Kommunledningskontoret 2014-02-27 Magnus Åberg 08-590 972 42 magnus.aberg@upplandsvasby.se Svar på revisionsrapport 7/2013 Granskning av finanspolicy och finansiella föreskrifter Inledning Finansfunktionen i Upplands Väsby kommun är en relativt ny företeelse i dess nuvarande skepnad då den formellt startades i april 2013. Innan dess var kommun och bolag separerade och hanterade sin egen finansförvaltning var för sig. Att genomföra en granskning av finansverksamheten i det här skedet är naturligtvis välkommet och ses som ett av flera steg i den utvecklingsfas som finansfunktionen för närvarande befinner sig i. Ett kvitto på att vi är på rätt väg förs fram i rapporten via följande mening. Den gemensamma finanshanteringen skapar en bra grund för att en effektiv hantering av finansfrågor, samt god internkontroll, och utgör en bra utgångspunkt för ytterligare förbättringar och effektiviseringar. Processen innan de slutliga dokumenten antogs i kommunstyrelsen och kommunfullmäktige präglades av god omvärldsbevakning och ett gott internt samarbete. Utgångspunkten var och är Upplands Väsby kommunkoncern och dess specifika förutsättningar. I jämförelse med många andra kommuner och kommunala bolag har Upplands Väsby en restriktiv finansverksamhet. En synpunkt finansfunktionen vill framföra är att det hade varit mer av intresse att bli jämförd med en kommun av liknande karaktär och storlek som Upplands Väsby. Trots att det finns en mängd likheter mellan vår kommun och Stockholm stad befinner sig den senare på en helt annan nivå gällande finansieringsfrågor när det gäller exempelvis volym, arbetssätt och resurser. I texten nedanför är ett återkommande svar att eventuella förändringar tas med i kommande genomgång av finanspolicy och finansiella föreskrifter. Den processen är ännu inte utförd mot bakgrund av att dels invänta resultatet av den här granskningen och dels att finansfunktionen inte har haft ett helt första verksamhetsår. Rekommendationer och svar I det följande utgår svar och förslag till åtgärder från de rekommendationer och förbättringsförslag som står att läsa i kapitel 7 i granskningsrapporten. Punkterna är från granskningsrapporten och efterföljs av ett svar.
2 (7) Avsaknad av beloppsgräns, och löptidsgräns, (gällande upplåning och derivat 1 ) i såväl finanspolicyn och finansiella föreskrifter som i kommunstyrelsens vidaredelegering till ekonomidirektören, är en brist ur internkontrollsynpunkt. Begränsningar bör ske. Svar: I samband med att flerårsplan fastställs av kommunfullmäktige beslutas även om lånetak för kommun och bolagen. Behöver kommunen låna mer än de 500 mkr som är fastställt i senaste beslut krävs ett nytt beslut av kommunfullmäktige. Det senaste beslutet från november 2013 är formulerat enligt nedan. 5. fastställa kommunstyrelsens lånetak till 500 000 000 kronor år 2014, varav maximal nyupplåning 200 000 000 kronor och omsättning av befintliga lån 100 000 000 kronor, 6. fastställa kommunkoncernens låneram 2014 till 1 950 000 000 kronor. Låne- och borgensram för AB Väsbyhem är 1 450 000 000 kronor och för Bo i Väsby AB 0 kronor. Delegationsförteckningen anger att ekonomidirektören har mandat att låna inom det ramverk som anges i punkt 5 ovanför. Innan ett lån tas upp eller förlängs görs en noggrann analys av finansfunktionen om det finns andra mer kostnadseffektiva lösningar och ett beslutsunderlag undertecknas av finansstrateg och ekonomidirektör som visar bakgrund till beslutet. Reverser skrivs sedan under av ytterligare personer som i normalfallet är kommunstyrelsens ordförande och kommundirektör. I finansiella föreskrifter finns begränsningar i form av att genomsnittlig räntebindning ska befinna sig inom 2-4 år och att maximalt 40 % av total skuldportfölj får ha en räntebindning som understiger 1 år. Dessutom anges att lånens löptid i skuldportföljen i genomsnitt bör vara mer än 2 år och att maximalt 40 % av lånen får förfalla inom 1 år. Dessa faktorer samverkar och sätter begränsningar för både kommun och bolag på enskild nivå samt på totalnivå i koncernen. Att kommunen överhuvudtaget har en banklåneskuld är en relativt ny företeelse och nivån är för närvarande 300 mkr. Lånevolymens storlek gör att det ännu inte har funnits något behov av att göra derivat i kommunens namn och dessutom finns inga avtal på plats med någon bank vilket omöjliggör användande av derivat. Mot bakgrund av ovan framförda anser finansfunktionen att ekonomidirektörens möjlighet att ingå affärer är begränsad och maximal finansiering under året är 300 mkr (200 mkr nyfinansiering och 100 mkr refinansiering). Låt oss ta ett exempel för att även ta hänsyn till de begränsningar som finns i nuvarande finansiella föreskrifter. Kommunen har ett lån som förfaller i november om 100 mkr. Om befintlig total skuldnivå är 300 mkr kan inte ett lån tas som är 10 år eftersom det skulle innebära en genomsnittlig räntebindningstid på 4,4 år. Kommuninvest har i många år framfört att kommuner och landsting lånar på för korta löptider och därmed har relativt stora finansieringsrisker att hantera. Att i granskningsrapporten framföra risk för att långa löptider kan tecknas gällande ett lån är lite missvisande. För det första finns ingen definition av vad långa löptider är och för det andra ska inte en kommun bedriva spekulativ verksamhet som kan innebära risk för oväntade större ränteförändringar. Det måste över tid vara en förutsägbarhet kring räntekostnader för att undvika att skenande räntekostnader urholkar finansiering av kärnverksamhet. Finansfunktionen anser att nuvarande konstruktion är ändamålsenlig men en översyn kommer att göras i samband med årlig genomgång av finansiella dokument och följande förbättringsåtgärder föreslås. 1 Derivat är ett riskhanteringsinstrument som kan härledas till en underliggande tillgång, tex lån. Finansiella föreskrifter tillåter endast användning av derivat i form av ränteswapar för att hantera ränterisk.
3 (7) Förslag 1. I samband med att flerårsplan antas i november månad fastställs även låneram för kommun, bolag och kommunkoncern. Tanken är att den årliga genomlysningen av finansiella dokument ska ske kring årsskiftet för att antas vid förstkommande kommunstyrelse och kommunfullmäktige på det nya året. Förslaget är då att införa en tabell eller liknande som visar beslutad låneram i finanspolicy och finansiella föreskrifter. För innevarande år förs detta in under våren. Förslag 2. I finanspolicy för kommunkoncernen under rubrik finansiell riskhantering skrivs de begränsningar som finns i finansiella föreskrifter in. - Maximalt 40 % av total skuldportfölj får ha en räntebindning som understiger 1 år - Maximalt 40 % av den totala skuldportföljen är föremål för omförhandling av lån inom 1 år - Genomsnittlig räntebindning ska vara mellan 2-4 år - Genomsnittlig kapitalbindning bör vara minst 2 år Effekten blir att de här två punkterna tillsammans antas i kommunfullmäktige och förtydligar ramverket samt undanröjer eventuella tveksamheter kring delegation. Vi rekommenderar kommunen att se över värdet av att inkludera ytterligare information, så som exempelvis vid stängning av affärer; uppgift om bedömda kostnader samt den finansiella affärens (återstående) löptid, i beslutsunderlaget. Svar: Finansfunktionen tar fasta på rekommendationen och inarbetar det i rutiner som beskriver vad ett beslutsunderlag ska innehålla. Vidare rekommenderar vi att kommunen säkerställer att det finns en formell rutin för en oberoende granskning av månadsrapporten. Svar: Internkontrollansvarig är den som är satt att granska finansverksamheten utöver de rapporter som framställs och är den som ska genomföra oberoende granskning enlig nuvarande struktur. I finansiella rapporter beskrivs eventuella avvikelser mot finanspolicy och finansiella dokument samt hur dessa kommer att hanteras. Ska ytterligare granskning av månadsrapporten ske behöver det konkretiseras på vilken nivå det genomförs samt säkerställa att syftet och nyttan med det tydligt framgår och står i rimlig proportion till kostnader. Finansfunktionen ska utreda frågan under året och utarbeta ett förslag med anledning av att det måste vara en tydlig process hur själva granskningen ska ske. En oberoende granskning kan vara behäftad med vissa omkostnader i det fall en extern lösning väljs vilket måste vägas in i analysen. Vidaredelegationen till ekonomidirektören, och rutinen avseende anmälan av delegationsbeslut föreslås ses över. Detta med avseende på huruvida samtliga finansiella affärer skall anses vara föremål för delegation (samt kravet på rapportering av beslut fattat med stöd av delegation). Svar: När kommunen använder extern finansiering fattas delegationsbeslut som anmäls till nästkommande kommunstyrelse. När det gäller derivat förekommer ingen delegation då kommunen ej har möjlighet att ingå sådana med någon motpart.
4 (7) Vidare rekommenderar vi kommunen att se över referensen till kommunens finansieringspolicy i delegationsförteckningen. Svar: Referensen ändras vid nästkommande översyn av delegationsförteckningen till finanspolicy och finansiella föreskrifter istället för finansieringspolicy. Vi rekommenderar att kommunen säkerställer att finanspolicyn anger tillräckliga ramar och limiter för finansförvaltningen. Svar: Lånebegränsningar anges i flerårsplan och limiter för placering anges i finansiella föreskrifter. Vid den förändring som föreslås angående införande av lånetak i finansiella dokument skapas ett mer tydligt och transparent ramverk. När det gäller eventuella placeringar av överskottslikviditet finns en tabell som visar att maximal löptid på en placering är 1 år, vilka motparter som är tillåtna samt vilka maxbelopp som är tillåtna. Det är klart att det skulle kunna finnas utrymme för att ha längre placeringar än 1 år men när dokumenten upprättades gjordes bedömningen att det inte var nödvändigt mot bakgrund av den expansiva fas som kommunkoncernen befinner sig i. Det här är ytterligare en fråga som man årligen får ta ställning till i samband med kommande genomgång av finansiella dokument och anpassa utefter rådande förutsättningar. Kommunen bör överväga hur uppföljningen av de mål som formuleras i finanspolicyn bäst kan ske. Svar: Budget för finansiella poster följs kontinuerligt upp i koncernen och prognos för innevarande år tas fram i samband med delårsrapporter. Framöver är intentionen att arbeta in prognos och utfall för finansnetto även i den månatliga rapporteringen. En jämförelse mellan kommuner är mer svårhanterlig att få till på ett bra sätt då förutsättningar ser olika ut gällande exempelvis rating och riskprofil. Däremot bör finansfunktionen titta på att jämföra sig över tid med en riskfri jämförelseränta på 3 år som ligger i mitten av tillåtet räntebindningsintervall. Vi rekommenderar att såväl finanspolicy som finansiella föreskrifter utformas på ett sådant sätt att huvudrubriker och underrubriker tydligt framgår. Svar: Från början var dokumenten tydligt utformade när dessa gick från kommunledningskontoret till förberedelse av ärende till kommunstyrelse och kommunfullmäktige. Den redigering som sedan har skett är utanför finansfunktionens ansvarsområde. Förhoppningsvis kan dokumenten förtydligas i detta avseende framgent. Vidare rekommenderar vi att de risker som beskrivs i de finansiella föreskrifterna presenteras sammantaget (istället för att upprepas under respektive rubrik). Svar: Eftersom det handlade om en relativt stor förändring i och med att finansförvaltningen i kommunen centraliserades var utgångspunkten att bygga upp en tydlig struktur. Här valdes att göra det
5 (7) lite extra tydligt vilka risker som finns kopplade till finansiering, placering och likviditetshantering för att på så sätt öka förståelsen inom kommunkoncernen. Strukturen i dokumenten kommer tills vidare att vara oförändrade. Vi föreslår att limiter för kredit-/motpartsrisk hänförligt till derivat införs. Svar: Den begränsning som finns är kopplad till motpartens rating och utöver det finns limiter i rutindokument som styr säkerhetsredovisning för AB Väsbyhem. Finansfunktionen utreder frågan under våren i samband med årlig genomgång av finanspolicy och finansiella föreskrifter. Vidare rekommenderar vi kommunen att överväga att införa ett krav på förekomst av ISDAavtal 2 vid derivattransaktioner. Svar: Ett ISDA-avtal är att föredra framför det svenska ramavtal som Väsbyhem har med de fyra storbankerna. Under ett antal år har diskussioner med ett flertal banker förts kring ISDA-avtal utan att processen har tagit några steg framåt. Ett krav på ISDA-avtal kommer inte att införas, däremot är inriktningen att så småningom ingå dessa avtal. Skulle kommunen använda derivat i framtiden är ISDAavtal ett givet val så länge omkostnaderna för att ingå ett sådant avtal är inom rimliga gränser. Vi rekommenderar kommunen att se över formuleringen av limiten för ränterisk, kopplat till upplåning. Svar: Meningen är formulerad för att vara extra tydlig men det är möjligt att den öppnar för flera tolkningar, den lyder Dessutom ska den återstående genomsnittliga räntebindningstiden för hela portföljen ligga i intervallet 2 4 år. I sammanhanget en vanligt förekommande mening i allehanda policies, ordet återstående stryks. Vidare rekommenderar vi kommunen att se över möjligheten att inkludera krav på rapportering av resultateffekter (perioden samt prognos för året) i de finansiella föreskrifterna. Svar: Det står redan skrivet under rubriken rapportering i finansiella föreskrifter och håller successivt på att implementeras. Vi rekommenderar att kommunen, i de finansiella föreskrifterna, inför en beskrivning av ansvar samt rapporteringsvägar i relation till riskkontroll. Svar: Förslaget är att införa en tabell som visar tydligt visar ansvar och rapportmottagare för respektive rapport och en utförligare beskrivning av riskkontroll inarbetas. 2 ISDA-avtal (International Swaps and Derivatives Association) är ett standardavtal för att reglera handel av derivat mellan två motparter och reglerar de grundläggande avtalsförhållandet mellan två parter som ingår ett derivatkontrakt, tex en ränteswap.
6 (7) Kommunen bör även ta fram en tydlig rapportplan. Svar: Rapportplanen följer kommunkoncernens årshjul och följer de anvisningar som fastställs för årets aktiviteter. I finansiella föreskrifter står Rapporteringsplanen följer kommunkoncernens ledningssystem och årskalendarium för månads-, tertial- och årsrapportering. Vad som ska rapporteras vid varje tillfälle är angivet i punktform. Förslaget i svaret ovanför är att införa en tabell och förhoppningsvis kan det råda bot på eventuella tveksamheter även inom detta område. Kommunen bör säkerställa att befintliga rutinbeskrivningar utvecklas för att till fullo möta kraven enligt de finansiella föreskrifterna. Svar: Utveckling pågår och beräknas vara klar under våren 2014. Det är av största vikt att faststlå tydliga arbetsrutiner som visar finansiella processer i kommunkoncernen för att minska sårbarhet och operativa risker. Vi rekommenderar kommunen att se över formuleringen i de finansiella föreskrifterna avseende undantag gällande finansieringsrisk. Svar: Meningen tas bort vid nästkommande redigering av dokumenten då finansfunktionen anser att det finns ett bra ramverk i övrigt att förhålla sig till. Kommunen bör vidare säkerställa att finanspolicyn för Väsbyhem i alla avseenden ryms inom ramarna för finanspolicy och finansiella föreskrifter för Upplands Väsby kommunkoncern. Svar: Väsbyhems finanspolicy ska befinna sig inom ramarna och meningen Derivatinstrument i form av ränteswapar används i syfte att minimera ränterisker i samband med upplåning och skuldförvaltning samt placering och tillgångsförvaltning kommer att harmoniseras vid kommande revidering med kommunkoncernens policy och föreskrifter. Vidare bör kommunen säkerställa att finanspolicyn för Väsbyhem inkluderar en beskrivning av samtliga relevanta risker, och konsekvent hänvisar till finanspolicy och finansiella föreskrifter för Upplands Väsby kommunkoncern (alternativt upprepar beskrivningen av limiter hänförligt till samtliga risker). Svar: Bakgrunden till att allting inte upprepas är att lyfta fram väsentliga risker som ett fastighetsbolag har att förhålla sig till gällande finansiering. Väsbyhems finanspolicy ska vara inom det ramverk som kommunkoncernen sätter upp, men det är en viss skillnad på att driva en kommunal verksamhet och att driva ett fastighetsföretag i aktiebolagsform. Dessa nyansskillnader har lyfts fram i bolagets policy. Vi rekommenderar att kommunen överväger att inkludera korta verbala kommentarer i månadsrapporten.
7 (7) Svar: Mycket bra förslag som kommer att implementeras från och med månadsrapport för februari. Kommunen bör säkerställa att delårsrapporten inkluderar uppgift om marknadsvärden för derivat, placeringar och lån. Svar: Uppgiften om marknadsvärde för lån tas bort och således blir derivat och placeringar kvar. Inte ens större börsbolag har krav på sig att lämna upplysning om denna uppgift i sin redovisning och det finns egentligen inget syfte och anledning till att visa marknadsvärden för lån.