EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 10.03.2006 KOM(2006) 106 slutlig MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om översyn av tillämpningen av direktivet om enkla tryckkärl (87/404/EEG) i förhållande till direktivet om tryckbärande anordningar (97/23/EG) SV SV
INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sammanfattning... 3 1. INLEDNING... 3 Bakgrund... 3 Översynsmetod... 4 2. ÖVERSYN AV TILLÄMPNINGEN AV DIREKTIVET OM ENKLA TRYCKKÄRL I FÖRHÅLLANDE TILL DIREKTIVET OM TRYCKBÄRANDE ANORDNINGAR... 4 Allmänna anmärkningar... 4 Aggregat... 5 Problem vid tillverkning av enkla tryckkärl... 6 Standardisering... 6 Undantag från direktivet om tryckbärande anordningar... 7 Särskilda bestämmelser för enkla tryckkärl i ett integrerat direktiv... 7 Administrativ arbetsbörda... 8 Konkurrensaspekter... 8 3. SLUTSATSER... 9 SV 2 SV
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om översyn av tillämpningen av direktivet om enkla tryckkärl (87/404/EEG) i förhållande till direktivet om tryckbärande anordningar (97/23/EG) SAMMANFATTNING Direktiv 97/23/EG om tryckbärande anordningar innehåller en uppmaning till kommissionen att göra en översyn av tillämpningen av direktiv 87/404/EEG om enkla tryckkärl för att utreda om det är motiverat att integrera detta direktiv i direktivet om tryckbärande anordningar. Detta meddelande är svaret på denna uppmaning och bygger på ett omfattande samråd med nationella myndigheter och berörda parter. De nationella myndigheterna med ansvar för tillämpningen av de båda direktiven och berörda parter anser att de båda direktiven fungerar väl, och de förordar inte ett införlivande av direktivet om enkla tryckkärl i direktivet om tryckbärande anordningar. Särskilt tekniska synpunkter och säkerhetsrelaterade frågor, vilka förklaras närmare här nedan, talar för ett bibehållande av två separata direktiv. På grundval av detta anser kommissionen att det finns starka skäl för att även i fortsättningen hålla direktivet om enkla tryckkärl och direktivet om tryckbärande anordningar åtskilda. Detta utesluter dock inte ett kommande initiativ inom ramen för en översyn av direktivet om tryckbärande anordningar i samband med den allmänna översynen av direktiven enligt den nya metoden, vilket kan leda till att direktiven integreras med varandra till en enda text. 1. INLEDNING Bakgrund Enkla tryckkärl 1 omfattas av direktiv 87/404/EEG, vilket antogs i juni 1987 och var det första direktivet enligt den s.k. nya metoden. De täcker endast en liten del av de produktkategorier som utgör en risk på grund av tryckbelastning. Så sent som 1997 antog rådet och Europaparlamentet ett övergripande direktiv om tryckbärande anordningar (97/23(EG) som omfattar allt från tryckkokare till fullständiga kemiska anläggningar. Det direktivet innehåller en uppmaning till kommissionen (skäl 11) att göra en översyn av tillämpningen av direktivet om enkla tryckkärl för att utreda om det är motiverat att integrera direktivet om enkla tryckkärl i direktivet om tryckbärande anordningar. 1 Direktivet om enkla tryckkärl gäller enkla tryckkärl i seriemässig tillverkning. Med enkla tryckkärl avses i detta direktiv varje svetsat tryckkärl, som utsätts för ett relativt inre övertryck överstigande 0,5 bar och som är avsett för förvaring av luft eller kväve, men som inte är avsett att värmas med direkt låga. SV 3 SV
I detta meddelande framför kommissionen samtidigt sin ståndpunkt avseende rådets (konkurrenskraft) resolution 2, enligt vilket införlivandet av direktivet om enkla tryckkärl i direktivet om tryckbärande anordningar hör till rådets prioriteringar i arbetet för förenkling av lagstiftningen. Översynsmetod Detta meddelande bygger på en rad samråd med nationella myndigheter och berörda parter, som kan sammanfattas enligt följande: Det främsta forumet för samråd med nationella myndigheter och berörda parter var arbetsgruppen Pressure. Arbetet organiserades av kommissionens avdelningar, och har pågått sedan 2003. För att få in synpunkter från så många olika berörda parter som möjligt anordnade kommissionen ett samråd på Internet för att samla in berörda parters synpunkter och förslag från den europeiska tryckkärlssektorn. Information om samrådsrundan spreds via olika kanaler och man kunde diskutera och lämna synpunkter via Internet från början av oktober 2004 till slutet av januari 2005. En stor mängd synpunkter inkom 3. En sammanfattning och grundlig analys av svaren på den offentliga remissen, åtföljda av preliminära slutsatser, undersöktes av arbetsgruppen Pressure i april 2005. Nationella myndigheter uppmanades att före slutet av maj 2005 granska de frågor som tagits fram, för att de skulle ha möjlighet att kommentera alla ännu öppna aspekter. 2. ÖVERSYN AV TILLÄMPNINGEN AV DIREKTIVET OM ENKLA TRYCKKÄRL I FÖRHÅLLANDE TILL DIREKTIVET OM TRYCKBÄRANDE ANORDNINGAR Allmänna anmärkningar Direktivet om enkla tryckkärl skiljer sig från direktivet om tryckbärande anordning när det gäller layout, uppläggning och det detaljerade innehållet. De båda direktiven är utarbetade enligt den nya metoden, även om direktivet om enkla tryckkärl innehåller många element som hör till den gamla metoden. Både direktivet om enkla tryckkärl och direktivet om tryckbärande anordningar behandlar områden som klassificering, identifiering och märkning, reglering, tillsyn och tekniska krav. En sammanslagning av direktiven skulle inte innebära att nya produktkategorier skulle underställas lagstiftning som för närvarande omfattas av de båda olika direktiven, eller omvänt att produkter som för närvarande omfattas av direktiven inte längre skulle omfattas av dem. 2 3 Rådets prioriteringar för förenkling av gemenskapslagstiftningen, antagen den 25 november 2004. En sammanfattning av kommentarerna finns på http://europa.eu.int/comm/enterprise/pressure_equipment/index_en.htm SV 4 SV
Eftersom direktivet om enkla tryckkärl hör till de första direktiven som antogs enligt den nya metoden har man redan fått rikligt med erfarenheter av hur det fungerar. Å andra sidan är direktivet om tryckbärande anordningar ett relativt nytt och ytterst komplicerat direktiv, där man fortfarande har problem med tillämpningen och inte ännu hunnit samla in erfarenheter och reaktioner efter utsläppandet på marknaden. Dessa båda aspekter har stor betydelse eftersom en sammanslagning av dessa två direktiv inte enbart rör sig om konsolidering, utan förutsätter betydande övervägningar av konsekvenserna. De främsta parametrarna, som framgår efter översynen av vilket mervärde en sammanslagning kan ge, verkar vara tekniska eller säkerhetsrelaterade problem med enkla tryckkärl eller produkter som innehåller sådana kärl, mindre eller större inbesparingar i den administrativa arbetsbördan på europeisk och nationell nivå samt ekonomiska aspekter, t.ex. ökad konkurrenskraft för den europeiska industrin. I denna bedömning bör man ta hänsyn till synpunkter som inkommit från nationella myndigheter med ansvar för tillämpningen av de båda direktiven och berörda parter, enligt vilka de båda direktiven fungerar mycket väl när det gäller önskade och befintliga rättsligtadministrativa infrastrukturer och tillämpningsmekanismer. Den offentliga remissen visade att en klar majoritet av de tillfrågade motsätter sig en sammanslagning av direktivet om enkla tryckkärl och direktivet om tryckbärande anordningar. De som angav att de stödde en sammanslagning av de två direktiven kunde inte motivera sin synpunkt med konkreta argument. Särskilt hänsyn till tekniska och säkerhetsrelaterade aspekter låg bakom yttranden från myndigheter och berörda parter som var mot en sammanslagning av de båda direktiven. Motiveringarna kan grupperas enligt följande: Aggregat I direktivet om tryckbärande anordningar krävs en bedömning av överensstämmelse för aggregat, dvs. flera tryckbärande anordningar som satts samman av en tillverkare för att bilda en integrerad och funktionell enhet. Särskilt bör man bedöma ihopsättningen av de olika delarna i aggregatet och aggregatets skydd mot överskridande av de tillåtna gränserna (t.ex. högsta tryck). Enligt direktivet om enkla tryckkärl regleras säkerheten endast för det enkla tryckkärlet. Direktivet innehåller inga krav när det gäller säkerhetsanordningar eller regelrätt integrering av enkla tryckkärl i ett kompressorsystem. Vissa svar som kom in under den offentliga remissen på Internet antydde att avsaknaden av sådana krav i direktivet om enkla tryckkärl kan vara potentiellt farlig. Andra ansåg att en sammanslagning av de båda direktiven skulle vara onödigt betungande, då det skulle innebära att en stor mängd tilläggsutrustning (främst kompressorutrustning) helt plötsligt skulle omfattas av krav på en bedömning av överensstämmelse för aggregat. Därför uppmanades nationella myndigheter att särskilt rapportera om eventuella säkerhetsproblem som man på senare tid stött på i samband med integrering och säkerhetsanordningar för aggregat som består av ett enkelt tryckkärl. De ombads särskilt ta ställning till om det är nödvändigt att införa begreppet aggregat för enkla tryckkärl. Men inga säkerhetsproblem i samband med aggregat för enkla tryckkärl rapporterades som skulle tyda på att det skulle vara nödvändigt att reglera dessa aspekter. SV 5 SV
Följaktligen anses det att införandet av ett aggregatbegrepp i direktivet om enkla tryckkärl inte har betydelse för säkerheten hos aggregat som består av ett enkelt tryckkärl. Problem vid tillverkning av enkla tryckkärl Enligt medlemsstaternas marknadsundersökningar och rapporter från industrins intresseorganisationer finns det tecken på att mindre enkla tryckkärl, som vanligtvis är relativt billiga konsumtionsvaror som släpps ut på den europeiska marknaden, kan ha tillverkningsfel, vilket i vissa fall kan utgöra en allvarlig säkerhetsrisk. Man fäste därför särskilt stor vikt vid de nationella myndigheternas syn på om en sammanslagning av de två direktiven skulle underlätta marknadsövervakningen. Myndigheterna uppmanades även att bedöma om säkerheten för enkla tryckkärl skulle påverkas positivt om anmälda organ enligt direktivet om tryckbärande anordningar skulle delta i processen. I själva verket skall kärl som en särskild huvudkategori enligt direktivet om enkla tryckkärl kontrolleras av anmälda organ, medan sådana kärl enligt direktivet om tryckbärande anordningar vanligtvis skulle klassificeras i en lägre kategori som förutsätter en mindre sträng kontroll från de anmälda organens sida. Feedback visar att de brister som förekommit i samband med enkla tryckkärl inte beror på brister i direktivet om enkla tryckkärl. De rätt så direkta tekniska kraven i direktiven om enkla tryckkärl ger lämpliga säkerhetsmarginaler och en tillräckligt tillförlitlig säkerhetsnivå för enkla tryckkärl. En sammanslagning av direktivet om enkla tryckkärl med direktivet om tryckbärande anordningar skulle inte öka säkerheten i denna produktgrupp, eftersom direktivet om tryckbärande anordningar är mindre specifikt än direktivet om enkla tryckkärl (t.ex. när det gäller kärlets konkreta, fysiska egenskaper, väggtjocklek och svetsning). Särskilt när det gäller tillverkning i utvecklingsländer utanför Europa, där de flesta billiga och mindre enkla tryckkärl tillverkas, kan sådana ändringar leda till att det blir svårare att uppfylla EUkraven. Remissvaren visade dock tydligt att man hellre skall fokusera på bättre tillämpning av det nuvarande direktivet om enkla tryckkärl, särskilt på bättre samordning av marknadsövervakning i medlemsstaterna. Standardisering En sammanslagning av direktivet om enkla tryckkärl och direktivet om tryckbärande anordningar kan eventuellt påverka de standarder som harmoniserats enligt direktivet om enkla tryckkärl, eftersom de skulle behöva offentliggöras enligt direktivet om tryckbärande anordningar. Den viktigaste produktstandarden för enkla tryckkärl är EN 286-serien (delarna 1 4). Dessutom har en rad andra standarder för förfaranden och kvalitetskrav vid svetsning och prövning harmoniserats enligt direktivet om enkla tryckkärl 4. Hittills har inga formella invändningar eller säkerhetsklausuler inkommit som skulle tyda på brister i de harmoniserade standarderna enligt direktivet om enkla tryckkärl. 4 För närvarande har hänvisningar till 12 standarder offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning enligt direktivet om enkla tryckkärl. Den viktigaste är EN 286-serien. Ytterligare upplysningar finns på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/enterprise/newapproach/standardization/harmstds/reflist/spvessel.html SV 6 SV
Även om det vid första anblicken kan förefalla som om en sammanslagning av de två direktiven skulle innebära en förenkling av standardiseringsarbetet, eftersom man i så fall skulle behöva utarbeta standarder för ett enda direktiv, bör man minnas att enkla tryckkärl är en mycket väldefinierad produktkategori som redan i sig förutsätter specifika standarder, oavsett om de omfattas av ett särskilt direktiv eller inte. Dessutom skulle införandet av ett integrerat direktiv innebära att alla harmoniserade standarder som utarbetats enligt direktivet om enkla tryckkärl skulle måsta revideras, särskilt EN 286-serien. En analys av de standarder som har anknytning till direktivet om enkla tryckkärl visar att om man skulle upphäva direktivet skulle det kräva 3 4 års arbete att genomföra de nödvändiga ändringarna, främst av EN 286, för att de skulle kunna offentliggöras som harmoniserade standarder enligt direktivet om tryckbärande anordningar. Tillverkarna skulle vara tvungna att följa mer komplexa standarder (t.ex. EN 13445) innan en ändrad serie av standarder för enkla tryckkärl skulle vara tillgänglig. Man kan även räkna med att annat standardiseringsarbete skulle tilldelas mindre resurser under övergångsperioden. Undantag från direktivet om tryckbärande anordningar Direktivet om tryckbärande anordningar gäller i princip för alla tryckbärande anordningar och aggregat vars högsta tillåtna tryck överstiger 0,5 bar. Det är ett enormt område som omfattar allt från tryckkokare till fullständiga kemiska anläggningar eller kraftverkspannor. Det omfattande tillämpningsområdet begränsas av en rad undantagna produktkategorier som i annat fall skulle omfattas av direktivet (t.ex. fartyg, raketer, flygplan, burkar för kolsyrade drycker eller produkter som omfattas av mer specifik lagstiftning, såsom medicintekniska produkter, aerosolbehållare, anordningar som är avsedda för fordons funktion och enkla tryckkärl). Om de två direktiven sammanslås skulle det vara nödvändigt att noggrant se över de undantag som finns i direktivet om tryckbärande anordningar men som inte ingår i direktivet om enkla tryckkärl, t.ex. anordningar som är avsedda för fordons funktion, och eventuellt korrigera dem så att enkla tryckkärl som för närvarande omfattas av direktivet om enkla tryckkärl fortfarande skulle omfattas av rättsliga krav i samband med tryckrisker. Det mest sannolika sättet att lösa detta problem skulle vara att på motsvarande sätt införa ett undantag till undantaget för att begränsa omfattningen av undantagen till det nuvarande direktivet om tryckbärande anordningar. Remissvaren och synpunkter från nationella myndigheter visar att undantagen till direktivet om tryckbärande anordningar borde ses över från fall till fall. Berörda parter har även bett att en särskild kostnadsnyttoanalys skulle göras. Av dessa orsaker anser kommissionen att två separata direktiv är en bättre lösning just när det gäller undantagen till direktivet om tryckbärande anordningar. Särskilda bestämmelser för enkla tryckkärl i ett integrerat direktiv I direktivet om tryckbärande anordningar tar man vid fastställandet av vilket bedömningsförfarande som skall följas för närvarande inte hänsyn till hur många exemplar utrustingen tillverkas i eller (produktion av enskilda kärl i motsats till serieproduktion) eller vem som skall använda den (konsument i motsats till yrkesmässig användning). Däremot föreskrivs i direktivet särskilda bestämmelser som garanterar strängare bedömningsförfaranden för vissa produkter, såsom eldsläckare, tryckkokare eller SV 7 SV
andningsapparatur, som vanligtvis tillverkas i stora serier. Däremot gäller direktivet om enkla tryckkärl endast enkla tryckkärl i seriemässig tillverkning. Under samrådsprocessen har det föreslagits, ifall man bestämmer sig för en sammanslagning, att särskilda bestämmelser för enkla tryckkärl i seriemässig tillverkning införs, t.ex. genom att enkla tryckkärl placeras i en minimikategori 5 i direktivet om tryckbärande anordningar, oavsett kärlens inre mått. Frågan om att eventuellt införa särskilda generiska bestämmelser för seriemässig tillverkning gäller inte enbart enkla tryckkärl, och det vore bättre att diskutera frågan vid en lämplig tidpunkt i samband med en allmän översyn av direktivet om tryckbärande anordningar. Administrativ arbetsbörda När det gäller eventuella administrativa fördelar av en sammanslagning lades inga tunga argument fram under granskningsprocessen som skulle tala för sådana fördelar. En sammanslagning av de två direktiven samt därpå följande införlivande och tillämpning av ett enda integrerat direktiv skulle kräva betydande engångsinsatser av kommissionen, medlemsstaterna och andra berörda parter och ta i anspråk betydande resurser, utan kännbara fördelar. Branschen har uttryckt allvarlig oro över effekterna av en eventuell sammanslagning av de två direktiven och meddelat att den inte ser några som helst fördelar med att ändra på den nuvarande situationen. Den anser att sammanslagningen skulle ge tillverkarna extra arbete utan att leda till bättre säkerhet. Man skulle få räkna med t.ex. en total översyn av väsentliga krav som skulle ställas på enkla tryckkärl, med motsvarande ändringar i de tekniska underlagen och dokumentationen, tillverkarnas plåtar, tester samt ett nytt system för bedömning av överensstämmelse, vilket skulle öka byråkratin och kostnaderna. Branschen betonar att en konsolidering av lagstiftningen inte automatiskt förenklar de administrativa förfarandena, utan att den tvärtom kan få motsatt effekt. Konkurrensaspekter Eftersom direktivet om enkla tryckkärl endast gäller kärl som är avsedda för förvaring av luft eller kväve har tillverkarna i verkligheten möjlighet att låta dem omfattas av direktivet om tryckbärande anordningar genom att specificera ett avsett ändamål för tryckkärlet som ligger utanför kraven i direktivet om enkla tryckkärl, utan att nödvändigtvis behöva ändra kärlets utformning. Eftersom sådana fall är sällsynta på marknaden verkar det troligt att tillverkarna i de flesta fall anser att det är mera ekonomiskt att följa direktivet om enkla tryckkärl än direktivet om tryckbärande anordningar. En sammanslagning av de två direktiven skulle minska tillverkarnas valmöjligheter genom att utesluta en av två möjligheter att följa rättsliga krav. Om ett kärl uppfyller kraven i direktivet om enkla tryckkärl anses det, enligt branschen, utanför Europa vara ett tecken på hög kvalitet. En ändring kunde ha negativa följder för EUtillverkade enkla tryckkärls anseende internationellt och EU-industrins konkurrenskraft. 5 För varje kategori av tryckbärande anordning skall det finnas ett lämpligt förfarande eller göras ett val bland flera förfaranden med motsvarande stränghet för bedömning av överensstämmelse med direktivens grundkrav. SV 8 SV
Tillverkare i EU har även framhävt att en integration av de två direktiven skulle skapa kortsiktiga anpassningsproblem samt öka branschens pappersarbete och kostnader i och med att förfarandena för bedömning av överensstämmelse skulle bli mera komplicerade. Slutligen anser tillverkarna att en integration av de båda direktiven under en övergångsperiod skulle göra situationen osäker för tillverkare av enkla tryckkärl. 3. SLUTSATSER Kommission drar slutsatsen att man inte klart kan motivera en sammanslagning av de två direktiven. Denna synpunkt får stöd av en mycket tydlig majoritet av berörda parter och nationella myndigheter. En sammanslagning skulle, enligt kommissionen och de flesta nationella myndigheter och tillverkare, inte vara ett enkelt och ytligt ingrepp, utan en grundläggande översyn som inte skulle innebära någon förenkling av lagstiftningen. Tvärtom kan den föreslagna sammanslagningen leda till problem och åtminstone tillfälligt öka de berörda parternas pappersarbete inför anpassningen till den nya situationen. Detta hindrar dock inte ett framtida initiativ, särskilt inom ramen för en översyn av direktivet om tryckbärande anordningar, så snart man fått tillräckligt med erfarenhet av tillämpningen och med hänsyn till den totala översynen av den nya metoden. Ett sådant initiativ kan omfatta en sammanslagning av direktivet om enkla tryckkärl och direktivet om tryckbärande anordningar till en enda text, även om de särskilda bestämmelserna som avspeglar de båda tryckkärlssektorernas särdrag bibehålls oförändrade. SV 9 SV