hälso- och sjukvårdsnämndens förvaltning ställer sig bakom de ansträngningar som görs för att landstingets upphandlingar ska vara hållbara i alla avseenden. De upphandlingar som beslutas i HSN avser huvudsakligen hälso- och sjukvårdstjänster som produceras i Sverige av företag baserade i Sverige med personal som omfattas av kollektivavtal enligt svensk modell. Att införa krav på undertecknande av uppförandekod i dessa upphandlingar har därmed inte legat högst upp på agendan. Dock förekommer ett mindre antal upphandlingar där tjänster och produkter integreras. När det gäller införande av krav på uppförandekod i dessa kommer HSN-förvaltningen att samarbeta med LSF-miljö och SLL-Upphandling för ett införande i takt med att resurserna så tillåter.

13 FÖRSLAG 2011:14 13 AB Storstockholms Lokaltrafiks yttrande Arbetet inom SL SLs upphandlingspolicy 5 går idag längre än SLLs koncernövergripande policy vad gäller frågan om socialt ansvarstagande. Policyn, i kombination med den mer detaljerade interna rutinen för upphandling och inköp som bl.a. beaktar SLs officiella ställningstagande för FN-initiativet Global Compact, innebär sammantaget att SLs kravställande inom kort kan förväntas ligga i framkant inom det aktuella området. Inom SL har påbörjats ett arbete med att kartlägga vilka negativa effekter som SLs verksamhet direkt eller indirekt kan ha på mänskliga rättigheter, inklusive skäliga arbetsförhållanden. I en första omgång genomförs en riskanalys av de största leverantörerna 6, vilka återfinns främst bland av SL anlitade trafik- respektive bygg- och anläggningsföretag. SL har således börjat skaffa sig 3. en generell kunskap om de aktuella koncernernas förhållningssätt till socialt ansvarstagande; samt 4. en specifik kunskap om huruvida deras verksamheter för SLs räkning, direkt eller indirekt, inkluderar några särskilda tillverkningsprocesser etc., där respekten för mänskliga rättigheter, inklusive skäliga arbetsförhållanden, är otillräcklig eller i en riskzon. Juridiska förutsättningar Det är idag ostridigt att det går att ställa etiska krav i upphandlingar. I själva upphandlingskontraktet kan man t.ex. ställa krav på produktionsprocessen. Dessutom kan man i samband med utvärdering av anbud i viss utsträckning beakta den här typen av aspekter. Det avgörande är om kraven kan anses vara kopplade till det som man köper och om kravställandet är proportionerligt. Vad gäller rätten att utesluta företag från anbudsgivning är dock SL och övriga upphandlande enheters/myndigheters frihet begränsad. I tillämplig nationell lag som implementerar relevant EG-rätt finns en uttömmande uppräkning av omständigheter under vilka man måste, respektive får, utesluta en leverantör från att delta i en offentlig upphandling (jfr 10 kap. 1-2 i lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster ( LUF ). 5 SLs upphandlingspolicy kompletterar för SLs del den koncerngemensamma upphandlingspolicyn. Kompletteringarna är avstämda med SLL Upphandling års förhållanden

14 FÖRSLAG 2011:14 14 Vad gäller uteslutning av en leverantör på den grunden att ledande företrädare begått brott är det möjligt endast i de fall där personen i fråga enligt en lagakraftvunnen dom är dömd för brott som antingen innefattar deltagande i en kriminell organisation, bestickning, bedrägeri, penningtvätt eller brott avseende yrkesutövningen. Brott mot folkrätten anges i sig inte som en möjlig uteslutningsgrund. Förutom det av motionärerna föreslagna utredningsuppdraget kan därför - i syfte att åstadkomma en tydlig och generell rätt till uteslutning med anledning av brott mot folkrätten - arbete behöva drivas för att försöka åstadkomma en lagändring på EG-rättslig nivå. SL skulle givetvis välkomna en sådan utveckling. Konsekvenser för personer med funktionsnedsättning och för miljön SL beaktar eventuella konsekvenser för personer med funktionsnedsättning respektive miljö inom ramen för det pågående arbetet inom SL. Det är lämpligt att så sker även i det föreslagna koncernövergripande utredningsuppdraget.