Revisionsrapport Granskning av brandskydd på äldreboenden Mjölby kommun Marlen Dagersten maj 2013
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och revisionell bedömning 1 2 Inledning 2 2.1 Bakgrund 2 2.2 Revisionsfråga och revisionskriterier 2 2.3 Avgränsning 2 2.4 Revisionsmetod 2 3 Resultat av granskningen 3 3.1 Är nämndens styrdokument för arbete med brandskydd aktuella och relevanta 3 Lagar och förordningar 3 Iakttagelser och bedömning 4 3.2 Är ansvarsfördelning och roller tydliggjorda och dokumenterade? 4 Kontroll och underhåll 4 Delegationer och roller 5 Iakttagelser och bedömning 6 3.3 Rapportering av brandskyddsarbetet till ansvarig nämnd 6 Tillsyn av brandskyddet 6 Iakttagelser och bedömning 7 3.4 Säkerställande av kompetens inom brandskydd 7 Iakttagelser och bedömning 8 2013 Mjölby kommun
1 Sammanfattning och revisionell bedömning Revisorerna i Mjölby kommun har gett PwC i uppdrag att granska brandskydd på äldreboenden. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Har omsorgs och socialnämnden en tillräcklig intern kontroll utifrån sitt ansvar avseende ett skäligt brandskydd inom äldreomsorgen? Vår samlade revisionella bedömning är att omsorgs- och socialnämnden har låg kännedom om lagen om skydd om olyckor och dess ansvar som nyttjanderättshavare samt att den interna kontrollen är otillräcklig. Vidare bedömer vi att en strukturerad styrning och uppföljning av det systematiska brandskyddsarbetet saknas. Bedömningen baseras på: Som ett utpekat område i handlingsprogrammets prioriterade riskmiljöer finns boendemiljö/omsorgsboende identifierat. I tillhörande förklaring står dock inget att läsa om risker vad gäller brandskydd utan området beskrivs endast utifrån förebyggande arbete mot fallolyckor. Vid tiden för granskning fanns ingen aktuell verksamhetsplan för 2013 eller något övergripande styrdokument som utvecklar det systematiska brandskyddsarbetet inom omsorgs- och socialförvaltningen. Vid tidpunkten för granskningen fanns ingen delegation från förvaltningschef, till omsorgschef eller vidare till verksamheterna enligt lagen om skydd mot olyckor. Samtliga tillsynsprotokoll visar på ett par brister med räddningstjänstens uppmaning att åtgärd krävs snarast. Vid tiden för granskning är vissa av de påpekade bristerna fortfarande ej åtgärdade. Räddningstjänsten har beslutat att skriftliga redogörelser ska lämnas in vart annat år. Inga skriftliga redogörelser från verksamheten har lämnats in sedan 2005. Idag finns ingen återrapportering till omsorg-och socialnämnden vad gäller det systematiska brandskyddsarbetet. Vid en översiktlig genomgång av personalens kompetensnivå på de granskade boendena ser vi stora skillnader. Mjölby kommun 1 av 8
2 Inledning 2.1 Bakgrund Enligt lagen (SFS 2003:778) om skydd mot olyckor (framöver förkortat LSO) ska fastighetsägare och nyttjanderättshavare ha ett skäligt brandskydd. Kommunen bedriver äldreomsorg, bland annat med äldreboende där brandskyddet ska vara tillfredsställande. Det innebär en skyldighet att i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand, för livräddning vid brand eller annan olycka, och att i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Det finns risker med att de boende på äldreboenden inte själva kan sätta sig i säkerhet vid brand, vilket ställer särskilda krav på personalen. 2.2 Revisionsfråga och revisionskriterier Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Har omsorgs- och socialnämnden en tillräcklig intern kontroll utifrån sitt ansvar avseende ett skäligt brandskydd inom äldreomsorgen? Revisionskriterier: Är nämndens styrdokument för arbete med brandskydd aktuella och relevanta? Är ansvarsfördelning och roller tydliggjorda och dokumenterade? Det sker en rapportering av brandskyddsarbetet till ansvarig nämnd? Säkerställer nämnden att personalen inom äldreomsorgen har kompetens i brandskydd och utrymning? 2.3 Avgränsning I granskningen har det inte ingått att göra en utvärdering av det faktiska byggnadstekniska brandskyddet på äldreboendena eller att granska räddningstjänsten. 2.4 Revisionsmetod För att besvara revisionsfrågan har fyra äldreboenden granskats närmare. De utvalda boendena är Boken, Kungshöga, Slomarp och Änggården. Granskningen har genomförts genom intervjuer med äldre- och omsorgschef, verksamhetschefer vid utvalda boenden, brandmästare samt räddningschef. Fortlöpande avstämningar har skett med kommunens säkerhetschef och fastighetsförvaltare vid tekniska kontoret. Granskning och analys har skett av styrdokument för brandskydd inom äldreomsorgen samt tillsynsprotokoll från räddningstjänsten. Rapporten har varit föremål för sakgranskning av de intervjuade. Mjölby kommun 2 av 8
3 Resultat av granskningen 3.1 Är nämndens styrdokument för arbete med brandskydd aktuella och relevanta Lagar och förordningar För att skydda människors liv, hälsa och egendom och miljö ska kommunen se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av bränder. Lagen om skydd mot olyckor (LSO) innebär att både hyresgäster/lägenhetsinnehavare och fastighetsägare har ansvar för att lagen följs. De boende ska rätta sig efter de regler som gäller för byggnaden medan ägaren ansvarar för att regler upprättas och att brandtekniska installationer kontrolleras och underhålls. För att uppfylla lagens krav ska ett systematiskt och kontinuerligt brandskyddsarbete bedrivas. I detta ingår att brandskyddet ska dokumenteras. Det systematiska brandskyddsarbetet bör vara såväl förebyggande som åtgärdande mot en redan inträffad brand. Enligt LSO ska kommunen ha ett handlingsprogram för den förebyggande verksamheten. I programmet ska anges mål för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen som kan leda till räddningsinsatser. Handlingsplanen ska antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod. Den personal som för kommunens räkning utför förebyggande verksamhet som planering, ledning och tillsyn ska genom utbildning och erfarenhet ha den kompetens som krävs. Det finns ett allmänt råd (SVRFS 2004:3) med kommentarer om systematiskt brandskyddsarbete. I rådet står att det är skäligt att det för varje verksamhet bedrivs ett systematiskt brandskyddsarbete och att detta dokumenteras. Dokumentationen av brandskyddet bör vara tillräcklig för att säkerställa underhåll och skäliga brandskyddsåtgärder, både tekniska och organisatoriska. Enligt det allmänna rådet bör det inom verksamheten finnas en brandskyddsansvarig med särskilt ansvar för brandskydd och dokumentation. Det är också lämpligt att ägare till byggnaden och den som bedriver verksamheten där klargör vem som ansvarar för vilka delar i brandskyddet och gärna reglerar detta i någon form av avtal. Enligt föreskriften om skriftlig redogörelse för brandskyddet ska anläggningar som äldreboenden lämna in en skriftlig redogörelse för brandskyddet. Redogörelsen är en beskrivning av det byggnadstekniska brandskyddet och byggnaden samt en beskrivning av den verksamhet som bedrivs i byggnaden. Kravet ställs på de anläggningar där en brand anses kunna få allvarliga konsekvenser. Hur ofta redogörelsen ska skickas in och uppdateras ska fastslås av kommunen. Mjölby kommun 3 av 8
Iakttagelser och bedömning Kommunen har ett av fullmäktige antaget handlingsprogram - Handlingsprogram enligt lag om skydd om olyckor 2011-2014 1. Med utgångspunkt i riskbilden i kommunen finns lokalt anpassade verksamhetsmål uttryckta som säkerhets- och prestationsmål. Som ett utpekat område i handlingsprogrammets prioriterade riskmiljöer finns boendemiljö/omsorgsboende identifierat. I tillhörande förklaring står dock inget att läsa om risker vad gäller brandskydd utan området beskrivs endast utifrån förebyggande arbete mot fallolyckor. Vid tiden för granskning fanns ingen aktuell verksamhetsplan för 2013 eller något övergripande styrdokument som utvecklar det systematiska brandskyddsarbetet inom omsorgs- och socialförvaltningen. Vår bedömning är att styrning saknas och föreslår att den bör förstärkas inom området. Vi föreslår att omsorgs- och socialnämnden utformar anpassade riktlinjer vad gäller förebyggande verksamhet enligt 3 kap 3 LSO. 3.2 Är ansvarsfördelning och roller tydliggjorda och dokumenterade? Kontroll och underhåll Ansvaret för kontroll och underhåll av brandskyddet ligger både på fastighetsägaren och verksamhetsansvarig. Enhetschefen har ansvaret att utföra kontroller en gång per kvartal. Vanligtvis är regelbundna kontroller vidaredelegerat till brandskyddskontrollanten. Kontrollanten signerar att kontrollen är utförd. Iakttagna eventuella brister ska åtgärdas omedelbart. Kontrollistan lämnas till brandskyddsansvarig som kontaktar fastighetsägaren, fastighetsförvaltaren. Tekniska kontoret uppdrar sedan till service och entreprenadkontoret att åtgärda anmälda fel. Enligt LSO är det hyresgästen som ansvarar för verksamhetens systematiska brandskyddsarbete med information, utbildning, egenkontroll och felanmälan av tekniska brister i brandskyddet till fastigheten. Felanmälan skickas till fastighetsförvaltarna som i sin tur skriver uppdragsbeställning till service- och entreprenadkontoret. Enligt de särskilda föreskrifter som finns för kommunens byggnader ska entreprenören alltid lämna en bekräftelse om att felet är åtgärdat eller tidpunkt när så ska ske. Service och entreprenadkontoret har i uppdrag av tekniska kontoret att åtgärda anmälda fel ute på enheterna. Under intervjuerna framkom att rutinerna för återkoppling inte riktigt fungerar. Det lyfts även fram vissa oklarheter om vem på tekniska kontoret som ansvarar för vad när det gäller fastighetsfrågorna. 1 Antaget av KF 28/8-2012. Mjölby kommun 4 av 8
Delegationer och roller Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för säkerhetsarbetet. Respektive nämnd har ansvar för att säkerhetspolicyn med tillhörande riktlinjer efterlevs. Enligt policyn ska verksamhetsspecifika instruktioner utarbetas vid behov. Trygghets- och säkerhetsenheten, tekniska kontoret, har kommunalt samordningsansvar för trygghets- och säkerhetsfrågor. Trygghets- och säkerhetspolicyn och Riktlinjer för trygghets- och säkerhetsarbetet är styrdokument upprättade vid säkerhetsenheten men gäller för all verksamhet där kommunen har ett ansvar. Säkerhetsarbetet omfattar en rad områden, däribland områdesskydd och tekniskt skydd, där brandskydd ingår. Enligt LSO ligger det yttersta ansvaret för brandskydd på ansvarig enhetschef/brandskyddsansvarig. Brandskyddsansvarig ska se till att policyn, regler, rutiner och kontroller följs. Det är också den brandskyddsansvarige som ser till att de övriga personerna i den formella brandskyddsorganisationen får de delegationer som behövs för det systematiska brandskyddsarbetet. Brandskyddsansvarig kan utse en brandskyddshandläggare som ser till att det systematiska brandskyddsarbetet aktivt fortgår. Till handläggaren delegeras befogenheter att kunna genomföra nödvändiga åtgärder för att upprätthålla brandskyddet. På enhetsnivå finns lokalt anpassade brandskyddspolicys. Enligt dessa policys har enhetscheferna det yttersta ansvaret för det systematiska brandskyddsarbetet och administratören är oftast utsedd till brandskyddshandläggare/brandskyddskontrollant. I brandskyddskontrollantens arbetsuppgifter ingår att göra regelbundna kontroller av brandskyddet utifrån de kontrollistor som finns framtagna. Rapportera eventuella brister i brandskyddet till brandskyddssamordnaren. Delta på arbetsmiljögruppens möte för att följa upp det systematiska brandskyddsarbetet. Därutöver har varje enhet är ett par namngivna personer som är utsedda till brandskyddsombud. Brandskyddsombuden är många gånger de personer som också är utsedda skyddsombud enligt arbetsmiljölagen. Vid tidpunkten för granskningen fanns ingen delegation från förvaltningschef, till omsorgschef eller vidare till verksamheterna enligt lagen om skydd mot olyckor. Det finns däremot en delegation enligt arbetsmiljölagen och verksamhetsansvaret i övrigt. Vid intervjuerna med enhetscheferna tolkar dessa in att det systematiska brandskyddsarbetet ingår i övrigt verksamhetsansvar. Omsorgsenheten har sedan årsskiftet en ny omsorgschef och flertalet verksamhetschefer är nya på sina enhetsområden. Detta har visat sig i granskningen genom att rutinerna för det systematiska brandskyddsarbetet inte har varit uppdaterade. I samband med granskningen var det endast ett boende som utfärdat särskild delegation till administratören. Delegationen var vid tillfället för granskning inaktuell och underskriven av tidigare verksamhetschef. Mjölby kommun 5 av 8
Alla i granskningen besökta äldreboenden har en egen brandskyddspolicy. Flera enheter har fungerande rutiner för det systematiska brandskyddsarbetet. Det som sedan skiljer enheterna åt är hur strukturerat och dokumenterat arbetet sker. Vid tidpunkten för vår granskning fanns namngivna personer som brandskyddsombud, men vissa namngivna personer fanns inte kvar på enheten. Flera av dokumenten uppdaterades av enhetscheferna i samband med vår granskning. Iakttagelser och bedömning Vi föreslår att fastighetsförvaltaren bör bjudas in till enhetschefsmöten på omsorgsenheten och närvara i samband med information om vad som är fastighetsägarens ansvar. Vår bedömning är att samverkan med fastighetskontoret måste utvecklas och kvalitetssäkras. Vår bedömning är att lokala brandskyddspolicys framstår som inaktuella samt ofullständiga. Vi bedömer också att administratörerna i vissa fall fått ett väl stort ansvar och att uppföljning mellan enhetschef och administratör bör kvalitetssäkras. 3.3 Rapportering av brandskyddsarbetet till ansvarig nämnd I Riktlinje för trygghets- och säkerhetsarbetet anges att verksamhetsansvariga årligen ska följa upp och utvärdera effekten av vidtagna säkerhetsåtgärder inom den egna verksamheten. Det är de ansvariga nämnderna som skall följa upp respektive mål i Handlingsprogram enligt lag om skydd av olyckor 2011-2014. Trygghets- och säkerhetsenheten vid tekniska kontoret sammanställer de berörda nämndernas uppföljningar och redovisar insatserna enligt beslutad handlingsplan till kommunstyrelsen. Ansvariga nämnder redovisar uppföljning/statistik på säkerhetsmål- och prestationsmål till kommunstyrelsens förvaltning. Detta sammanställs och redovisas till kommunstyrelsen. Tillsyn av brandskyddet Enligt 2 kap 2 LSO ska tillsyn göras av räddningstjänsten. Samtliga äldreboenden som ingick i granskningen hade tillsyn under 2011. Samtliga tillsynsprotokoll visar på ett par brister med räddningstjänstens uppmaning att åtgärd krävs snarast. Vid tiden för granskning är vissa av de påpekade bristerna fortfarande ej åtgärdade. När lagen om skydd mot olyckor trädde i kraft blev det ett tillägg i lagen. Nyheten var att en skriftlig redogörelse för brandskyddet måste upprättas i de verksamheter där konsekvenserna av en brand kan bli särskilt stora. Redogörelsen ska skickas in till räddningstjänsten som sedan använder dessa som underlag för att bedöma behovet av tillsyn. Särskilda boenden 2 är skyldiga att lämna skriftliga redogörelser. 2 Vilka byggnader och anläggningar som omfattas av kravet på skriftlig redogörelse finns angivet i Statens räddningsverks föreskrifter om skriftlig redogörelse för brandskyddet (SRVFS 2003:10). Mjölby kommun 6 av 8
Räddningstjänsten har beslutat att skriftliga redogörelser ska lämnas in vart annat år. Inga skriftliga redogörelser från verksamheten har inte lämnats in sedan 2005 trots krav på redogörelser vart annat år. Tanken är att skriftliga redogörelser ska vara en sammanfattning av brandskyddet och det systematiska brandskyddsarbetet. Iakttagelser och bedömning Alla utvalda enheter har brister enligt tillsynsprotokollen som flera år efter tillsynen inte är åtgärdade. Påtagligt är att innebörden av skriftliga redogörelser inte har fått den avsedda effekten som den bör ha. Vi föreslår att nämnden uppdrar åt förvaltningen att utveckla styrning och dokumentation vad gäller systematiskt brandskyddsarbete. Vi bedömer att det brister i följsamhet till styrande föreskrifter. Vi föreslår att omsorgs- och socialnämnden omgående informerar sig om skyldigheten att lämna in skriftliga redogörelser enligt lagen om skydd mot olyckor. Vidare bör samverkan och kontakterna med fastighetsförvaltaren, tekniska kontoret ses över. Idag finns ingen återrapportering till omsorg-och socialnämnden vad gäller det systematiska brandskyddsarbetet. Vi föreslår att återrapportering till nämnd kan ingå i verksamhetsplan och internkontrollplan. Intervjuerna visade också att kommunens övergripande riktlinjer för trygghets- och säkerhetsarbetet och policydokument är relativt okända. Vi bedömer att kännedom och följsamhet till det kommunövergripande trygghets- och säkerhetsarbetet behöver utvecklas inom omsorgs- och socialförvaltningen. 3.4 Säkerställande av kompetens inom brandskydd Det finns ett handlingsprogram - enligt lag om skydd mot olyckor 3 som anger att alla kommunanställda ska ges brandutbildning minst vart fjärde år. Någon sammanställning som visar vilka anställda som genomgått brandutbildning minst vart fjärde år finns för närvarande inte. Enligt uppgift från säkerhetsenheten kommer en första uppföljning enligt handlingsprogrammet att ske tidigast under hösten 2013. Vidare finns ett beslut om nya riktlinjer för beredskap inför extraordinära händelser 4 där omsorgs- och socialförvaltningens skriver att regelbundna brandutbildningar sker såväl praktiskt som teoretiskt under räddningstjänstens ledning. Vid intervjuer med räddningstjänsten får vi en annan bild. De granskade boendena har inte efterfrågat utbildningar i systematiskt brandskyddsarbete (SBA) från räddningstjänsten på flera år. Vid en enkel genomgång av personalens kompetensnivå på de granskade boendena ser vi stora skillnader. Merparten av personalen inom granskade enheter utbildades 2008 och en liten grupp så sent som 2010-2011. En handfull personer saknar utbildning i systematiskt brandskyddsarbete. Detta kan delvis förklaras av sjukfrånvaro eller föräldraledighet i samband med tidigare ut- 3 Antaget av Kommunfullmäktige, 2012-08-28, 4 Dnr 2007:18. Mjölby kommun 7 av 8
bildningsomgångar. I samband med granskningen hade enhetscheferna förhållandevis låg kännedom om personalens utbildningsnivå. Även verksamhetschefernas egen utbildningsnivå inom området är olika. Hur det ser ut vid kommunens övriga äldreboenden har vi ingen uppgift på. De lokala brandskyddsdokumenten ute i verksamheterna anger att utbildningskravet gäller samtlig personal, tillsvidareanställda och månadsanställda vikarier. Sommarvikarier som anställs ska genomgå en på enheten förlagd brandskyddsgenomgång som hålls av brandskyddsombuden. Vidare ska vikarier få brandskyddsinformation av sin handledare vid introduktionen. Vi kan inte bekräfta att så har skett. Vi har noterat att brandskyddsombud och personal på enheterna arbetar systematiskt med skyddsronder och checklistor. Brandskyddsfrågor diskuteras löpande i samband med arbetsmiljöfrågor på enhetsträffar. Iakttagelser och bedömning Vi bedömer att det finns risker när inte personalens baskunskaper är tillräckliga. Vi föreslår att utbildningsomgångar för den personal som inte har utbildningen genomförs omgående. Vi föreslår också att nyanställda efter att tagit del av rutiner för systematiskt brandskyddsarbete bör signera att så har skett. Dokumentationen av de anställdas utbildningsnivå inom området bedöms vara bristfällig. Vi föreslår att omsorgschefen upprättar övergripande riktlinjer om hur detta ska dokumenteras och av vem. Vidare är vår bedömning att det är av högsta vikt att brandskyddsansvarig och enhetscheferna har erforderlig kunskap för att kunna bedriva arbetet. Vi föreslår att enhetschefer och brandskyddsombud går fördjupade utbildningar inom systematiskt brandskyddsarbete. Mjölby kommun 8 av 8