Rättssekretariatet Elin Brunell Konsekvensutredning Dnr: 2013:903. 1 (8) Konsekvensutredning avseende förslag om ändring i Skolverket föreskrifter (SKOLFS 2011:35) om ansökan om legitimation för lärare och förskollärare m.m. Med stöd av bemyndigande i 4 kap. 13 förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare (behörighetsförordningen) avser Skolverket fatta beslut om föreskrifter om ändring i Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:35) om ansökan om legitimation för lärare och förskollärare m.m.. Härmed genomförs en sådan konsekvensutredning som enligt förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska genomföras innan nya föreskrifter beslutas. Innehållet i konsekvensutredningen utgår från 6 och 7 i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Nedanstående konsekvensutredning omfattar föreskrifterna i dess helhet, inklusive förslag om ändringar. 1. Beskrivning av problemet och vad som ska uppnås (jfr 6 1) I skollagen och behörighetsförordningen framgår vilka kategorier av lärare och förskollärare som kan meddelas lärar- eller förskollärarlegitimation. Regeringen har i behörighetsförordningen föreskrivit att ytterligare lärarkategorier ska kunna meddelas legitimation. 1 Dessa regler träder ikraft den 1 och 2 december 2013. I propositionen 2012/13:187: Vissa skolfrågor framgår att kraven på behörighet i skollagen och behörighetsförordningen kan komma att omfatta ytterligare kategorier av lärare och förskollärare. Enligt propositionen beräknas även de nya reglerna att träda ikraft den 1 och 2 december 2013. Eftersom Skolverkets föreskrifter om hur man ansöker om legitimation bör omfatta alla lärare och förskollärare måste föreskrifterna ändras så att de omfattar även de nya kategorierna. Föreskrifterna reglerar två olika slags ansökningsförfaranden; en för att meddelas legitimation och en för att komplettera legitimationen med ytterligare behörighet. Skolverket behöver få in dokument som visar att sen sökande har den behörighet som krävs för att beviljas legitimation eller komplettering av en sådan med ytterligare behörighet. Utan dokumentation kan Skolverket varken handlägga ärenden eller fatta beslut i ärenden om legitimation eller komplettering av en sådan. Av föreskrifterna behöver det därför framgå vilka dokument Skolverket behöver för att kunna bedöma lärarens eller förskollärarens behörighet. Ansökningsförfarande när det gäller legitimation Lärare och förskollärare kan ansöka om legitimation via Skolverkets webbplats från den 1 augusti 2011. Legitimationen gäller för den skolform eller fritidshem, de årskurser och de ämnen som läraren eller förskolläraren har i sin examen. 1 Genom SFS 2013:693 och SFS 2013:694.
Konsekvensutredning 2 (8) Skolverket Av föreskrifterna framgår att ansökan kan göras elektroniskt på Skolverkets webbplats eller i pappersform via post. Till ansökan ska bifogas efterfrågade dokument. Dessa kan bifogas i samband med elektronisk ansökan alternativt sändas in via post. Möjlighet finns således att antingen göra en helt elektronisk ansökan, en delvis elektronisk ansökan eller en ansökan helt och hållet i pappersform utom vad gäller ansökan om legitimation som avser behörighet i yrkesämne, som ska ges in skriftligen på blankett som tillhandahålls av Skolverket. I bifogad ändringsföreskrift har Skolverket valt att ta bort kravet på elektronisk signatur för att underlätta ansökningsförfarandet för lärare och förskollärare. Vilka dokument som ska ge sin till Skolverket regleras på tre sätt; i lagen (2010:801) om införande av skollagen (införandelagen), i behörighetsförordningen eller genom Skolverkets föreskrifter. Av förskrifterna framgår att en lärare och förskollärare till en ansökan om legitimation för ska bifoga följande: 1) examensbevis, utbildningsbevis eller motsvarande över avslutad lärar- eller förskollärarutbildning, 2) ett studieintyg utfärdat av det lärosäte där utbildningen har genomförts som visar samma uppgifter som det dokument som avses i 1, 3) ett behörighetsbevis utfärdat av Högskoleverket, eller 4) en behörighetsförklaring enligt skolförordningen (1971:235). Av 2 kap. 16 skollagen framgår att en sökande, utöver en behörighetsgivande examen, även måste ha genomfört en så kallad introduktionsperiod och vara lämplig att bedriva undervisning. För att visa detta ska sökande i vissa fall ge in yttrande om tjänstgöring enligt bestämmelser i införandelagen och i behörighetsförordningen. I vissa fall ska sökande även, enligt behörighetsförordningen, även ge in yttrande om lämplighet att undervisa. Utöver vad som framgår av införandelagen och behörighetsförordningen framgår av förslaget till föreskrifter (9 ) att fritidspedagoger som avses i 2 kap. 35 behörighetsförordningen ska bifoga ett yttrande över sådan tjänstgöring som de har genomfört i enlighet med 4 kap. 4 behörighetsförordningen. Ett sådant intyg bör i sådana fall utfärdas av den rektor där fritidspedagogen har tjänstgjort inom ramen för sin nya behörighet. Ansökningsförfarande när det gäller komplettering av legitimation med ytterligare behörighet En legitimation kan kompletteras med ytterligare behörighet i ämnen, årskurser och skolformer eller fritidshem. En lärares eller förskollärares legitimation ska kunna kompletteras med behörighet som följer av en behörighetsgivande utbildning som slutförts före, samtidigt som eller efter lärarens eller förskollärarens behörighetsgivande examen. Legitimationen ska även kunna kompletteras med behörighet att bedriva viss undervisning om läraren eller förskolläraren på annan grund ska anses
Skolverket Konsekvensutredning 3 (8) ha sådan behörighet. En legitimation kan kompletteras med ytterligare behörighet såväl i samband med ansökan om legitimation som efter en senare ansökan. Ansökan om komplettering av legitimation med ytterligare behörighet kan göras på samma sätt som vid ansökan om legitimation. Genom den föreslagna ändringsföreskriften ska det vid ansökan om komplettering av legitimation med ytterligare behörighet av ansökan framgå vilka ämnen, årskurser och skolformer eller fritidshemmet som den sökande önskar bli behörig att undervisa i. Syftet med ett yrkandeförfarande vid ärenden om komplettering av legitimation med ytterligare behörigheter är att Skolverket endast ska pröva det den sökande önskar och därmed effektivisera handläggningen och snabbt kunna besluta i ärendena. I behörighetsförordningen kommer det att införas bestämmelser om vilka intyg sökande ska bifoga ansökan i de fall då kompletteringen av legitimationen grundar sig på att läraren eller förkolläraren har lång erfarenhet av undervisning i skolväsendet. En ny grund för ansökan är att läraren har fått en så kallad behörighetsförklaring enligt skolförordningen (1971:235). För att kunna fatta beslut i dessa ärenden föreskriver Skolverket att en sökande som ansöker med en behörighetsförklaring som grund måste bifoga beslutet om behörighetsförklaring. 2. Alternativa lösningar (6 2). Skolverket har, som framgår ovan, fått bemyndigande att utfärda föreskrifter om ansökningsförfarande när det gäller legitimation och komplettering av legitimation med ytterligare behörighet. Skolverket skulle kunna meddela sökande hur ansökan om legitimation ska gå till på annat sätt än genom föreskrifter. Skolverket anser dock att föreskrifter är det bästa sättet då dessa regler är bindande. Detta är av betydelse eftersom det möjliggör för Skolverket att begära in kompletteringar i ärenden där sökande inte har gett in de handlingar som Skolverket behöver för att kunna fatta beslut om legitimation. 3. Berörda (6 3) Föreskrifterna om ansökningsförfarande berör först och främst alla lärare och förskollärare som önskar ansöka om legitimation eller komplettering av legitimation med ytterligare behörighet. Hittills har Skolverket behandlat cirka 160 000 ansökningar i om legitimation. Det är vanskligt att bedöma hur många som omfattas av de föreslagna ändringarna i föreskrifterna men Skolverket uppskattar att det rör sig om 60 000-70 000 personer. Skolverket grundar sitt antagande dels på hur många lärare som har fått delvis avslag på sin ansökan och som bedöms ha kurser utöver examen som kan komma att motsvara kraven för kompletterande behörighet, dels på en statistisk bedömning av hur många lärare som har en pedagogisk examen och har arbetat minst 15 år som lärare och som enligt egen uppgift undervisar i ämnen som de saknar utbildning för. Dessutom berörs samtliga huvudmän inom skolväsendet samt samtliga rektorer och förskolechefer.
Konsekvensutredning 4 (8) Skolverket Indirekt berörds även lärosäten som måste utfärda bevis över olika utbildningar. Syftet med införandet av legitimation för lärare och förskollärare är att höja kvaliteten på undervisningen i skolväsendet vilket berör alla barn och elever i det svenska skolväsendet. 4. Kostnadsmässiga och andra konsekvenser (6 4) Lärare och förskollärare Tidsåtgång: Lärare och förskollärare som vill ansöka om legitimation eller om komplettering av legitimationen med ytterligare behörighet behöver skicka in de efterfrågade dokumenten till Skolverket. I vissa fall har den sökande tillgång till alla nödvändiga dokument men i vissa fall kommer hon eller han att behöva kontakta ett lärosäte för att kunna styrka sin utbildning. Av föreskrifterna framgår att den sökande behöver skicka in dokument som styrker hans eller hennes utbildning (5 ). I de fall då den sökande inte har dessa dokument torde det inte krävas en tidsåtgång på mer än 15 minuter för att begära ut sådana dokument från ett lärosäte. I vissa fall kommer den sökande även att behöva kontakta sin rektor eller förskolechef för att få ett lämplighetsintyg eller tjänstgöringsintyg. I princip samtliga sådana dokument regleras i införandelagen eller i behörighetsförordningen och följer alltså inte av Skolverkets föreskrifter. De enda dokument som Skolverket kräver att den sökande ska skicka in, utöver vad som följer av införandlagen och behörighetsförordningen, är intyg om fritidspedagogers tjänstgöring (9 2 st föreskrifterna) och beslut om behörighetsförklaring enligt skolförordningen (1971:235) (24 föreskrifterna). För en sökande borde det ta cirka 10 minuter att begära ett tjänstgöringsintyg från den rektor där den sökande har gjort sin tjänstgöring. Om en sökande inte har sin behörighetsförklaring måste han eller hon kontakta Riksarkivet (landsarkivet). Skolverket gör bedömningen att det kan ta cirka 15-30 minuter för en sökande att få tag på en behörighetsförklaring. Skolverket grundar sin bedömning på hur lång tid det tar att göra en beställning via Riksarkivets hemsida. Kostnader: Bortsett från eventuellt porto vid pappersansökan, torde förslaget inte medföra några kostnader för lärare eller förskollärare. Huvudmän, rektorer och förskolechefer För att styrka lärares och förskollärares lämplighet och att de tjänstgjort i en omfattning som motsvarar kravet på introduktionsperiod måste rektorer och förskolechefer utfärda yttranden och intyg till de sökande. Kravet på yttrande om intyg regleras främst i införandelagen och behörighetsförordningen. Förordningskraven innebär ytterligare en arbetsuppgift för rektorer och skolhuvudmän eftersom de måste utfärda sådana intyg som förordningen kräver. För varje intyg krävs att de bakomliggande kraven kontrolleras. Tidsåtgången för detta är svår att bedöma och är starkt beroende av i vilken utsträckning de aktuella uppgifterna är möjliga få fram ur befintlig dokumentation. Komplexiteten ökar i de fall lärare bytt arbetsgi-
Skolverket Konsekvensutredning 5 (8) vare en eller flera gånger under tidsperioden. I föreskriften hänvisas till dessa bestämmelser, men Skolverkets beräkningar nedan utgår endast från de krav som Skolverket ställer i föreskriften och inte från de krav som följer av lag och förordning. Yttrande över tjänstgöring enligt 4 kap. 4 behörighetsförordningen, (9 föreskrifterna) De yttranden och intyg som rektorer måste utfärda till följd av Skolverkets föreskrifter är endast sådana som rör tjänstgöringen för fritidspedagoger eller motsvarande som har avlagt en examen som är avsedd enbart för arbete i fritidshem och som är behörig att som lärare eller förskollärare undervisa i skolväsendet, om han eller hon genom att ha kompletterat sin utbildning har fått kunskaper och förmågor som motsvarar en utbildning som ger sådan behörighet (dvs. sådana fritidspedagoger som regleras i 2 kap. 35 behörighetsförordningen, vars tjänstgöring regleras i 4 kap. 4 samma förordning). I dagsläget finns 8433 fritidspedagoger. Skolverket uppskattar att högst 75 % av dessa (6325 st) kommer att ansöka om en sådan behörighet som anges i 2 kap. 35 behörighetsförordningen. Skolverkets uppskattning grundar sig på att många av fritidspedagogerna enbart vill ansvara för undervisningen i fritidshem och därför kommer de inte att behöva komplettera sin utbildning enligt 2 kap. 35 behörighetsförordningen. Skolverket uppskattar att i de fall det finns sådan grundläggande dokumentation som man har anledning att förvänta sig bör tidsåtgången per intyg uppgå till sammanlagt ca 10 minuter. En rektor tjänar i snitt 39 700 kr enligt SCB. Det finns dock anledning att anta att skolans administrativa personal tar fram ett underlag som rektorn skriver under. En administratör har i snitt 28 000 kr i månaden i lön. För att räkna ut den administrativa kostnaden för att ta fram intyg måste man först räkna ut hur mycket rektorn respektive administratören kostar per minut enligt följande uträkning: månadslönen/22 arbetsdagar/minuter (10560). Då kostar rektorn 3,60 kr/minut och administratören kostar 2,65 kr/minut. Eftersom ett intyg beräknas ta 10 minuter att skriva blir kostanden 37,60 kr per intyg som rektorn utfärdar och 26,50 kr per intyg som administratören tar fram. De fritidspedagoger som avses här kommer främst att arbeta på en grundskola eller ett fritidshem kopplat till en grundskola. Om man tar antalet i dagsläget berörda fritidspedagoger (6325 st) och fördelar dessa på varje grundskola (ca 4600 st) blir det knappt 1,5 fritidspedagoger per grundskola, vilket alltså motsvarar antalet intyg som en rektor i snitt kan komma att behöva utfärda vad gäller dessa sökande. Den administrativa kostnaden per skolenhet blir antalet intyg per skolenhet (1,5 st) x kostnaden per intyg (mellan 26,50 kr och 37,60 kr) vilket enligt denna modell innebär en kostnad på mellan 39,75 kr och 56,40 kr. Denna kostnad drabbar huvudmannen som betalar rektorns lön. För att underlätta för såväl intygsgivare som för lärare avser Skolverket att utforma en blankett som kommer att vara tillgänglig på Skoverkets webbplats och som är
Konsekvensutredning 6 (8) Skolverket tänkt att underlättar processen genom att tydliggöra vilka uppgifter som ska styrkas. Det kommer dock inte att vara tvingande att använda blanketten. 5. Överensstämmelse med EU-lagstiftning (6 5) Varje medlemsstat i Europeiska unionen har exklusiv kompetens när det gäller utbildning och skola. Frågan om legitimation för lärare och förskollärare är således upp till medlemsstaterna att reglera. Föreskrifterna om ansökningsförfarande har dock EU-anknytning såtillvida att personer med utländsk lärar- eller förskollärarutbildning kan ansöka om legitimation i Sverige i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer. Föreskrifterna harmonierar väl med direktivet. 6. Ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser (6 6) Under förutsättning att riksdag och regering har beslutat om ändringar i skollagen respektive behörighetsförordningen innan dess planerar Skolverket att föreskrifterna träder i kraft den 10 december 2013. Ikraftträdandet styrs av när bestämmelserna i skollagen och behörighetsförordningen träder ikraft. Information om hur ansökningsförfarande går till och vad de nya bestämmelserna innebär för olika målgrupper läggs fortlöpande ut på Skolverkets hemsida och kommer även att ges i Skolverkets nyhetsbrev. Information om ansökningsförfarande och ansökningsblanketter kommer att finnas på Skolverkets webbplats där ansökan om legitimation och ansökan om komplettering av legitimation med ytterligare behörighet görs. Skolverket kommer under hösten 2013 genomföra riktade informationsinsatser till lärare och förskollärare, rektorer och förskolechefer, huvudmän och lärosäten. 7. Antal berörda företag och vilka branscher de är verksamma i samt storleken på företagen (7 1) De företag som berörs av Skolverkets föreskrifter om ansökan om legitimation för lärare och förskollärare är de fristående skolor, förskolor och fritidshem som berörs av förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare m.m. Enligt Skolverkets statistik för utbildningsområdet fanns det läsåret 2010/11 2646 fristående förskolor, 640 fristående fritidshem, 782 fristående grundskolor inklusive grundsärskola och förskoleklass samt 523 fristående gymnasieskolor inklusive gymnasiesärskolor. Det finns ca 600 enskilda skolhuvudmän som driver grundskola varav ca 550 endast har 1 skolenhet. Drygt 40 har upp till 10 skolenheter och en har knappt 50 skolenheter. Dessa huvudmän berörs av det krav på intyg som Skolverket ställer upp i 9 föreskrifterna.
Skolverket Konsekvensutredning 7 (8) 8. Vilken tidsåtgång kan regleringen föra med sig för företagen och vad innebär den för företagens administrativa kostnader (7 2) Skolverkets föreskrifter om ansökningsförfarande beräknas i sig inte bidra till ökad tidsåtgång eller administrativa kostnader utöver de konsekvenser som redan följer av förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Under punkten 4 framgår vilken tidsåtgång och vilka administrativa kostnader som föreskrifterna kommer att medföra för rektorerna och därmed utgöra en kostnad för huvudmannen. Under punkten 4 framgår att kostnaden för att utfärda ett sådant intyg som Skolverket kräver kostar mellan 39,75 kr och 56,40 kr i snitt per skolenhet. De flesta fristående huvudmän som driver grundskola har bara en skolenhet (550 st). Den administrativa kostnaden för huvudmannen är då den som framgår under punkten 4 dvs. 39,75 kr 56,40 kr. För de fyrtio huvudmän som har upp till 10 skolenheter blir kostnaderna högst 397,5-564 kr. För den huvudman som har 50 skolenheter blir den beräknade kostnaden blir mellan 1987,5 2820 kr. 9. Följer några andra kostnader för företagen och vilka förändringar kan de behöva vidta till följd av regleringen (7 3) Utöver vad som framkommer ovan beräknas inte Skolverkets föreskrifter bidra till några andra kostnader utöver de konsekvenser som redan följer av förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Med tanke på att det rör sig om så få yttranden som varje skolenhet kan behöva utfärda finns det inte anledning att tro att ens de minsta huvudmännen kan behöva vidta några förändringar till följd av föreskrifterna. 10. Påverkan på konkurrensförhållanden för företagen (7 4) Skolverkets föreskrifter kommer inte att påverka konkurrensförhållandena, eftersom såväl offentliga som fristående huvudmän (med undantag av Waldorfskolefederationen) berörs och då det inte rör sig om kostnader i sådan utsträckning att konkurrensförhållandena mellan företagen förändras. 11. Övrig påverkan på företagen (7 5) Skolverket anser inte att dessa föreskrifter medför någon ytterligare påverkan på företag eftersom de förändringar som tillkommer inte är relaterade till ansökningsföreskrifterna utan till själva legitimationsreformen som sådan. Ansökningsföreskrifterna anger endast vilka uppgifter som den sökande måste bifoga en ansökan och är utformade utifrån de krav som författningarna anger. 12. Om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning (7 6) De fristående skolor som har endast en skolenhet kopplad till sig och som omfattas av de krav som Skolverket ställer i föreskriften är 550 stycken. Eftersom kostnaderna som följer av föreskrifterna är så ringa anser Skolverket inte att det är nödvändigt att ta någon särskild hänsyn till små företag.
Konsekvensutredning 8 (8) Skolverket