S2014/1703/FST Enheten för familj och socialtjänst Inger Laudon Socialdepartementet 103 33 Stockholm KFOs remissvar på betänkandet Förändrad Assistansersättning en översyn av ersättningssystemet (SOU 2014:9) Arbetsgivarföreningen KFO har drygt 500 medlemsföretag inom personlig assistans som sysselsätter cirka 28 000 anställda. Associationsformerna är flera kooperativ, ägarledda aktiebolag och egna arbetsgivare. Gemensamt för KFOs medlemmar inom personlig assistans är att de är värderingsstyrda. Sammanfattning KFO anser att faktaunderlaget i utredningen är alltför bristfälligt och att utredarens teoretiska slutsatser om kostnadsnivån gör det svårt seriöst beakta flera av förslagen. Det är otydligt på vilket sätt förslagen i utredningen medför att ersättningssystemet bättre kommer att motsvara faktiska kostnader för utförd assistans. KFO förordar en ny utredning som samlar kompetensen på området och i ett första steg inhämtar mer omfattande empiriskt underlag. Beräkningsmodellen för ersättningen måste få en verklighetsförankring och konstruktionen av ersättningsmodellen måste bättre motsvara faktiska kostnader. KFO välkomnar att sjuklönekostnaderna bakas in i ersättningen. Det jämställer assistansanordnares arbetsgivaransvar med övriga arbetsgivares samt undanröjer den omfattande administration som sjuklönehanteringen medför för anordnare och kommuner idag, när ansvaret för sjuklönekostnaderna ligger på kommunerna. Det är dock viktigt med en analys av möjligheten att tillämpa Försäkringskassans skydd för höga sjuklönekostnader och av konsekvenserna för små anordnare. Krav på samarbetsavtal mellan anordnare och assistansberättigad är principiellt fullt rimligt. Svårigheterna uppstår när generella skrivningar ska omsättas i praktik. Avtal som reglerar ansvarsfördelning och uppsägningstid tillämpas redan av KFOs medlemmar inom personlig assistans. Men att i detalj reglera fördelning av kostnader, omkostnader och utbildning av de personliga assistenterna är svårt med hänsyn till individuella variationer och Arbetsgivarföreningen KFO Org.nr 802001-8555 Box 16355, 103 26 Stockholm Besöksadress: Klara södra kyrkogata 1 Telefon 08-702 54 00 E- post: info@kfo.se Hemsida: www.kfo.se Styrelsens säte: Stockholm Athene Arbetsgivarservice AB Org.nr 556454-0978
förändring över tid. Det hanteras ofta i bilagor eller andra dokument som exempelvis den tillsynsomfattade genomförandeplanen. Förslaget med en differentiering i grundschablon och tilläggsschablon är en god ansats, men enligt KFO är spridningen i kostnader mellan individer så pass stor att förslaget med en tilläggsschablon tycks vara otillräckligt för en god anpassning av ersättningen. Dessutom finns i förslagen modell risk för trappstegseffekter, där alltför många inte får täckning för sina kostnader. Att utesluta personer över 65 år från tilläggsschablon är direkt åldersdiskriminerande och faller på sin egen orimlighet då det är frågan om personer som redan är beviljade insatsen personlig assistans. Utredningens största svaghet är det bristfälliga underlaget och den teoretiska beräkningsmodell som säger att lönekostnaden för personlig assistans skulle motsvara 83 procent av ersättningen om 275 kronor per timme (2013) och att anordnarna är överkompenserade med 22 kr, motsvarande 8 procent, per timme. KFO har för samma räkenskapsår gjort en kostnadsundersökning bland medlemmar som visar en helt annan bild av kostnadsläget. Om utredningens beräkningsmodell och resonemang om ersättningsnivå skulle vara styrande för utredningens ersättningsmodell för grundschablon, tilläggsschablon och förhöjt belopp, skulle KFOs medlemmar få stora svårigheter att bedriva kvalitativ verksamhet och god personalpolitik. Små verksamheter skulle riskera att slås ut. Nedan följer först en beskrivning av KFOs syn på kostnader för personlig assistans i ljuset av utredningens beräkningar och brist på faktabaserade uppgifter. Därefter lämnar KFO synpunkter på vart och ett av förslagen i utredningen. Kostnader för personlig assistans Utredningen beräknar att ersättningen 2013 gav en överkompensation med 6 kronor för lön och 16 kronor för övriga kostnader. Förhållandet mellan utrymme för lön och övriga kostnader i ersättningen, är enligt utredaren nu närmare 83 respektive 17 procent - istället för 87 respektive 13 procent, en sedan många år angiven riktlinje i Försäkringskassans Allmänna Råd framförallt i samband med beräkning av det förhöjda beloppet (RAR 2002:6). Det här föranleder utredaren att förorda en successiv sänkning eller frysning av ersättningsnivån. Slutsatserna kring beräkningsmodell och ersättningsnivå utgör inte förslag, men blir ledande för utredningen, dess läsare och den politiska ansatsen. Vidare konstaterar utredaren att det råder betydande brist på data och empiriskt underlag om assistansersättningen och dess kostnader samt att utredningen har haft kort tid för sitt arbete. Utredningens egna kartläggningar omfattar totalt 729 assistansberättigade, fördelade på olika frågeställningar, varav kartläggning av just kostnader omfattar 108 assistansberättigade. 2
Uppfattningen i utredningen överensstämmer inte med KFOs undersökning av det faktiska kostnadsläget KFO har under våren genomfört kostnadsundersökning bland medlemmar motsvarande drygt 850 assistansberättigade (10 assistansanordnare samt 39 egna arbetsgivare). Undersökningen visar bland annat att lönekostnaden för assistansberättigade med schablon hos anordnare genomsnittligen utgjorde 245 kronor per timme eller motsvarande 89 procent av ersättningen år 2013. Den genomsnittliga OB-kostnaden utgör 33 kronor per timme av de 245. Det är drygt 8 kronor mer per timme än antagandet i utredningen. Vidare motsvarar lönekostnaden per utförd assistanstimme i undersökningen 1,09 lönetimme. Utredaren tycks inte ha tagit hänsyn till alla typer av lönekostnader så som introduktion, arbetsledning, uppsägningslön med mera, trots att kostnaden inte på något sätt är försumbar. Vi noterar även att enkäten till anordnare innehöll en annan uppdelning på kostnadsslag än Försäkringskassans uppdelning, vilket sannolikt antingen är ett uttryck för eller bidrar till den skeva uppfattningen om vad som är lönekostnader och inte. Övriga omkostnader för assistansen utgör för samma grupp i undersökningen cirka 2,5 procent. Resterande utrymme i ersättningen hos medlemmar i undersökningen får antas lämna små eller inga marginaler för kostnader som inte kompenseras i ersättningen. Samtidigt har regeringen förändrat sin syn på justeringen av schablonen och har påbörjat återhämtningen av en antagen överkompensation. Intresse och förståelse för kostnadsläget blir därför enligt KFO av yttersta vikt. Utrymme för god personalpolitik och utökad administration Det kan tyckas vara en självklarhet, men KFO anser att ändå att det i sammanhanget är nödvändigt att markera förutsättningarna för en god personalpolitik. Förutsägbarhet beträffande utrymmet för kollektivavtalade ersättningar måste utgöra en grund i ersättningen för personlig assistans. Därtill växer god personalpolitik fram genom arbetsgivarens specifika policy, som ifråga om personlig assistans exempelvis kan handla om att inte säga upp personliga assistenter under den assistansberättigades sjukhusvistelse utan att helt enkelt ta den ekonomiska risk det medför att vistelsen blir längre än den potentiella uppsägningstiden. Schemaomläggning med anpassning till vad den assistansberättigade väljer att göra är ett annat exempel på situationer där assistansanordnare ofta tillämpar ett mer liberalt förhållningssätt än vad avtal föreskriver. Då personlig assistans är just personlig har anordnaren sällan möjlighet att omplacera de anställda. Assistansanordnare lever sedan en tid med ändrat regelverk, formaliserat kvalitetsarbete med tillstånd, tillsyn och uppgiftslämning med påföljande utökad administration. Det yttersta syftet och de goda intentionerna med förändringarna får anses vara det långsiktiga bevarandet av reformen. Assistansersättningen måste givetvis lämna utrymme för att det ska vara möjligt att bedriva assistansverksamhet efter en sådan ordning. Det är också sär- 3
skilt angeläget att mindre verksamheter, som är extra känsliga för bristande kostnadstäckning, inte riskerar att slås ut så att valmöjligheten för assistansanvändare inte begränsas. Övrigt Viljan hos arbetsgivarorganisationer och assistansanordnare att ställa sina kunskaper till förfogande är stor. Det är anmärkningsvärt att inte ordentligt ta vara på det i en så omfattande utredning, där det dessutom saknas empiriskt material. KFO efterlyser en förbättrad och fördjupad dialog. Det görs antaganden om assistansföretagens ambitioner att driva upp kostnaderna. Vi känner inte igen bilden från vår kommunikation med KFOs medlemmar, utan får uppfattningen att det snarare oftast är frågan om att balansera den assistansberättigades underläge gentemot myndigheten. Utredningens utgångspunkt verkar också diskvalificerande för framförallt Försäkringskassan, som rimligen torde ha både kompetens och integritet i behovsbedömning. Med utredningsdirektivets ambitioner om en utveckling för långsiktig hållbarhet med avseende på kvalitet och finansiering av insatsen vore det önskvärt med kostnadsjämförelse i botten. Vad är alternativkostnaden för personlig assistans, med avseende både på andra insatser inom omsorgen och på vilka kostnader som kan tänkas uppstå om assistans inte beviljas? Det skulle ge perspektiv på om dagens ersättningsnivå och kostnad är rimlig och effektiv. Differentiering av timschablonen i en grund- och en tilläggsschablon för ökad träffsäkerhet i ersättningen Förslaget utgörs av grundschablon och tilläggsschablon för natt- och helg-ob. I KFOs kostnadsundersökning relateras OB-tid och kostnader till utredningens känslighetsberäkningar. Analysen visar trappsteg, där kostnaderna är högre än täckningen i grundschablonen, men för låga för att berättiga till tilläggsschablon. Slutsatsen är att många riskerar att inte få ersättning för sina OB-kostnader. Flexibiliteten i ersättningen minskar också om ersättningens nivå ska vara styrande för möjligheten att förlägga assistans på OB-tid. Känslighetsberäkningarna i utredningen visar effekter på statens utgifter, men i alltför liten utsträckning på konsekvenser för assistansanvändare. Utredaren utgår från att beslut om förhöjt belopp kommer att minska som en följd av tilläggsschablonen för OB. Det är en snar slutsats med tanke på att det är i princip omöjligt att utröna skälen till ersättningen bakom förhöjda belopp utan att jämföra beviljad ersättning med redovisade kostnader. För tilläggsschablonens övre begränsning tar utredaren höjd i att det även fortsättningsvis ska vara möjligt att söka förhöjt belopp för höga OBkostnader. Med KFOs undersökning som utgångspunkt rör den stora frågan träffsäkerheten 4
i ersättningen och utredningens förslag på en tilläggsschablon. Tilläggsschabloner i två nivåer som fångar spridningen i kostnader torde inte innebära vare särdeles mycket mer administration eller bristande flexibilitet om det som enskilt beslut kan fattas med kort handläggningstid. Förhöjt belopp KFO vill upplysa om att det förhöjda beloppets maxnivå kan minska realt om grundschablonen relativt dagens nivå blir lägre och det förhöjda beloppet inte justeras procentuellt eller sätts med fasta belopp. Det är också önskvärt med en vidare granskning av problematiken kring dagens förhöjda belopp. Regelverk och administrationen kring det förhöjda beloppet är alltför krångligt. Det förhöjda beloppet är också oförutsägbart och många medlemmar vittnar om avslag på redovisade perioder som en följd av principerna för avdrag för outnyttjat utrymme i kostnadsslagen inom schablonen. Många avstår att söka förhöjt belopp för exempelvis OBkostnader och anpassar istället sina andra kostnader efter situationen. Personer över 65 år ska inte få del av tilläggsschablonen Förslaget skulle medföra en märklig särbehandling av en grupp med rätt till personlig assistans, och innebär i praktiken att personer över 65 år med omfattande personlig assistans inte får täckning för sina kostnader. Orsaken till undantaget är inte heller motiverad i utredningen. Privata anordnare kommer omöjligen att kunna utföra assistans för dessa personer. Förslaget påverkar också möjligheten för personer över 65 år att förlägga assistanstiden utifrån livssituation. Valfriheten för gruppen skulle begränsas kraftigt. Ersättning för kostnader vid ordinarie assistents sjukdom förs in i schablonen KFO anser att det är ett bra förslag att föra in ersättning för sjuklön i schablonen, då dagens lösning är administrativ och juridiskt krånglig. Förslaget jämställer assistansanordnare med andra arbetsgivare och stärker också incitamenten för ett förebyggande och lösningsorienterat arbete kring sjukdom och ohälsa. Utredarens konstaterar att sjuklönen i 2013 års kostnader torde ligga på 2,66 kronor per timme eller 0,97 procent av ersättningen. Uppgifterna är hämtade från Ksju och SCB:s yrkesregister för vårdbiträden och personliga assistenter. KFOs egen kostnadsundersökning indikerar att den genomsnittliga kostnadsnivån för sjuklön är närmare 1,3 procent för 5
assistansberättigade med schablon hos anordnare. Att inkludera ersättning för sjuklön i schablonen var aktuellt i LSS-kommitténs slutbetänkande Möjlighet att leva som andra (SOU 2008:77). I flera remissvar anfördes då att kostnaderna för sjuklöner låg närmare 1-1,5 procent av ersättningen. Det är rimligt att söka en lösning som är konkurrensneutral och tar hänsyn till mindre anordnare. Den 1 juni 2010 infördes ett skydd mot höga sjuklönekostnader som gäller samtliga arbetsgivare. Ersättningen beräknas på föregående års kostnader, men kan förskotteras utifrån beräknade kostnader och regleras i efterhand. Kriterierna är svårbegripliga för en lekman, men innebär i grova drag att det krävs något mer än en fördubblad kostnad i jämförelse med den genomsnittliga kostnaden arbetsgivare i gemen har för sjuklön. KFO har ett medlemsexempel på en assistansberättigad som anordnar den egna assistansen i ett aktiebolag. 2013 hade bolaget sjuklönekostnader motsvarande genomsnittligen drygt 7 kronor per timme. Kostnaden betingades av två långtidssjukskrivningar till följd av graviditet, och därtill korttidssjukdom från långa arbetspass. Vi kan konstatera att det är svårligen beräknat och förutsägbart huruvida medlemmen skulle för ersättning för höga sjuklönekostnader samt att ersättningen troligen inte skulle täcka mer av kostnaden än den sista kronan. Mot bakgrund av ovanstående är det angeläget att man inför en förändring inhämtar ytterligare kunskap om sjuklönekostnaderna och hittar en ersättningsnivå som gör det möjligt för både stora och små företag, organisationer och enskilda att kunna vara assistansanordnare. Krav på skriftligt avtal med visst minimiinnehåll mellan brukare och anordnare Frågan är mer komplex än vad som framstår vid första ögonblicket. Avtal tillämpas redan av KFO-medlemmar och KFO förespråkar i egna etiska riktlinjer avtal för övergripande ansvarsfördelning och rimlig uppsägningstid. Seriösa anordnare lägger sig vinn om bra ömsesidiga och nyanserade avtal. Samarbetsavtal, bilagor till detsamma eller andra överenskommelser, exempelvis undertecknande av en genomförandeplan är alla bra sätt att tydliggöra ansvarsfördelning, inte minst den assistansberättigades möjlighet till inflytande över assistansens olika delar och assistansersättningens fördelning på olika kostnader. Problemen uppstår med krav på ett mer detaljreglerat innehåll som för att kunna utvärderas bör vara gemensamt för alla, när det finns olikheterna i individuella önskemål och behov dessa kan förändras över tid. Det går inte säga exakt vilken kostnadsfördelning som ska gälla, däremot går det att i avtal utlova att ersättningens ska budgeteras med utgångspunkt i den assistansberättigades önskemål så vida de ryms inom regelverk och riktlinjer för ersättningens användning. Det går inte att säga mer om omkostnader för personlig assistans än att beskriva regelverk och riktlinjer samt beskriva hur processen för utbetalningen av omkostnader ska gå till. En assistansberättigad kan också vilja hantera sin egen vikarietill- 6
sättning i ett första led och bara använda anordnarens lösning för vakanser i nödfall, en annan väljer att låta en eller ett par förtroendeutsedda personliga assistenter vara primärt ansvariga för tillsättningen och en tredje väljer att överlämna ansvaret till anordnaren och godtar därmed att anordnaren avgör vem som kommer som vikarie. Däremot kan avtalet övergripande reglera ansvarsfördelning, vad som gäller vid uppsägning och vid byte av anordnare samt definiera förutsättningarna i valbara strukturer för arbetsledning. Avtal bör lämpligen innehålla en uppsägningstid som tar hänsyn till uppsägning av de personliga assistenterna, men i övrigt är så kort som möjligt. En brukare ska inte kunna få betalt för att arbetsleda den egna assistansen. Även frågan om huruvida brukare ska få ersättning, eller motsvarande gåvor eller tjänster, för administrativt arbete i förhållande till den egna assistansen är komplex. För var går gränsen för vad som är att betrakta som ersättning för arbetsledning eller gåva efter skattat resultat? Hur ser utredningen på att en oseriös anordnare i på pappret kan låta en assistansberättigad arbetsleda assistansen för en annan assistansberättigad? Och hur ser man på löneuttag till ägare, tillika assistansberättigad, i aktiebolag som inte administrerar flera assistanser? KFO förespråkar konkurrensneutralitet, men tillkännager alltför dålig insyn i dessa förhållanden, och väljer att inte ta ställning i frågan som också bättre ägs av brukarsidan. Införande Utredningen föreslår att grundschablonen inklusive ersättning för sjuklön för alla införs den 1 januari 2015 och att tilläggsschablonen införs succesivt i samband med omprövning och nyansökan från 1 januari 2015. En första fråga är vilken lösning utredaren tänkt sig för dem vars omprövningar äger rum en bit in på 2015 eller senare. Det finns ingen annan rimlig lösning än ett successivt och samtidigt införande av grundschablon och tilläggsschablon vid omprövningar, om inte grundschablonen ska ligga i paritet med dagens schablon med tillägg för sjuklönekostnader. KFO anser att det är helt avgörande hur regeringen väljer att se på ersättningsnivån och att det fram tills det finns data och empiriska underlag över kostnader för personlig assistans och är klargjort hur beräkningsmodellen för schablonersättningen bör se ut, är uteslutet med ett införande 2015. Ingen av de beräkningar, konsekvens- och känslighetsanalyser som utredningen presenterar visar att det skulle vara möjligt att införa förändringarna från 2015. 7
Stockholm den 24 juni 2014 För Arbetsgivarföreningen KFO Hanna Kauppi, branschpolitiskt ansvarig personlig assistans Björn Jidéus, avtalsansvarig personlig assistans 8