www.pwc.se Revisionsrapport Viktor Prytz, Bo Thörn Cert. kommunal revisor Granskning genomförda åtgärder - Skolinspektionen Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden Halmstads kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning... 2 2.1. Revisionsfrågor... 2 2.2. Revisionskriterier... 2 2.3. Avgränsning och metod... 2 3. Iakttagelser utbildning- och arbetsmarknadsnämnden... 3 3.1. Gymnasieskolan... 3 3.1.1. Måluppfyllelse och resultat... 3 3.1.2. Pedagogisk ledning och utveckling... 4 3.1.3. Skolans lärandemiljö... 5 3.1.4. Enskild elevs rätt... 5 3.2. Vuxenutbildningen... 7 3.2.1. Måluppfyllelse och resultat... 7 3.2.2. Pedagogisk ledning och utveckling... 8 3.2.3. Skolans lärandemiljö... 8 3.2.4. Enskilda elevers rätt... 8 4. Revisionell bedömning... 10 4.1. Måluppfyllelse och resultat... 10 4.2. Pedagogisk ledning och utveckling... 10 4.3. Skolans lärande miljö... 10 4.4. Enskilda elevers rätt... 10 Halmstads kommun
1. Sammanfattning Vi bedömer att utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden i allt väsentligt har vidtagit tillfredställande åtgärder för att komma till rätta med Skolinspektionens kritikområden. Vi konstaterar att arbetet med uppföljning och analyser av gymnasieverksamheten på program och enhetsnivå har utvecklats. Detta har gett förutsättningar för rektorer och nämnd att analysera likheter och skillnader samt skapat en grund för att vidta åtgärder för att utveckla verksamheten. Det finns numera processer, rutiner och mallar för att arbeta med elever i behov av stöd. Detta skapar förutsättningar för att upptäcka eleverna och ge adekvat stöd. Vi anser att det fortfarande finns behov av att utveckla arbetet med alla elever som är i behov av studiehandledning på modersmål ska få detta. Vi konstaterar att vuxenutbildningen har utvecklats inom samtliga delar som Skolinspektionens kritiserade. Halmstads kommun 1 av 11
2. Inledning Skolinspektionen genomförde våren 2011 tillsyn i Halmstads kommun av förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen, barn- och ungdomsutbildningen samt vuxnas lärande. Revisorerna genomförde i juni 2012 en förstudie utifrån Skolinspektionens uttalanden som en del i sin riskbedömning. I förstudien framgick att berörda nämnden hade tagit del av Skolinspektionens rapporter och att de hade tagit fram handlingsplaner och/eller åtgärdslistor för att komma till rätta med de brister som framfördes. Revisorerna har med anledning av förstudien genomfört granskningar av bl.a. arbetet med betyg och bedömning i grundskolan samt arbetet med måluppfyllelse i gymnasieskolan. De förtroendevalda revisorerna i Halmstads kommun har, utifrån en bedömning av väsentlighet och risk, beslutat att utföra en granskning av hur långt respektive nämnd har kommit i arbetet med åtgärderna som presenterades i svaret till Skolinspektionen. 2.1. Revisionsfrågor Har utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden vidtagit tillfredställande åtgärder för att komma till rätta med Skolinspektionens kritikområden? 2.2. Revisionskriterier Revisionskriterierna för denna granskning är hämtade ur Skolinspektionens rapporter samt nämnderna beslutade svar till Skolinspektionen. Vi har inom respektive granskningsområde haft fokus på: Ansvarsfördelning för åtgärderna Implementering av åtgärderna Uppföljning av genomförda åtgärder 2.3. Avgränsning och metod Granskningen är avgränsad till barn- och ungdomsnämnden samt utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden och förskolan, fritidshemmen, grundskolan, gymnasieskolorna och vuxenutbildningen inom nämndernas ansvarsområden. Denna rapport omfattar utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden. Vi har gått igenom Skolinspektionens rapport till följd av tillsynen samt nämndens svar. Vi har vidare intervjuat tjänstemän med ansvar för ledning, kvalitet och uppföljning på utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen. Vi har även intervjuer sex rektorer för gymnasieskolorna och två rektorer från vuxenutbildningen. Vi har i intervjuerna utgått från följande kontrollområden: - Måluppfyllelse och resultat - Pedagogisk ledning och utveckling - Skolans lärande miljö - Enskilda elevers rätt Rapporten är sakavstämd med de intervjuade. Halmstads kommun 2 av 11
3. Iakttagelser utbildning- och arbetsmarknadsnämnden Både för gymnasieverksamheten och vuxenutbildningarna togs det fram tydliga matriser med åtgärder och ansvarsfördelning till följd av tillsynen 2011. Vi har tagit del av matriserna och den uppföljning som respektive verksamhet har gjort av dessa. 3.1. Gymnasieskolan I Skolinspektionens tillsyn framfördes brister på både huvudmannanivå och skolnivå. Vi har i denna granskning framför allt fokuserat på bristerna på huvudmannanivå då det är utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden som kan åtgärda dessa. Bristerna på skolorna handlar framför allt om områden som rektor och lärare kan åtgärda. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden beskrev i sitt svar flera förändringar som skulle genomföras på både övergripande nivå men även skolnivå. 3.1.1. Måluppfyllelse och resultat Skolinspektionen pekade bl.a. på att andelen elever med slutbetyg behövde öka och att variationerna i kunskapsresultaten var för stora. Skolinspektionen ansåg att det var viktigt att nämnden analyserade orsakerna till resultatskillnaderna mellan och inom skolorna. Det fanns skolor som brast i likvärdig bedömning och betygssättning samt att andra kriterier än de nationella målen och betygskriterierna låg till grund för betygssättningen. Nämnden beskrev i sitt svar att det redan hade anställts en kvalitetsutvecklare på förvaltningen samt att det under hösten 2011 anställdes administrativa koordinatorer på varje skola. De nya tjänsterna skulle bl.a. arbeta med att utveckla det systemastiska kvalitetsarbetet och stödja rektorerna. Vidare skulle hela processen för åtgärdsprogram ses över och utvecklas. Det skulle bildas en kvalitetsgrupp med uppdrag att förbättrad måluppfyllelse och kunskapsutveckling samt att gymnasiecheferna skulle få i uppdrag att fortsätta och intensifiera arbetet med likvärdig bedömning och betygsättning. Arbetet med betyg och bedömning är enligt samtliga intervjuade återkommande i skolornas utvecklingsarbete och tas upp regelbundet vid interna möten. Det systematiska kvalitetsarbetet ger numera underlag för att jämföra resultaten för skolor och program inom varje ämne. Analyserna görs av kvalitetsutvecklaren men även av rektorerna med stöd av underlag från kvalitetsutvecklaren. Kvalitetsutvecklaren anser att arbetet med bedömning för lärande (BFL) är en viktig utgångspunkt för förvaltning, rektorer, förstelärarna och lärare när det gäller att utveckla en likvärdig bedömning och betygssättning med de nationella målen som grund. Halmstads kommun 3 av 11
Gymnasieskolorna har likartade arbetssätt för hur de arbetar med att identifiera eleverna som är i behov av stöd. Genom regelbundna elevgenomgångar med personalen och elevhälsan upptäcks elever som är i behov av stöd och processen för åtgärdsprogram kan initieras. Det är framför allt lärarna som lyfter elevärenden till dessa möten. Rektorerna anser att det finns mallar och rutiner för processen med stöd till eleverna. Samtliga lärare har tillgång till ett internt utvärderingsredskap som kan användas efter varje genomförd kurs. Användningen varierar mellan lärarna och mellan skolorna. 3.1.2. Pedagogisk ledning och utveckling Skolinspektionen ansåg att den pedagogiska ledningen behövdes utvecklas så att rektorerna tar ett tydligare ansvar för att de nationella målen är styrande för verksamheten. Vidare ska rektorerna se till att skolornas resultat sammanställs, utvärderas och analyseras på skolnivå. Skolinspektionen pekade på vikten av att ett systematiskt arbete för att utveckla verksamheten kommer till stånd. Det är framför allt viktigt att rektorerna tar ansvar för den pedagogiska utvecklingen. I svaret från nämnden angavs bl.a. att gymnasiecheferna skulle få ett fortsatt uppdrag och framför allt bärare det kommunala uppdraget och vara en förutsättning rektors möjligheter att fullgöra sitt pedagogiska ledaruppdrag. Kvalitetsutvecklaren och de administrativa koordinatorerna skulle även här vara ett viktigt stöd till rektorerna. Ytterligare stöd för rektorerna skulle vara handledning i det pedagogiska ledarskapet samt en tydlig uppföljning av rektorernas pedagogiska ledarskap Samtliga rektorer har idag pedagogiska möten fyra gånger per termin. De pedagogiska mötena utgörs av information och samtal om pedagogisk utveckling. Det finns även samtalsgrupper med rektorerna som utgår från BFL-satsningen. Det systematiska kvalitetsarbetet och de regelbundna mötena ger förvaltningen en uppföljning av det pedagogiska ledarskapet. På så sätt har förvaltningen även en möjlighet att ge stöd och handledning till del rektorer som behöver det. Samtliga intervjuade lyfter fram fokusområdena Bedömning för lärande (BFL), Matematik och Information- och mediateknik (IKT) som utgångspunkt för den pågående utvecklingen av verksamheten. Dessa områden är även i fokus för utvecklingen av det pedagogiska ledarskapet. Rektorerna anser att förutsättningarna för deras pedagogiska ledarskap har förbättrats genom bl.a. att det numera finns förstelärare på skolorna som lokalt stöd samt att rektorerna mer systematiskt har skapat utrymme för att planera och leda den pedagogiska utvecklingen. Gymnasiecheferna har ett övergripande ansvar för varje skola. Det finns några rektorer som anser att detta förhållande påverkar deras möjlighet att ta ansvar för den inre organisationen fullt ut. Samtidigt är gymnasiecheferna ett stöd för rektorerna. De administrativa koordinatorerna har, enligt samtliga intervjuade, blivit nyckelpersoner vad gäller administrativa uppgifter på skolorna. De är även Halmstads kommun 4 av 11
delaktiga i det lokala systematiska kvalitetsarbetet. I sin roll på skolan avlastar de rektorerna vilket ger mer tid för rektorsuppdraget. Kvalitetsgruppen startade enligt plan men avskaffades när den nuvarande formen av systematiskt kvalitetsarbete började fungera och funktionen fylls nu istället av de pedagogiska mötena. 3.1.3. Skolans lärandemiljö Skolinspektionen ansåg att verksamheten inte följdes upp och utvärderades till fullo. Därmed togs resultaten inte till vara i tillräcklig utsträckning och omsattes till åtgärder för att förbättra måluppfyllelsen. Det systematiska kvalitetsarbetet behövde utvecklas i flera avseenden. Nämnden svarade att det systematiska kvalitetsarbetet skulle utvecklas genom bl.a. anställningen av en kvalitetsutvecklare, stöd till rektorerna samt skapandet av kvalitetsgruppen. Samtliga intervjuade anser att det systematiska kvalitetsarbetet har utvecklats. Det finns numera systematik i uppföljningen och analyserna som stöds av rutiner och kvalitetsutvecklaren. Samtliga rektorer beskriver hur de har stöd i att få underlag från förvaltningen som ligger till grund för deras analyser och diskussioner med lärarna. Analyser och åtgärder till följd av skolornas och programmens interna arbete rapporteras till förvaltningen. Även resultatrapporterna är viktiga för att visa på resultaten, analyserna och framtida åtgärder. Rektorerna anser att arbetet är transparent för lärarna vilket skapar grunder för delaktighet och engagemang. Uppföljningen gör det även möjligt för nämnden att se resultaten för respektive skola och program. Skolorna arbetar med information till eleverna via mentorerna och via Fronter 1. Utvecklingssamtalen är viktiga avstämningar för elever och lärarna. Rektorerna anser att informationshanteringen mellan personalen och med eleverna har utvecklats på flera sätt. 3.1.4. Enskild elevs rätt Vid tillsynen framkom att alla elever som är i behov av studiehandledning på modersmål inte fick detta. Vidare kartlade inte alla rektorer behovet av detta stöd. Nämnden angav i sitt svar att det skulle tas fram nya rutiner för studiehandledning på modersmål och för modersmålsundervisning via kommunens resurscenter Kärnhuset. I rutinerna skulle det tydligt framgå vad rätten till modersmålsundervisning innebär under gymnasietiden, vilka val som måste göra och professionernas olika roller och ansvar i detta arbete. Rektorerna anser att samarbetet med Kärnhuset kan utvecklas ytterligare för att säkra studiehandledningen på modersmål och modersmålsundervisningen. Det finns, enligt några rektorer, olika uppfattningar vad gäller undervisning och betygssättning. Rektorerna har ansvar för verksamheten på skolorna men har 1 Gymnasieskolornas kommunikationsplattform för lärare och elever. Halmstads kommun 5 av 11
samtidigt inte full insyn eller kontroll över studiehandledning på modersmål och modersmålsundervisningen. Det är inte säkerställt att rektorerna informerar eleverna fullt ut om deras rättigheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Halmstads kommun 6 av 11
3.2. Vuxenutbildningen Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden, med ansvar för vuxenutbildningen, lämnade ett svar till Skolinspektionen utifrån de områden som kritiserade i tillsynen. Sedan Skolinspektionens granskningar har organiseringen av vuxenutbildningen i kommunen förändrats. Numera finns kompetenscentrum som handlar upp och beställer utbildningar för de studerande från kommunens verksamhet men även externa utbildningsanordnare. Nämnden har även ett uppföljningsansvar för de externa utförarna. Denna granskning kommer att fokusera på de utbildningar som kommunen levererar i detta sammahang. Det finns två rektorer med olika ansvarsområden för verksamheten. Flera administrativa moment och åtgärder i anslutning till verksamheten är idag dokumenterade och beskrivningar i en samling av riktlinjer för Halmstad kompetenscentrum. De intervjuade i anslutning till vuxenutbildningen ser idag den största utmaningen i att utveckla verksamheten efter den ökade efterfrågan. Det finns ett större behov av vuxenutbildningen än tidigare och behoven har breddats vad gäller ämnen och omfattning. Detta innebär att verksamheten får ökade efterfråga av lokaler och behörig personal vilket i nuläget bedöms som svårt att lösa. 3.2.1. Måluppfyllelse och resultat Skolinspektionens menade att vuxenutbildningen inte gav alla studerande tillräckliga förutsättningar att nå målen. Nämndens svar handlade bl.a. om att tydligare hänvisa de studerande till självskattningstesterna för att ge dem en klarare bild av utbildningar som de klara. Det skulle även vidareutvecklas så kallande intestningar för de studerande för att kartlägga deras kunskapsnivå i förhållande till utbildningen. Tätare utvecklingssamtal och mer strukturerade arbetssätt för lärarna var två andra åtgärder som skulle genomföras. Ledningen för vuxenutbildningen anser att kompetenscentrum idag testar alla elever innan utbildningen påbörjas. Testningen ligger till grund för vilken nivå den studerande ska börja på och vilken kurs som är aktuell. Om det visar sig att den studerande inte klara utbildningsnivån eller ändrar sig ifråga om utbildning finns det möjlighet att ändra detta efterhand. Det finns specialpedagoger inom kompetenscentrum som kan ge stöd och handledning för lärarna vad gäller utveckling av pedagogiken samt teknisk utrustning. Kompetenscentrum samlar stora delar av det stöd som lärare och rektorer efterfrågar, oberoende av utförare. Rektorerna ser även behov av att rekrytera specialpedagoger till verksamheten som kan arbeta närmare lärarna och eleverna jämfört med specialpedagogerna på kompetenscentrum. Samtliga elever har individuella fördjupade studieplaner. Detta säkerställs genom en koppling till ersättningsmodellen där ersättningen betalas till utföraren när Halmstads kommun 7 av 11
studieplanen är upprättad och registrerad i systemet. Samma system innehåller stöd för bl.a. inskrivningar, intestningen och utvecklingssamtalen. Lärarna får regelbunden kompetensutveckling av bland annat specialpedagogerna. Det har bland annat handlar om hur de kan arbeta med kompensatoriska hjälpmedel i undervisningen. 3.2.2. Pedagogisk ledning och utveckling Skolinspektionens kritiserade att rektorerna inte arbetade i tillräcklig utsträckning för en likvärdig betygssättning inom verksamheten. I nämndens svar framgår att verksamheten skulle förberedas inför förändringarna av lagstiftningens om skulle gälla från år 2012. Förändringarna innebar bl.a. nya betyg och betygskriterier som skulle implementeras i verksamheten. Vidare skulle lärarna börja arbeta med samverkan vid betyg och bedömning. Rektorerna anser att de nationella proven i svenska, matematik och engelska är viktiga moment och stöd för diskussioner om likvärdig betygssättning. Det förekommer även sambedömning av proven i de ämnen där det finns flera lärare. Lärarna använder även Skolverkets stödmaterial i detta arbete. I de regelbundna verksamhetsmötena förekommer också att betygsättningen lyfts till diskussion. Som stöd för dessa samtal tar kompetenscentrum fram underlag i form av betygsstatistik. Under verksamhetåret 2014 har samtliga lärare utbildats i formativ bedömning och bedömning för lärande. 3.2.3. Skolans lärandemiljö Skolinspektionen ansåg att verksamhetens plan mot kränkande behandling inte uppfyllde författnings krav i alla delar. Nämnden angav att planen skulle omarbetas i enlighet med det stödmaterial som diskrimineringsombudsmannen hade tagit fram för plan mot diskriminering och kränkande behandling. Vid granskningstillfället finns en Likabehandlingsplan samt plan mot diskriminering och kränkande behandling som fastställdes i mars 2014. Planen innehåller bl.a. ansvarsfördelning, beskrivning av det förebyggande arbetet, rutiner vid åtgärder samt hur verksamheten ska följas upp. Rektorerna anser att planen ska revideras under våren 2015 i samarbete med lärarna och fackförbund. Vid ärenden till följd av kränkningar eller diskriminering har rektor stöd av kompetenscentrums funktioner. 3.2.4. Enskilda elevers rätt Skolinspektionen kritiserade att utbildningen för utvecklingsstörda inte fullt ut anordnades så att den motsvarade författningens krav. Kritik handlade om att kurskatalogen inte var komplett för vuxenutbildningen på grundsärskolan. Halmstads kommun 8 av 11
Nämnden och förvaltningen åtgärdade dessa brister omgående under år 2012 med att kurskatalogen utvecklades. Halmstads kommun 9 av 11
4. Revisionell bedömning Vi bedömer att utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden i allt väsentligt har vidtagit tillfredställande åtgärder för att komma till rätta med Skolinspektionens kritikområden. Vår bedömning grundar sig på slutsatsera för respektive kontrollområden 4.1. Måluppfyllelse och resultat Vi konstaterar att arbetet med uppföljning och analyser av gymnasieverksamheten på program och enhetsnivå har utvecklats. Detta har gett förutsättningar för rektorer och nämnd att analysera likheter och skillnader samt skapat en grund för att vidta åtgärder för att utveckla verksamheten. Inom vuxenutbildningen har det utvecklat tydliga system och rutiner för att säkerställa elevernas förkunskaper och därmed ge förutsättningar att studera rätt utbildningar. 4.2. Pedagogisk ledning och utveckling Vi konstaterar att det numera finns tre tydliga utvecklingsområden som spänner över program- och ämnesområde. Rektorerna har därmed tydliga utgångspunkter för sitt pedagogiska ledarskap. Samtidigt har förutsättningarna förbättrats genom bland annat tillsättandet av förstelärare, administrativt stöd samt stöd i det systematiska kvalitetsarbetet. Rektorerna på vuxenutbildningarna arbetar i högre utsträckning för en likvärdig betygssättning inom verksamheten. 4.3. Skolans lärande miljö Det systematiska kvalitetsarbetet för gymnasieskolorna har utveckalts på huvudmannanivå och enhetsnivå vilket ger förutsättningar att skapa en god lärande miljö för eleverna. Det finns numera en likabehandlingsplan med tillhörande plan mot diskriminering och kränkande behandling som fastställdes i mars 2014. Planen revideras årligen och utgår från myndigheternas riktlinjer. 4.4. Enskilda elevers rätt Det finns numera processer, rutiner och mallar för att arbeta med elever i behov av stöd. Detta skapar förutsättningar för att upptäcka eleverna och ge adekvat stöd. Vi anser att det fortfarande finns behov av att utveckla arbetet med alla elever som är i behov av studiehandledning på modersmål ska få detta. Vi konstaterar att vuxenutbildningen har utvecklats inom samtliga delar som Skolinspektionens kritiserade. Halmstads kommun 10 av 11
5 Viktor Prytz Projektledare Carl-Magnus Stenehav Uppdragsledare Halmstads kommun 11 av 11