SKRIVELSE Sammanfattning

Transkript

1

2 SKRIVELSE Ärendenummer: 17/ Sidas skrivelse till svar på RB-uppdraget om att redovisa myndighetens arbete med anpassning till ett förändrat klimat och åtgärder för att minska klimatpåverkan Sammanfattning Sida har i Regleringsbrev från givits i uppdrag att redovisa myndighetens arbete med anpassning till ett förändrat klimat och åtgärder för att minska klimatpåverkan. Sida ska därutöver, efter konsultation med olika svenska aktörer inklusive myndigheter kartlägga svenskt stöd till kapacitetsuppbyggnad som bidrar till utvecklingsländers stärkta genomförande av målen i Parisavtalet. En redovisning av förslag på hur detta arbete kan förstärkas ska lämnas till Regeringskansliet med kopia till Miljö- och energidepartementet, senast den 30 september Skrivelsen baserar sig på analys av tidigare inlämnade underlag till Sveriges officiella klimat rapportering, Sidas statistik över insatser med klimat fokus samt en workshop med svenska aktörer. Svenska aktörer inbjöds även att kommentera på utkast till skrivelsen. Sidas bidrag till svensk klimatfinansiering var totalt knappt 2,8 miljarder SEK Detta motsvarar 14,9 procent av Sidas totala utbetalningar under Huvuddelen av insatserna bidrar till kapacitetsutveckling i vid mening. Sida beslutade i juni 2017 om en ambitionsökning på klimatområdet som kommer att innebära en avsevärd ökning av Sidas stöd och finansiering. Sida bedömer att myndigheten, genom en rad verktyg och samarbeten med olika aktörer, kan bidra till ett utökat svenskt stöd för att möta de mångfacetterade utmaningarna - såväl kring utsläppsminskningar som anpassning till den klimatförändring som redan sker inom en rad sektorer. Kapacitetsutveckling ska ses som ett centralt förhållningssätt, och inte som en särfråga och vara utgångspunkt för arbetet med kapacitetsutveckling inom klimatområdet. Planering av insatser ska göras inom ramen för existerande strategier och bygga på erkända biståndstekniska metoder och internationella överenskommelser om biståndseffektivitet. I linje med det bör inga öronmärkta satsningar på kapacitetsutveckling och klimat göras.

3 2 (9) För de gåvomedel som kanaliseras via Sida till utvecklingsländer är den nuvarande fördelningen mellan stöd till anpassning, utsläppsminskningar respektive dubbla målsättningar kvarstå, även under den kraftiga ambitionshöjning kring klimatfinansiering som nu planeras för på Sida. Sverige bör slutligen inom ramen för klimatförhandlingarna fortsätta att verka för att konsekvent främja att kapacitetsutveckling är en utgångspunkt i allt klimatrelaterat stöd och inte utgör ett separat spår. 1. Inledning Uppdraget, inledning och avgränsning Sida har i Regleringsbrev från givits i uppdrag att redovisa myndighetens arbete med anpassning till ett förändrat klimat och åtgärder för att minska klimatpåverkan. Sida ska därutöver, efter konsultation med olika svenska aktörer inklusive myndigheter kartlägga svenskt stöd till kapacitetsuppbyggnad som bidrar till utvecklingsländers stärkta genomförande av målen i Parisavtalet. En redovisning av förslag på hur detta arbete kan förstärkas ska lämnas till Regeringskansliet med kopia till Miljö- och energidepartementet, senast den 30 september Sverige rapporterar regelbundet genom Naturvårdverket arbetet med klimatfinansiering, kapacitetsutveckling och teknikutveckling i enlighet med klimatrapporteringsförordningen (SFS 2014:1434) vilket även omfattar Sidas arbete. Naturvårdsverket ansvarar för att samordna svenska myndigheters rapportering i Nationalrapporter vart fjärde år. Naturvårdsverket sammanställer även tvåårsrapporter vartannat år, samt årligen till EU under Monitoring Mechanism Regulation (MMR) 525/2013/EG. I Sveriges MMR-rapport för 2016 redovisas allt multilateralt stöd, det vill säga multilaterala medel som hanteras från UD (t.ex. Gröna klimatfonden, GCF, och Globala miljöfonden, GEF) visst stöd från Miljö- och energidepartementet (till exempel UNFCCC Trust Fund och the New Climate Economy), samt bilateralt 1 stöd som i huvudsak hanteras via Sida. Sverige presenterar även sex exempel på stöd till kapacitetsutveckling i länder som finansieras med andra medel än biståndsanslaget (bilaga 1, annex 1, sista exemplen i tabell 9). Med kapacitetsutveckling använder vi OECD DAC:s definition de processer genom vilka individer, organisationer, och samhället i sin helhet lyfter fram, stärker, anpassar och upprätthåller kapacitet över tid 2. 1 Med bilateralt avses här svenskt stöd som inte är kärnstöd till multilaterala institutioner, d.v.s bilateralt inkluderar även regionalt och globalt och multi-bi, i enlighet med riktlinjer under UNFCCC. 2 OECD/DAC, The challenge of Capacity Development, 2006

4 3 (9) Metod Skrivelsen baserar sig på analys av tidigare inlämnade underlag till Sveriges officiella klimat rapportering, Sidas statistik över insatser med klimat fokus samt en workshop med svenska aktörer. Svenska aktörer inbjöds även att kommentera på utkast till skrivelsen. En utgångspunkt för redovisningen av detta uppdrag har varit att svenskt stöd till kapacitetsuppbyggnad, som bidrar till genomförande av målen i Parisavtalet i utvecklingsländerna, redovisas i Sveriges officiella klimatrapportering. Den här rapporten fokuserar på att analysera det klimatarbete som presenteras inom ramen för det bilaterala stödet i den svenska klimatrapporten (Bilaga 1) inklusive detaljerade bilagor och tabeller. Sidas bidrag till klimatrapportering baserar sig på OECD-DACs ramverket för biståndsrapportering och statistik. För att följa upp klimatfinansieringen använder Sida de två Rio-markörerna för klimat 3 (en för utsläppsminskningar, en för anpassning). Det betyder att vi för insatser rapporterar om klimat den har huvudsyfte, delsyfte eller inte bidrar till någon av markörerna. Det finns idag ingen internationellt överenskommen indikator eller metod för att följa upp stöd till kapacitetsutveckling. Det är därför inte möjligt att exakt kvantifiera hur mycket av stödet till en insats som går till kapacitetsutveckling. Vi beskriver därför istället ansatser för att främja kapacitetsutveckling, klimatportföljen där detta ingår, och ger ett antal exempel. Sida bjöd in svenska aktörer till en workshop med syfte att dela erafenheter om vad som fungerar och inte fungerar i deras arbete med att stöda kapacitetsutveckling. Myndigheter och organisationen bidrog substantiellt till diskussionen och till denna rapport (bilaga 2). Svenska aktörer har även haft möjlighet att kommentera på utkast till denna skrivelsen. 2. Sveriges bilaterala stöd till kapacitetsuppbyggnad på klimatområdet4 Beredning och beslut om insatser inom klimatområdet görs baserat på de av regeringen beslutade geografiska eller globala tematiska strategier. Miljö och klimatfrågorna behandlas både som en tvärfråga inom olika sektorer och en fokusfråga i sig själv. Det finns en av regeringen beslutad strategi för miljö och klimat på global nivå. Ambitionsnivån på klimatområdet är dock tydlig i regeringens styrning, både i policyramverket för utvecklingssamarbetet och i att ett stort och ökande antal strategier nu inkluderar miljö/klimat/naturresurser Med bilateralt avses, liksom tidigare i skrivelsen, svenskt stöd som inte är kärnstöd till multilaterala institutioner, d.v.s bilateralt inkluderar även regionalt och globalt och multi-bi, i enlighet med riktlinjer under UNFCCC

5 4 (9) Stöd till kapacitetsutveckling under klimatkonventionen som hanteras via Sida tar sitt avstamp i följande: - Stöd till kapacitetsutveckling och institutionsbyggande är en delar av Sidas operativa arbete. Även klimatfinansiering som kanaliseras av Sida har kapacitetsutveckling i fokus. - För att stödja minskade utsläpp av växthusgaser i utvecklingsländerna arbetar vi genom centrala utvecklingssektorer som energi, urban utveckling, vatten, skogs- och jordbruk. - Stöd till klimatanpassning behövs inom alla samhällssektorer. - Större delen av Sveriges bilaterala klimatfinansiering är därmed inte stöd till rena klimatprocesser, även om flera sådana exempel också finns, utan utgör en integrerad del av det samlade stöd som Sverige ger. - Alla insatser ska ha ett tydligt ägarskap hos samarbetsparten för att uppnå största möjliga effektivitet och långsiktiga hållbarhet. - För att uppnå detta så går Sidas stöd i så stor utsträckning som möjligt bredare kärnstöd eller programstöd där samarbetsparten själv har utrymme att prioritera. Klimatarbete blir därmed ofta en del av en bredare agenda. - Liksom för all Sidas verksamhet utgör rättighetsperspektivet och de fattigas perspektiv centrala utgångspunkter, liksom jämställdhets- och konfliktperspektiven. Att nå ut och göra skillnad för målgruppen kvinnor, män, flickor och pojkar är fundamentalt. - En viktig del blir då att bygga resiliens för att stärka individers, lokalsamhällens och länders motståndskraft och förmåga att hantera den klimatförändring som de facto redan sker. Sidas totala bidrag till Sveriges klimatfinansiering ökar gradvis och var förra året knappt 2,8 miljarder (14,9 procent av Sidas totala utbetalningar). Sidas utbetalningar utgör merparten (70-90 procent de senaste fyra åren) av den klimatfinansiering Sverige rapporterar till klimatkonventionen. Som framgår av tabell 7b, Annex 1 till Bilaga 1 handlar det 2016 om ca 1000 insatser (och mer än 3000 olika delkomponenter) totalt. Ca 50 procent av de klimatrelaterade stöden var inriktade på klimatanpassning, 17 procent på utsläppsminskning och ca 33 procent hade både ett anpassnings- och utsläppsminskning som mål. Stöd till anpassning går tillexempel genom sektorer som vatten och katastrofriskreducering. Både anpassning och utsläppsminskning kan når man genom stöd till jord- och skogsbruk. Rena utsläppsminskningar främst omfattar jord- och skogsbruk och energisamarbeten. Utvecklingssamarbetets fokus ligger på fattigare individer, grupper, och länder. I ett globalt perspektiv bidrar dessa marginellt till klimatförändringen samtidigt som de drabbas oproportionerligt hårt och har sämre kapacitet och institutionella förutsättningar att hantera klimatförändringen. Det medför att fördelningen mellan stöd till anpassning, utsläppsminskningar och dubbla målsättningar inte oväntad.

6 5 (9) Majoriteten av dessa insatser har som framhållits ovan - kapacitetsutveckling i fokus, och ofta med en kombination av de tre nivåerna (individ/organisation, policyer och lagar; värderingar och kontext). Undantag är vissa insatser som mer direkt handlar om investering i infrastruktur (t.ex. transmissionslinjer, etc). Vissa infrastruktursatsningar stöds via garantier istället för med gåvomedel. Både garantivolymer och volym av mobiliserat kapital presenteras i Sveriges klimatrapportering separat (Bilaga 1, tabell 3) och är inte inkluderade i de 2,8 miljarderna. En översiktlig analys av de 3000 delkomponenterna som redovisas i Bilaga 1, Annex 1, tabell 7b ger vid handen att de klimatrelaterade stöden kan delas in i tre huvudkategorier: 1. Stöd till specifika klimatprocesser och/eller aktörer, 2. Klimat som viktig del av bredare stöd till miljöaktörer, 3. Klimat som integrerad del i stöd inom olika sektorer Klimat är också en viktig och integrerad del av flera forskningssamarbeten, t.ex. stöd till lokala universitet i samarbete med svenska forskningsinstitutioner t.ex. universiteten i Bolivia, Tanzania, och det globala samarbetet för att stärka nationell kompetens i grön ekonomi (Environment for Development (EfD)-programmet med Göteborgs universitet som nod); och stöd till tematiska forskningsorganisationer t.ex. Consultative Group on International Agricultural Research (CGIAR); BecA-hubben; och Western Indian Ocean Marine Science Association (WIOMSA). Se ytterligare information om ett antal exempel i Bilaga 1, tabell 9 i Annex 1. Utöver det finansiella stöd som rapporteras i Sveriges klimatrapportering (Bilaga 1, Annex 1, tabell 7) kan framhållas att Energimyndigheten ansvarar för Sveriges program för internationella klimatinsatser 5, ett program som pågått i över tio år med en sammanlagd budget på över 2 miljarder kronor. Projekten är granskade och godkända av FN, framförallt genom Kyotoprotokollets mekanism för ren utveckling (CDM). Insatserna inriktar sig på förnybar energi, energieffektivisering och avfallshantering i låg- och medelinkomstländer. Sammanfattningsvis kan konstateras att svenskt stöd till kapacitetsutveckling på klimatområdet är omfattande, och inkluderar en mångfald av aktörer och angreppssätt, samt att samarbeten med globala, regionala, och nationella aktörer i samarbetsländer utgör den klart största delen av den klimatrelaterade finansieringen. Även ett flertal svenska aktörer är aktivt involverade, både i mer riktade insatser och i bredare samarbeten, t.ex. ett flertal universitet och forskningsinstitutioner, myndigheter (Naturvårdsverket, SMHI, Energimyndigheten m.fl.), och enskilda organisationer (t.ex. Naturskyddsföreningen, Viskogen, svenska WWF m.fl.). 5 Programmets årsrapport 2016 kan laddas ner i Energimyndighetens webshop:

7 6 (9) 3. Övrig information om Sidas klimatrelaterade arbete Sida planerar för att öka den samlade klimatfinansieringen från dagens nivå på ca 14,9 procent av samlade utbetalningar till 28 procent av samlade utbetalningar år Utifrån ett antagande att biståndsanslaget kommande år ligger kvar på ungefär samma nivå som 2016 kommer detta innebära en kraftig ökning till en nivå på ca 5,5 miljarder SEK/år Detta kommer kräva ett mycket pro-aktivt klimatarbete från i princip alla operativa enheter på Sida, inklusive ambassader. Ambitionsökningen är en del av Sidas handlingsplan för miljö/klimat (Bilaga 3), som utgör en operationalisering av Sidas miljöarbete och en del av Sidas miljöledningssystem. Ingångar och möjligheter att öka ambitionsnivån i klimatarbetet är goda. I anvisningarna från regeringen till Sida för utarbetande av ny global strategi för miljö, klimat, hav och naturresurser finns till exempel en tydlig intention att höja medelstilldelningen för globalt miljö/klimatarbete. Samtidigt ökar möjligheterna kontinuerligt för integrering av klimatperspektivet inom olika sektorer inom ramen för alla strategier genom ökad kapacitet hos Sida, i kombination med ett ökande intresse hos partnerorganisationer. Exakta samarbeten, partner och inriktning kommer - och ska - bero av behov inom olika kontexter och länder - samt på inriktning i de olika av regeringen beslutade geografiska och globala strategierna. Sida satsar också specifikt på resursbasutveckling, inklusive särskilda satsningar på Bilaterala Biträdande Bilaterala Experter (BBE) , seniora sekunderingar på miljö/klimatområdet till FN-systemet och utvecklingsbanker, och utbildningar i miljö/klimat för Sidas svenska samarbetspartners vid Sida Partnership Forum i Härnösand. Sida arbetar även med att utveckla metodstöd för att stärka den egna personalens kapacitet, inte minst på ambassaderna, att främja kapacitetsutveckling inom klimat hos samarbetspartners. Ett exempel är de riktlinjer för stöd till klimatfinansiering som utvecklas under Slutligen vill myndigheten lyfta fram den samverkan och det partnerskapsarbete Sida har med olika aktörer kring Agenda 2030 och hållbar utveckling - t.ex. Sidas arbete med näringslivet inom Swedish Leadership for Sustainable Development, ägarinitiativet Swedish Investors for Sustainable Development och satsningen på förnybar energi i Afrika - Power Africa, liksom myndighetssamverkan inom ramen för Agenda 2030 där klimat ingår som en viktig del. 4. Konsultation med svenska aktörer: lärdomar och erfarenheter Vid en workshop i slutet av maj med svenska aktörer identifierades ett flertal lärdomar och erfarenheter om vad som fungerar och inte fungerar vad gäller kapacitetsutveckling på klimatområdet, se minnesanteckningar i Bilaga 2. Följande betonades särskilt:

8 7 (9) - Kapacitetsutveckling på klimatområdet är mångfacetterat. Alla delar i samhället behöver höja kapacitet och kan också bidra. Myndigheter, civila samhället, privata sektorn och forskningsorgan är alla nyckelaktörer. Kunskapsutveckling såväl som policyutveckling och dialog behövs för att länder och organisationer ska kunna göra strategiska val, och stärkande av nationell forskningskapacitet har här en nyckelroll. - Det finns likaså stort behov av kapacitetsutveckling på en lång rad områden, både kring specifika klimatprocesser (t.ex. stärka förhandlingskompetens; samhällsanpassad klimatstatistik; system och rutiner för uppföljning och rapportering; kunskap om de olika klimatfonderna och förmåga att utveckla projektförslag för finansiering från olika klimatfonder etc.) och hur man hanterar klimatutmaningarna i olika kontexter (jordbruk/skog; energi, katastrofriskreducering mm var några exempel). - Kapacitetsutveckling inom klimat bör därför tydligt kopplas till andra Globala Mål och det är genom att hållbart adressera fattigdom och hunger, som man också hanterar klimatförändringarna. - Vikten av ägarskap och långsiktighet betonades: Kapacitetsutveckling bör utgå från behov och efterfrågan hos aktörer på olika nivåer. Behoven varierar starkt, och svenskt stöd måste utgå från nationellt ägarskap och länders och organisationers behov - Viktigt därför att arbeta brett och holistiskt med många och olika aktörer, och i alla sektorer. - Vikten av att ha lokalperspektivet och de som direkt berörs kvinnor och män i fokus. - Vikten av att inte bidra till skapandet av parallella strukturer: Stuprörsuppdelning måste undvikas, och Sverige bör inte bidra till en uppsplittring där nya parallella strukturer och initiativ startas där existerande finns. 5. Slutsatser Mot bakgrund av ovanstående drar Sida följande slutsatser: - Arbetet med att ta fram denna rapport har bekräftat att Sverige har en viktig roll i att stärka länders kapacitet att genomföra Parisavtalet, och har även bekräftat att såväl svenska myndigheter, som enskilda organisationer, forskningsinstitutioner, svenskbaserade internationella tankesmedjor och svenska konsultföretag har erfarenhet och relevant kunskap som redan idag bidrar aktivt till kapacitetsutveckling på klimatområdet. - Kapacitetsutveckling på klimatområdet där bland andra svenska aktörer som myndigheter, akademi och organisationer från civila samhället fungerar som genomförare, spelar en viktig och mycket uppskattad roll. ITP-kurser, myndighetssamverkan/tinning, forskningssamarbetet och stödet via svenska civilsamhällesaktörer är exempel på specifika stöd- och samverkansinstrument. - Den kraftiga ambitionshöjning Sida nu gör på klimatområdet ger förutsättningar för att Sveriges bilaterala stöd till kapacitetsutveckling på klimatområdet i princip fördubblas.

9 8 (9) - Fortsatt och utökad samverkan med andra aktörer blir då en nyckelfråga. Sida ser därvid stark potential i att fortsatt utveckla och stärka strategiska partnerskap med såväl internationella, regionala och nationella aktörer och nätverk som med svenska partners inom såväl näringsliv, civila samhället, akademi och offentlig förvaltning för att arbeta kapacitetsstärkande med praktisk omställning mot hållbarhet inom samtliga samhällssektorer på landnivå och globalt. - Behov i länder och bland berörda individer (kvinnor och män) och lokalbefolkningar - måste då fortsatt styra. Detta inkluderar både behov av ökad kapacitet för de direkt klimatkonventionsrelaterade processerna (klimatförhandlingar, nationella klimatplaner, klimatrapportering, klimatdata, söka klimatfinansiering etc.) och stärkt kapacitet för planering och genomförande av åtgärder för att hantera och minska klimatförändringen i och från olika sektorer. Detta är centralt för att adekvat kunna svara upp mot frågans komplexitet och för att kunna möta partners skilda behov och utmaningar i olika kontexter. - Det finns möjligheter att öka samstämmigheten när det gäller redovisning av svenskt stöd till ökad kapacitet inom klimatområdet. Det skulle dels kunna göras genom en utökad användning av Rio-markörerna för att definiera och spåra klimatstöd, och dels genom en utökad rapportering av finansiellt stöd till Naturvårdsverket inom ramen för Sveriges officiella klimatrapportering. I nästa steg finns även goda möjligheter till ökad internationell transparens genom en utökad publicering av finansieringsdata online enligt den internationellt överenskomna rapporteringsstandarden International Aid Transparency Initaitive (IATI). - Fortsatt och utökad samverkan med andra aktörer blir då en nyckelfråga. Sida ser därvid stark potential i att fortsatt utveckla och stärka strategiska partnerskap med såväl internationella, regionala och nationella aktörer och nätverk som med svenska partners inom såväl näringsliv, civila samhället, akademi och offentlig förvaltning för att arbeta kapacitetsstärkande med praktisk omställning mot hållbarhet inom samtliga samhällssektorer på landnivå och globalt. 6. Rekommendationer Sida rekommenderar att: - Kapacitetsutveckling ska ses som ett centralt förhållningssätt, och inte som en särfråga och vara utgångspunkt för arbetet med kapacitetsutveckling inom klimatområdet. Planering av insatser ska göras inom ramen för existerande strategier och bygga på erkända biståndstekniska metoder och internationella överenskommelser om biståndseffektivitet. - I linje med det bör inga öronmärkta satsningar på kapacitetsutveckling och klimat göras. - För de gåvomedel som kanaliseras via Sida till utvecklingsländer är den nuvarande fördelningen mellan stöd till anpassning, utsläppsminskningar respektive dubbla målsättningar kvarstå, även under den kraftiga ambitionshöjning kring klimatfinansiering som nu planeras för på Sida.

10 - För att öka samstämmighet och transparens i svensk redovisning av klimatfinansiering inklusive kapacitetsutveckling, skulle en utökad användning av Rio-markörerna. för att definiera och spåra klimatstöd kunna främjas, liksom en utökad rapportering av finansiellt stöd till Naturvårdsverket inom ramen för Sveriges officiella klimatrapportering. - För att stärka internationell transparens bör en utökad svensk publicering av finansieringsdata online enligt den internationellt överenskomna rapporteringsstandarden International Aid Transparency Initiative (IATI) främjas. - Även arbete med att stärka och bredda den svenska resursbasen kring miljö/klimat i ett utvecklingsperspektiv bör fortsätta under kommande år. - Sverige bör slutligen inom ramen för klimatförhandlingarna fortsätta att verka för att konsekvent främja att kapacitetsutveckling är en utgångspunkt i allt klimatrelaterat stöd och inte utgör ett separat spår. 9 (9)