EUROPAPARLAMENTET 1999 2004 Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor 4 februari 2003 ARBETSDOKUMENT om FN-konventioner om narkotika Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor Föredragande: Kathalijne Maria Buitenweg DT\488454.doc PE 319.267
Inledning Den 16 till 17 april 2003 kommer FN:s ekonomiska och sociala råds ministersegment att mötas i Wien. Ytterligare ett möte är redan planerat till 2008. Dessa möten sammanfaller med de två måldatum som generalförsamlingen antog 1998. 2003 sattes upp som måldatum för nya eller förbättrade strategier och program för att minska efterfrågan på narkotika. Dessa utarbetas i nära samarbete med folkhälsomyndigheter, sociala och brottsbekämpande myndigheter. 2003 skall också nationell lagstiftning och nationella program vara klara så att man kan sätta i verket den handlingsplan för bekämpning av illegal framställning av, handel med, samt missbruk av stimulantia av amfetamintyp och deras prekursorer som antogs av generalförsamlingen 1998. Vidare uppmanas de stater som ännu inte gjort det, att senast 2003 anta nationell lagstiftning mot penningtvätt samt program i överensstämmelse med tillämpliga bestämmelser i Förenta nationernas konvention om illegal handel med narkotika och psykotropa ämnen från 1988, liksom de åtgärder för bekämpning av penningtvätt som antogs vid sessionen 1998. Det andra måldatumet är 2008. Staterna bör sikta mot att vid slutet av detta år ha avskaffat eller åtminstone väsentligt minskat den illegala framställningen av och handeln med de substanser som förtecknas konventionerna. Därför kan konferensen i april 2003 ses som ett viktigt tillfälle för att bekräfta den nuvarande politiken eller framföra reservationer och föreslå ändringar. Europeiska unionen kommer att företrädas av en officiell delegation i vilken förhoppningsvis representanter för alla tre institutionerna kommer att ingå. Europaparlamentet har beslutat att vid detta tillfälle uttala sig om några av de frågor som behandlades i Wien. Tre FN-konventioner På internationell nivå regleras narkotikapolitiken av tre FN-konventioner: konventionen ersättande äldre konventioner rörande narkotika (1961), konventionen om psykotropa ämnen (1971) och Wienkonventionen om bekämpande av illegal handel med narkotika och psykotropa ämnen (1988). Enligt narkotikakonventionen av år 1961 får narkotika "importeras, tillverkas, exporteras, bjudas ut till försäljning, överlåtas eller innehas endast för medicinskt och vetenskapligt ändamål". För att förverkliga denna målsättning har de fördragsslutande parterna fastslagit riktlinjer som internationella kontrollorgan har fått till uppgift att genomföra. I huvudsak innehåller texten två former för ingripande och kontroll som kompletterar varandra: den första, som är av förebyggande karaktär, gäller den lagliga, vetenskapliga och medicinska marknaden; den andra, som är av bestraffande karaktär, gäller illegal narkotikahandel, narkotikamissbruk och narkotikaberoende. Kontrollen av den legala marknaden baseras på ett antal nationella och internationella förebyggande åtgärder som tillämpas på substanser som klassificeras som narkotika (artiklarna 2 och 3). Genom dessa åtgärder åläggs staterna att förse kontrollorganen - FN:s ekonomiska och sociala råds narkotikakommission och FN:s internationella kommitté för PE 319.267 2/6 DT\488454.doc
narkotikakontroll (artiklarna 5 till 18) - med beräkningar om det inhemska behovet av narkotika (artikel 19), produktionsstatistik (artikel 20) och att till dessa organ regelbundet rapportera om narkotikasituationen i respektive land. Kontrollen av den illegala handeln bör, i enlighet med narkotikakonventionen av år 1961, börja med kontroll av odlingen. Den illegala odlingen av opiumvallmo, kokablad och cannabis utgör den viktigaste källan för narkotikahandeln. Då det är omöjligt att verka vid källan, hoppas man att genom bestraffande åtgärder inom ramen för internationell rätt kunna avskräcka narkotikahandlarna. Narkotikakonventionen innehåller tre bestämmelser för detta ändamål: en rekommendation till staterna att allvarliga narkotikabrott skall medföra "lämpliga" straff (artikel 36), konfiskering av beslagtagna substanser (artikel 37) och rättshjälp och rättsligt samarbete på det internationella planet, särskilt vad beträffar utlämningsärenden (artikel 35). Detta samarbete vidareutvecklades i Wienkonvention om bekämpande av illegal handel med narkotika och psykotropa ämnen från 1988, vilket i själva verket innebär en skärpning av tidigare bestämmelser gällande utlämning (artikel 6), internationell inbördes rättshjälp (artikel 7), repressiva bestämmelser (artikel 8) och bestämmelserna gällande illegal odling (art 14), medan samtidigt ett särskilt förfarande infördes för att spana efter narkotikahandlare genom kontrollerade leveranser (artikel 11) och på så sätt införa nya internationella brott såsom anstiftan. 1971 års konvention, som i mångt och mycket liknar narkotikakonventionen, innebär en internationell kontroll som är klart mindre sträng för de s.k. psykotropa ämnena som i allmänhet framställs av läkemedelsindustrin. Likheterna i båda konventionernas ordalydelse gör det möjligt att överföra de för narkotikakonventionen föreslagna ändringarna med vederbörliga ändringar till 1971 års konvention. 1988 års konvention är mer omstridd. Den kompletterar och förstärker de tidigare konventionerna. 1961 och 1971 års konventioner syftar till att begränsa användningen av narkotiska och psykotropa droger till medicinska och/eller vetenskapliga ändamål. De förutsätter att parterna skapar "straffbara handlingar" för att kontrollera användningen av vissa droger genom att införa kontroller på framställning, produktion, odling, import, inköp och innehav. 1988 års konvention går längre. Enligt denna skall parterna betrakta brott mot bestämmelserna som brottslig handling enligt respektive lands nationella rätt, vilket inbegriper innehav, inköp och odling av illegala droger för personligt bruk. I diskussioner på det lokala, regionala, nationella och europeiska planet vilka rör verkan och följderna av den nuvarande narkotikapolitken, hänvisas ofta till FN-konventionerna som skäl för att inga förändringar är möjliga. Emellertid har ju dessa konventioner skrivits av och ratificerats av medlemsstaterna och dessa medlemsstater har även möjlighet att föreslå ändringar och/eller avskaffa konventionerna. Vid nästa konferens bör två viktiga frågor diskuteras: dels ett initiativ för att utvärdera verkan av de tre FN-konventionerna och av de metoder som hittills använts för bekämpa narkotikamissbruket; dels huruvida det är ändamålsenligt att ändra 1961 års konvention ersättande äldre konventioner rörande narkotika så att klassificeringen av de förtecknade substanserna förenklas. UTVÄRDERING Det råder troligen bred enighet i världen om det angelägna i att minska de skador som orsakas av narkotikan. Emellertid diskuteras det livligt huruvida de metoder som används är effektiva DT\488454.doc 3/6 PE 319.267
eller inte. Dessa metoder går huvudsakligen ut på att minska det illegala utbudet och den illegala efterfrågan på narkotika. Ett förslag är att organisera en FN-konferens 2004 för att utvärdera verkan av FN:s narkotikakonventioner, och att i förekommande fall dra lärdomar för framtiden. En sådan utvärdering bör leda till man kan bilda sig en bättre uppfattning om FN-konventionernas verkan särskilt med avseende på följande frågor: - har det skett någon minskning av utbud och efterfrågan av illegala droger - deras sociala och hälsorelaterade konsekvenser, särskilt för skadebegränsningsstrategin - narkotikabrottsligheten, såväl småbrottslighet som organiserad brottslighet med dess följder för hela samhället inbegripet beslutsprocessen, ekonomin och finanserna. ÄNDRING AV FN-KONVENTIONERNA Det faktum att både 1961 och 1971 års konventioner gäller samtidigt har lett till vissa ologiska konsekvenser, som till exempel att en växt (cannabis) som innehåller högst 3 procent av ett huvudelement behandlas strängare än den rena substansen (tetrahydrocannabinol eller THC). För att komma till rätta med detta är det nödvändigt att omklassificera vissa substanser. Att omklassificera vissa substanser i 1961 års konvention och att eventuellt göra detta med substanser i Wienkonventionen ändrar enbart bestämmelserna för användning och inte bestämmelserna och förbudet beträffande odling (artiklarna 26 och 28 i 1961 års konvention). Förbudet mot odling av växter kan inte avskaffas endast genom en omklassificering. Avskaffandet av denna kontroll kan endast ske genom att ändra fördraget. Denna inskränkning, som specifikt gäller internationellt kontrollerade odlingar, minskar något intresset för en metod för omklassificering av naturligt odlade droger. Artikel 47 i 1961 års konvention föreskriver en möjlighet att de fördragsslutande parterna kan begära att konventionen ändras genom ändringsförfarandet. För att på kort sikt ändra konventionen är den intressantaste artikeln den som gäller omklassificering (artikel 3). 1. Metoden för omklassificering i artikel 3 Den metod för omklassificering som nämns i artikel 3 är intressant eftersom den förändrar både förteckningen över klassificerade ämnen och det regelverk som gäller dessa. Vidare kan metoden användas när som helst på initiativ av varje fördragsslutande part och den har fördelen av att ta itu med en av de mest omdiskuterade aspekterna av den internationella kontrollen, nämligen klassificeringen av narkotika inom ramen för 1961 års konvention. Konventionen tar som bekant upp över hundra substanser som indelas i fyra kategorier enligt följande: - Kategori I: denna kategori omfattar opiater, såväl naturliga (opium) som halvsyntetiska (morfin, heroin), kokaderivat (kokain) och cannabis (hasch) och dessutom många syntetiska substanser (petidin, metadon,...), - Kategori II: denna kategori omfattar ämnen som används för medicinska ändamål och som fordrar en mindre sträng kontroll eftersom risken för missbruk är mindre. Den omfattar också naturliga opiater (kodein) och syntetiska substanser (propiram, dextropropoxyfen). - Kategori III: denna kategori omfattar undantag. Här utesluts en rad farmaceutiska preparat gjorda på substanser som inte medför missbruk eller skadliga följder. Detta gäller vissa slags pulver och vätskor med låg halt av opium. PE 319.267 4/6 DT\488454.doc
- Kategori IV: denna kategori omfattar vissa droger från kategori I som anses ha särskilt farliga verkningar och som har ett ytterst begränsat medicinskt värde. Till denna kategori hör opiater, såväl halvsyntetiska (heroin, desomorfin) eller syntetiska (ketobemidon, etorfin) som cannabis och cannabiskåda. Dessa kategorier visar att det viktigaste kriteriet för hur ett ämne klassificeras är dess användning för medicinska ändamål. Med tanke på principen att den enda legala andvändningen är den för medicinska ändamål (artikel 4), betraktas växter och substanser som inte används för sådana ändamål automatiskt som särskilt farliga. Detta gäller cannabis och cannabiskåda som klassificeras tillsammans med heroin i kategori IV endast på grund av att de inte har något medicinskt värde. Denna motivering kan dock ifrågasättas då cannabis skulle kunna användas för en rad medicinska ändamål. En av de största invändningarna mot detta klassificeringssystem är att narkotika och psykotropa ämnen behandlas olika. Historiskt sett är detta resultatet av att man röstade emot (med en rösts övervikt under de inledande diskussionerna inför antagandet av 1961 års konvention) ett förslag att klassificera barbiturater i samma kategori som de internationellt kontrollerade substanserna. Att man avvisade detta förslag ligger i själva verket delvis till grund för konventionen om psykotropa ämnen som antogs i Wien 1971. Denna konvention hade begärts av utvecklingsländerna som inte kunde gå med på att göra skillnad mellan naturliga psykotropa ämnen (opium, koka, cannabis) och syntetiska psykotropa ämnen som framställs av läkemedelsindustrin (amfetamin, barbiturater, hallucinogener...). Även om till exempel barbiturater, amfetaminer och syntetiska hallucinogener (LSD 25, PHP, MBA, NDMA...) är klart kraftfullare och mer beroendeframkallande än cannabis eller kokablad, blev de inte vid denna tidpunkt föremål för någon internationell kontroll. Det orättvisa i denna situation föranleder FN att ställa psykotropa ämnen under sin kontroll. Psykotropa ämnen klassificeras för närvarande i Wienkonventionen (artikel 1) i fyra kategorier: - Kategori I: denna kategori omfattar skadliga droger som utgör en allvarlig för folkhälsan och vars medicinska värde är tveksamt eller lika ned noll. Den omfattar syntetiska hallucinogener (LSD 25, DMT) samt tetrahydrocannabinol (THC). - Kategori II: denna kategori omfattar stimulantia av amfetamintyp vars medicinska värde är begränsat, samt smärtstillande medel såsom phencycledin som inte har något medicinskt värde för människor. - Kategori III: denna kategori omfattar barbituratprodukter med snabb eller genomsnittlig verkan. Dessa ämnen har missbrukats i stor omfattning, men de har också ett medicinskt värde. - Kategori IV: denna kategori omfattar hypnotiska medel, lugnande medel (benzodiazepin) och smärtstillande medel som är starkt beroendeframkallande men huvudsakligen används för medicinska ändamål. Denna klassificering grundas formellt på ämnenas medicinska värde, men i själva verket baseras den i allt väsentligt på om ett ämne tillhör en av de fyra farmakologiska grupperna: hallucinogener (kategori I), amfetaminer (kategori II), barbiturater (kategori III), lugnande medel (kategori IV). DT\488454.doc 5/6 PE 319.267
Det är slående att en jämförelse mellan klassificering av narkotika och psykotropa ämnen inte på något sätt återspeglar den fara dessa produkter utgör för individens hälsa och för samhället. Substanser som är endast lätt beroendeframkallande klassificeras som narkotika, medan starkt beroendeframkallande substanser klassificeras som psykotropa ämnen. Det är därför förvånande att konstatera att LSD, meskalin, psilokin och andra syntetiska hallucinogener som DMT, STP... i internationell lag inte betraktas som narkotika utan som psykotropa ämnen. Vad värre är, medan cannabisplantan klassificeras bland de farligaste narkotiska preparaten, betraktas dess huvudbeståndsdel, tetrahydrocannabinol eller THC, endast som ett psykotropiskt ämne. Det är svårt att förklara hur en växt (cannabis) som innehåller högst 3 procent av ett huvudelement behandlas strängare än den rena substansen på 100 procent. Det skulle därför vara meningsfullt att försöka göra om dessa kategorier genom att tillgripa ändringsförfarandet för ett antal narkotiska ämnen. På så sätt skulle de kunna överföras från en kategori till en annan, de skulle kunna omklassificeras som psykotropiska ämnen eller helt enkelt strykas från förteckningen över internationellt kontrollerade substanser. Reglerna för att föreslå ändringar av kategorierna i 1961 års konvention anges i artikel 3 som fastställer villkoren för ändring av tillämpningsområdet för den internationella kontrollen. Förenta staterna har redan prövat denna väg när man föreslog att omklassificera dextropropoxyfen. Bortsett från de nämnda metoderna (omklassificering och ändringar), innehåller också konventionerna själva bestämmelser för hur man kan reservera sig (något som endast kan ske vid undertecknandet, ratificeringen eller anslutningen) och hur man kan säga upp avtalet, vilket kan ske när som helst. PE 319.267 6/6 DT\488454.doc