Landsbygdsdepartementet 2012-02-16 Dnr 4.1.1-2011/01797-4 Kommerskollegiums remissvar angående EUkommissionens förslag till reform av den gemensamma jordbrukspolitiken efter 2013 Kommerskollegium har av Landsbygdsdepartementet inbjudits att lämna synpunkter på EU-kommissionens reformförslag gällande utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken efter 2013. Kommerskollegium ansvarar för frågor som rör utrikeshandel och handelspolitik. Kollegiets uppdrag är bl.a. att verka för en väl fungerande inre marknad och för ett öppet och starkt multilateralt handelssystem. Kollegiet kommenterar delar av det aktuella förslaget till reform av den gemensamma jordbrukspolitiken utifrån ett handelspolitiskt perspektiv. 1. Sammanfattande synpunkter Kommerskollegium är sammanfattningsvis kritiskt till det aktuella reformförslaget av EU:s gemensamma jordbrukspolitik efter 2013, då det inte bidrar till någon ökad marknadsorientering av EU:s jordbruk, vilket skulle ha legat i linje med EU2020- strategin om stärkt konkurrenskraft. I den mån det är svårt att påverka det aktuella reformförslaget på ett genomgripande sätt i detta skede anser Kollegiet att det är angeläget att Sverige verkar för att de marknadsstörande delarna i förlaget begränsas i största möjliga mån, genom att villkoren för deras tillämpning blir så restriktiva som möjligt. Flera delar i förslaget innebär till och med steg mot en minskad marknadsorientering av den gemensamma jordbrukspolitiken, bl.a. genom att det i förslaget införs utökade möjligheter till produktionskopplade direktstöd, en krisreserv utanför jordbruksbudgeten, möjlighet till användning av medel för jordbruksstöd från en globaliseringsfond utanför jordbruksbudgeten samt införande av ett inkomststabiliseringsinstrument i landsbygdsprogrammet. Box 6803, 113 86 Stockholm Besöksadress: Drottninggatan 89 Telefon: 08-690 48 00, fax: 08-30 67 59 E-post: kommerskollegium@kommers.se www.kommers.se
2(9) Reformpaketet innehåller visserligen förslag om en viss sänkning av direktstöden, genom införandet av ett s.k. progressivt stödtak i syfte att begränsa utbetalningarna av direktstöd till de största jordbruksföretagen, men den minskning av direktstöden som detta skulle kunna leda till är inte tillräckligt stor i relation till de totala utgifterna för direktstöden. Kollegiet anser att det hade varit bättre att inleda en långsiktig avveckling av direktstöden istället för att införa krav på aktiva brukare eller ett progressivt stödtak, vilka båda kan ses som ett sätt att rättfärdiga ett bevarande av direktstöden. Reformpaketet innehåller dessutom inget förslag om ytterligare avveckling av de kopplade direktstöden, vilket är beklagligt. Reformpaketet lämnar i stort sett alla marknadsstöd oförändrade och innebär inga steg mot avveckling av marknadsstöden. I synnerhet är det beklagligt att inte en utfasning av exportbidragen föreslås, vilket hade varit i linje med det åtagande om utfasning av exportbidrag som EU har gjort i Doha-förhandlingarna (Hongkongdeklarationen) inom WTO. Kommerskollegium förespråkar att den gemensamma jordbrukspolitiken reformeras på ett sätt som kan bidra till ökad konkurrenskraft, både i jordbruket och i efterföljande led (förädlingsindustrin), och till ökad miljö- och klimathänsyn samtidigt som minsta möjliga handelsstörande effekter uppstår. Istället för marknadsstöd och direktstöd vore det önskvärt att den gemensamma jordbrukspolitiken utformades som riktade stöd och ersättningar för tillhandahållande av kollektiva nyttigheter. Kommerskollegium anser också att det är viktigt med en jordbrukspolitik som är förenlig med EU:s arbete för en hållbar utveckling och Sveriges politik för global utveckling (PGU). När det gäller reformförslagets förenlighet med dessa politiska mål finns tydliga brister. Reformtillfället erbjuder en möjlighet att förbättra EU-industrins tillgång till förnybara råvaror till konkurrenskraftiga priser. Om jordbrukspolitiken inte marknadsorienteras mer finns en risk att detta bromsar utvecklingen av en konkurrenskraftig industri i EU, vilket strider mot målen om stärkt konkurrenskraft och hållbar tillväxt i EU:s 2020-strategi. Det motverkar också målet i strategin om utveckling av en biobaserad samhällsekonomi, där förnybara råvaror från jordbruket har en viktig roll för att ersätta ändliga råvaror av t.ex. fossilt ursprung.
3(9) 2. Synpunkter på de nyheter i förslaget som bedöms potentiellt mest marknadsstörande 2.1 Övergripande 2.1.1 Flexibilitet mellan pelare Kommissionen föreslår att den gemensamma jordbrukspolitiken även fortsättningsvis ska vara uppbyggd kring två pelare. Pelare I (direkt- och marknadsstöd), som är EU-finansierad, ska få större miljöfokus och medlen ska fördelas mer rättvist mellan medlemsstaterna. Pelare II (miljö- och landsbygdsstöd), som medfinansieras av medlemsstaterna, ska fokusera på konkurrenskraft, innovation, miljö och klimat. Kommissionen föreslår att det ska medges en viss flexibilitet för medlemsstaterna att föra ekonomiska medel mellan de båda pelarna: högst 10 procent av direktstödet får föras från pelare I till pelare II högst 5 procent av landsbygdsprogrammets medel får föras från pelare II till pelare I, och endast i de tolv medlemsstater med lägst direktstödsnivåer, däribland Sverige. Kommerskollegium är positivt till att medlemsstaterna får välja att föra över en del av de ekonomiska medlen från direktstödet i pelare I till åtgärder i pelare II, eftersom det innebär att potentiellt marknadsstörande inkomststöd minskas och att dessa medel istället används till riktade stöd. Kollegiet är därför också kritiskt till att ge medlemsstaterna möjlighet att besluta om att föra över medel från pelare II till pelare I, eftersom det skulle innebära en ökning av de marknadsstörande inkomststöden i pelare I. 2.1.2 Särskild krisreserv och användning av globaliseringsfond Kommissionen föreslår att finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken ska förstärkas genom två verktyg utanför den fleråriga budgetramen: 1) en nödreserv för krissituationer, och 2) utvidgning av tillämpningsområdet för Europeiska fonden för justering för globaliseringseffekter. Den särskilda reserven för kriser i jordbrukssektorn som ska inrättas ska uppgå till 3,9 miljarder euro för perioden 2014-2020. Krisreserven ska användas vid allvarligare marknadskriser och dela ut ekonomiskt stöd till jordbrukarna genom ett påskyndat förfarande. I anslutning till detta föreslår kommission också att den Europeiska fonden för justering för globaliseringseffekter ska få ett utvidgat användningsområde, så att 2,8 miljarder euro från denna fond
4(9) kan användas under perioden 2014-2020 till stöd för EU:s lantbrukare vars utkomstmöjligheter påverkas av globaliseringens effekter. Kommerskollegium är kritisk till inrättandet av en särskild krisreserv som ska stödja jordbrukssektorn vid plötsliga marknadskriser. Det innebär en ökning av de ekonomiska medel som används för att stödja EU:s jordbrukare, eftersom den ska finansieras utanför den fleråriga budgetramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Det saknas också definition på vad som ska anses vara en allvarligare marknadskris, då dessa medel får användas. Inrättandet av en krisreserv är ett allvarligt steg i fel riktning när det gäller marknadsorientering och långsiktig konkurrenskraft av EU:s jordbruk och ekonomi. På samma sätt är användningen av den Europeiska fonden för justering för globaliseringseffekter till inkomststöd till lantbrukare ett allvarligt steg i fel riktning när det gäller marknadsorientering och långsiktig konkurrenskraft av EU:s jordbruk och ekonomi. Om förslaget om den särskilda krisreserven och användningen av medel ur globaliseringsfonden går igenom anser Kollegiet att det är viktigt att Sverige driver på för en tydlig definition av en allvarlig marknadskris och restriktioner för tillämningen av dessa åtgärder. Användningen av medel ur globaliseringsfonden för att kompensera EU:s jordbrukare skulle, åtminstone teoretiskt, kunna göra det politiskt mer acceptabelt för EU att ingå i olika frihandelsavtal och en eventuell DDA-uppgörelse, vilket skulle kunna medföra betydande liberalisering och negativa effekter för EU-producenter inom vissa sektorer. Kollegiet anser därför att det är önskvärt att diskutera en tydlig begränsning för utbetalningar av medel från globaliseringsfonden till specifika situationer där EU accepterar betydande liberalisering för känsliga jordbruksprodukter i avtalen. Det framgår dock inte av förslaget att det är just och enbart denna användning av medel ur globaliseringsfonden som avses. Kollegiet anser således att det skulle vara önskvärt att Sverige verkar för att reformförslaget ska innehålla en definition på allvarligare marknadskris samt ett förtydligande om villkoren för användning av medel ur globaliseringsfonden.
5(9) 2.2 Pelare I: Direktstöd 2.2.1 Kopplade stöd I reformförslaget ges medlemsstaterna möjlighet att själva utforma produktionskopplade stöd till regioner eller sektorer med särskilda problem ( vissa typer av jordbruk eller vissa jordbrukssektorer (som) är särskilt viktiga av ekonomiska, miljömässiga och/eller sociala skäl ). Möjligheten till kopplade stöd gäller de flesta sektorer, med undantag av gris och fjäderfä. Max 5 procent av direktstödet kan användas till produktionskopplade stöd. 10 procent kopplingsgrad beviljas om medlemsstater någon gång under 2010-2013 haft en högre kopplingsgrad än 5 procent. När vissa känsliga behov kan påvisas, och efter godkännande från kommissionen, får även en högre kopplingsgrad än 10 procent användas, för att upprätthålla aktuella produktionsnivåer. Kommerskollegium anser att de produktionskopplade direktstöden är starkt marknadsstörande, särkilt som de syftar till att upprätthålla aktuella produktionsnivåer, och att de bör omvandlas till frikopplade stöd och på sikt avvecklas helt. Kollegiet är därför kritiskt till att medlemsstaterna nu ges möjlighet att behålla och återinföra kopplade stöd för en rad produkter. Det är också otydligt hur de fall av jordbruk eller jordbrukssektorer som är särskilt viktiga av ekonomiska, miljömässiga och/eller sociala skäl ska definieras och uttolkas. (Se artikel 38 sid. 47 i 2011/0280 (COD) Förslag till Europaparlamentets och Rådets Förordning om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken). Likaså är det otydligt hur vissa känsliga behov ska definieras och uttolkas.( Se punkt (33) sid 18 i samma dokument). Kollegiet anser att kommissionens förslag om de kopplade stöden är ett steg mot minskad marknadsorientering, och att Sverige i den mån förslaget vinner starkt stöd hos övriga medlemsstater - bör verka för tydligt definierade och restriktiva villkor för när de kopplade stöden ska få användas.
6(9) 2.2.2 Aktiva brukare Kommissionen föreslår att stöd endast ska tilldelas aktiva brukare. Enligt definitionen är en brukare inte aktiv om det direktstöd som denne erhåller delat med brukarens intäkter från annat än jordbruk är mindre än 5 procent. Regeln gäller ej för jordbrukare som erhåller mindre än 5 000 euro i direktstöd. Kommerskollegium anser att det hade varit bättre att inleda en långsiktig avveckling av direktstöden istället för att införa krav på aktiva brukare enligt den föreslagna definitionen, vilket kan ses som ett sätt att rättfärdiga bevarandet av direktstöden. Kollegiet är också tveksamt till att införandet av ett krav på aktiva brukare, enligt den föreslagna definitionen, är ett effektivt verktyg för att uppnå den avsedda effekten med minskade utgifter i form av direktstöd till verksamhet som tveksamt kan kallas jordbruksverksamhet. 2.2.3 Progressivt tak för direktstöden Kommissionen föreslår att ett progressivt stödtak ( capping ) ska införas i direktstödet för att begränsa nivåerna för dem som idag erhåller mest stöd. Avdrag för lönekostnader ska ske från det stödbelopp som är föremål för capping, och förgröningspremien ska inte heller ingå i beräkningen av stödbeloppet som är föremål för capping. Medlemsstaterna ska säkerställa att det inte sker uppdelning av företag i syfte att undkomma capping. Kommerskollegium anser att det hade varit bättre att inleda en långsiktig avveckling av direktstöden istället för det progressiva stödtaket, vilket kan ses som ett sätt att rättfärdiga bevarandet av direktstöden. Kollegiet är också tveksamt till att det progressiva stödtaket kommer att leda till minskade utgifter för direktstöden i någon betydande mening.
7(9) 2.3 Pelare I: Marknadsstöd 2.3. Oförändrade marknadsstöd Marknadsinstrumenten i den gemensamma jordbrukspolitiken lämnas i stort sett oförändrade i förslaget, jämfört med nuvarande lagstiftning. Stödåtgärderna för intervention, privat lagring, särskilda stöd för vissa områden (skolfrukt, skolmjölk, driftsfond för frukt och grönt, programstöd för olivolja och programstöd för vin) samt reglerad handel via tullar, exportbidrag och licenser kvarstår med mindre förändringar. Kommissionen föreslår dock att sockerkvoterna avvecklas till 2015. Kommerskollegium är kritiskt till att reformpaketet inte medför någon förändring av den gemensamma jordbrukspolitikens marknadsinstrument i riktning mot ökad marknadsorientering. I synnerhet är det beklagligt att inte en utfasning av exportbidragen föreslås, vilket hade varit i linje med det åtagande som EU har gjort i Dohaförhandlingarna (Hongkongdeklarationen). Kollegiet är positivt till kommissionens förslag om att avveckla sockerkvoterna till 2015. Det utgör en avreglering som kan bidra till bättre förutsättningar för konkurrens och mer välfungerande handel på sockermarknaden. 2.4 Pelare II: Landsbygdsutveckling 2.4.1 Ny programstruktur med sex EU prioriteringar Enligt förslaget försvinner tidigare programstruktur med fyra axlar och krav på fördelning av medlen på respektive axel. Istället föreslås sex obligatoriska EU-prioriteringar som ska stämma bättre överens med Europa 2020-strategin. Dessa är: 1. främja kunskapsöverföring och innovation inom jord- och skogsbruket, 2. öka konkurrenskraften inom alla typer av jordbruk och öka jordbruksföretagets möjlighet att överleva, 3. främja organisationen av livsmedelskedjan och riskhantering inom jordbruket,
8(9) 4. återställa, bevara och förbättra jord- och skogsbruksberoende ekosystem, 5. främja resurseffektivitet och omställning till en koldioxidsnål och klimatanpassad ekonomi inom jordbruks-, livsmedels- och skogsbrukssektorn, 6. främja social sammanhållning, fattigdomsbekämpning och ekonomisk utveckling i landsbygdsområden. De sex prioriteringarna är ämnade att bidra till målen om ökad innovation samt miljö- och klimatanpassning, och alla landsbygdsprogram ska enligt förslaget innehålla insatser för att möta de sex EU-prioriteringarna. Kommerskollegium är kritiskt till att EU-prioritering nr 3 innehåller en formuleringen om att främja riskhantering inom jordbruket, eftersom detta kan leda till att marknadsstörande åtgärder får stöd av landsbygdsprogrammet. Detta ligger inte i linje med EU2020 strategin att öka konkurrenskraften inom EU. 2.4.2 Riskhanteringsinstrument Kommissionen föreslår att det införs en verktygslåda för riskhantering i landsbygdsprogrammet. Åtgärden är ämnad att hjälpa lantbrukare att hantera ekonomiska och miljömässiga risker som de ställs inför, till följd av ökade prisvariationer och klimatförändringar. Behovet att dämpa de ekonomiska effekterna av kraftiga prisvariationer motiveras med att dessa prisvariationer kan vara ett hinder för jordbrukssektorns investeringar och därmed riskerar att försämra konkurrenskraften på lång sikt. Riskhanteringsinstrumenten innehåller åtgärder för bidrag till skörde-, djur- och växtförsäkringar, stöd till gemensamma fonder som kan används i samband med utbrott av en djur- eller växtsjukdom eller en miljöolycka, samt ett inkomststabiliseringsverktyg som ska kunna betala ut ersättning till jordbrukare som drabbas av en kraftig inkomstminskning. Riskhanteringsinstrumenten ska vara frivilliga för medlemsstaterna att tillämpa, men ingår i den obligatoriska EUprioriteringen främjande av livsmedelskedjans funktionssätt och riskhantering inom jordbruket. Kommerskollegium är kritiskt till införandet av ett inkomststabiliseringsverktyg kopplat till prisvariationer, eftersom det medför en minskad marknadsorientering och starkare produktionskoppling av EU:s gemensamma jordbrukspolitik och verksamheten i sektorn. Eftersom det uttalade syftet är att dämpa effekterna av kraftiga prisvariationer på produktion och inkomster framstår det som troligt att verktyget kan innebära åtgärder av marknadsstörande karaktär. Vidare är det otydligt på vilket sätt riskhanteringsinstrumenten kommer att vara frivilliga för medlemsstaterna eftersom formuleringen riskhantering inom jordbruket finns med i den tredje obligatoriska EU-prioriteringen, och alla landsbygdsprogram enligt förslaget ska innehålla insatser för att möta de sex prioriteringarna.
9(9) Ärendet har avgjorts av generaldirektören Lena Johansson, i närvaro av enhetschef Karin Eckerdal, enhetschef Eva Sjögren, enhetschef Agnès Courades Allebeck samt ämnesrådet Kristina Olofsson och utredaren Sun Biney, den sistnämnda föredragande. Lena Johansson Sun Biney