ARBETSMARKNADS- OCH SOCIALFÖRVALTNINGEN Serveringstillstånd och tillsyn Yttrande, Karlstad 2014-01-08 Torbjörn Tetzlaff, 054-540 51 58 torbjorn.tetzlaff@karlstad.se Förvaltningsrätten i Karlstad Mål nr A5411-13 Båten i Karlstad AB./. Arbetsmarknads- och socialnämnden i Karlstad angående tillämpning av alkohollagen Dnr ASN-2013-283 Dpl 38 Med hänvisning till förvaltningsrättens underrättelse den 23 december 2013 får Arbetsmarknads- och socialnämnden i Karlstads kommun (kommunen) anföra följande. Inställning Kommunen anser att överklagandet ska avslås. Utveckling av talan Klaganden begär i första hand att förvaltningsrätten ska upphäva nämndens beslut att återkalla serveringstillstånd för Båten i Karlstad AB, Älvgatan 4, 652 25 Karlstad (Båten) och istället meddela Båten en varning, i andra hand att kommunens beslut ska förklaras sakna rättslig verkan. Det är i målet ostridigt att Båten serverat alkohol på Wermlandsoperan i form av pausservering vid 30 tillfällen från slutet av april 2013 och vidare under sommaren, utan att inneha nödvändigt serveringstillstånd för serveringsstället. Båten uppger att det hela grundar sig på ett missförstånd utifrån kommunikationen med kommunen, som måste anses ursäktligt och att överträdelsen p g a pausserveringens begränsade omfattning inte är så allvarlig att det finns skäl att återkalla tillståndet. Den avgörande frågan i målet är därmed om den omständigheten att Båten serverat alkohol utan serveringstillstånd innebär en misskötsamhet av så allvarligt slag att den utgör grund för återkallelse av tillståndet eller om det istället varit tillräckligt att tilldela bolaget en varning. Som framgått ovan står kommunen fast vid att det Postadress: Arbetsmarknads- och socialförvaltningen, 651 84 Karlstad Besöksadress: Kungsg 18 karlstad.se Tel: 054-540 00 00 Fax: 054-18 59 21 E-post: arbetsmarknadsochsocialforvaltningen@karlstad.se Org.nr: 212000-1850 Säte: Karlstad Bankgiro: 405-2213
sid 2 (8) inte varit tillräckligt med en varning och grunderna för den inställningen utvecklas nedan. Tillstånd och hantering i samband med tillståndsgivning Av alkohollagen (2010:1622) 8 kap 1 framgår att det för servering av alkoholdrycker krävs tillstånd av den kommun där serveringsstället är beläget, serveringstillstånd. Lagen anger uttryckligen i 8 kap 1a de undantagssituationer där något tillstånd inte behövs och någon av dessa situationer aktualiseras inte i förevarande fall. Kommunen ska enligt 8 kap 9 tillhandahålla information om vad som gäller enligt denna lag och anslutande föreskrifter samt riktlinjer för tillämpningen av föreskrifterna i kommunen. Sådan information har lämnats i samband med att ansökan om serveringstillstånd på Wermlandsoperan lämnades in den 19 april 2013. Enligt 8 kap 14 st 1 ska ett serveringstillstånd omfatta ett visst avgränsat utrymme som disponeras av tillståndshavaren. Det framgår av kommentaren till bestämmelsen att tillstånd till serveringen ska vara knutet till ett visst serveringsställe och att serveringslokaler ska vara angivna i tillståndsbeviset. I det aktuella serveringstillståndet framgår att Båten äger rätt att servera allmänheten inom den yta som finns på Båten, ingen annanstans. Klaganden anger att man genom sina kontakter med kommunen uppfattat en möjlighet att under en övergångsperiod servera på Wermlandsoperan med stöd av sitt befintliga tillstånd för Båten. Kommunen vill med anledning av det poängtera följande: Den information kommunen lämnat vid mötet den 19 april 2013 är i enlighet med gällande lagstiftning och kommunens riktlinjer. Kommunen informerar generellt en sökande om den lagstiftning som gäller vid det aktuella tillfället och har så även gjort i detta fall gentemot Båten. Kommunen har varit tydlig med att det krävs tillstånd för att servera alkoholdrycker samt att varje serveringsställe kräver ett separat tillstånd vilket inte fanns i detta fall. Båtens ansökan om tillstånd för servering av alkohol vid Wermlandsoperan indikerar i sig att de är införstådda med att ett sådant tillstånd behövs. Någon regeländring med förenklingar kring serveringstillstånd såsom sökanden beskriver är inget som kommunen känner till och det ter sig därför som osannolikt att kommunen skulle ha lämnat någon information som skulle kunnat uppfattas som ett muntligt förhandsbesked. Att nyttja ett befintligt tillstånd för ett serveringsställe på annat serveringsställe är inte förenligt med lagstiftningen. Utifrån kommunens perspektiv kan det inträffade därför svårligen ses som en missuppfattning från Båtens sida.
sid 3 (8) Med hänsyn till att lagen kräver att serveringslokaler uttryckligen anges i tillståndet ligger det i sakens natur att ett beslut om tillstånd ska vara skriftligt. Det framgår också av 9 kap 7 som bl a anger att en kopia av beslutet ska sändas till berörd polismyndighet samt att kommunen ska utfärda bevis om tillstånd som kommunen meddelat. Lagstiftningen bygger på skriftlig dokumentation och hantering och lämnar inget utrymme för muntliga förhandsbesked inom området och något sådant besked har heller inte lämnats av kommunen. Enligt kommunens mening ska innehavaren av ett serveringstillstånd förväntas känna till att det krävs ett beslut och skriftligt tillstånd för att servera alkohol, och känna till var man äger rätt att servera med det tillstånd man har. Det bör i sammanhanget understrykas att den som söker ett serveringstillstånd enligt alkohollagen 8 kap 12 st 2 är skyldig att avlägga ett prov för att visa att han eller hon har de kunskaper om lagen och anslutande föreskrifter som krävs för att på ett lagligt sätt utöva serveringsverksamheten. Lagstiftningen anger alltså med tydlighet att den som har ett serveringstillstånd ska känna till vad som gäller enligt lagen. Båten har i och med sitt befintliga serveringstillstånd intygat att de anser sig kunna reglerna även om deras yttrande pekar på motsatsen. Vid det aktuella mötet informerades Båten om att handläggningstiden för ställningstagande om serveringstillstånd vid Wermlandsoperan beräknades till 6-8 veckor med hänsyn till att yttranden behövde hämtas in från polismyndighet, miljönämnd, brandmyndighet och Skatteverket. Kommunens utredning med anledning av Båtens ansökan om serveringstillstånd tog dock ytterligare något längre tid med hänsyn till att frågan behövde skickas till skatteverket vid två tillfällen. Utredningen är upprättad den 16 juli 2013 och har därefter kommunicerats med sökanden och där framgår att förvaltningen föreslår att något nytt serveringstillstånd inte ska beviljas. Trots avsaknad av beslut om tillstånd har Båten alltså samarbetat med Wermlandsoperan fram till och med sista föreställningen innan sommaruppehållet vilket var den 21 juli 2013. I kommentaren till 8 kap 12 anges om ekonomisk skötsamhet följande: Det krävs av en tillståndshavare att denne självmant fullgör sina skyldigheter när det gäller bland annat skatter och avgifter och att uppkomna skulder regleras. Även vårdslöshet i ekonomiskt sammanhang kan utgöra hinder för tillstånd. Det är således inte enbart uppsåtlig misskötsamhet som kan vara diskvalificerande i detta sammanhang. Vid lämplighetsbedömning bör beaktas om det rör sig om upprepade försummelser, storleken på eventuellt skuldbelopp etc. Systematisk underlåtenhet att fullgöra skyldigheterna mot det allmänna är särskilt allvarlig. Vid prövning av en ansökan bör tyngdpunkten läggas på sökandens beteende innan ansökan lämnas in. Reglering av skulder i samband med ansökningstillfället innebär således inte i sig att sökanden självklart ska anses som lämplig.
sid 4 (8) Ingripande mot serveringstillstånd Enligt alkohollagen 9 kap17 framgår att en kommun får meddela en innehavare av serveringstillstånd en erinran, eller i allvarligare fall eller vid upprepade överträdelser, en varning om denne inte följer de krav som gällde för tillståndets meddelande, eller följer de bestämmelser som gäller för servering enligt denna lag eller de villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Enligt alkohollagen 9 kap 18 p 3 ska en kommun återkalla ett serveringstillstånd om tillståndshavaren har brutit mot denna lag eller vad som i övrigt gäller för tillståndet på ett sådant sätt att varning inte är en tillräckligt ingripande åtgärd, eller har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till. I kommentaren till alkohollagen 9 kap 18 framgår att den som innehar serveringstillstånd alltid ansvarar för dels att själva serveringen bedrivs i enlighet med lagen, dels att övriga regler i lagen följs. En hänvisning till bristande kunskap är i sig inte att se som en godtagbar ursäkt. Avgörande för om en åtgärd ska vidtas bör vara tillståndshavarens agerande innan tillståndsmyndigheten tar upp frågan om åtgärd. Det har alltså ålegat Båten att ta ansvar för att servering bedrivs i enlighet med lagen. Klaganden anger att den nya alkohollagen avsåg en mildring av sanktionssystemet på så sätt att påföljder ska ske stegvis och en återkallelse normalt föregås av en varning. Det faktum att begreppet erinran införts i bestämmelsen ovan innebär enligt kommunens uppfattning snarare en utökning av sanktionssystemet. Erinran ska användas när en tillståndshavare med serveringstillstånd inte uppfyller de villkor som meddelats i serveringstillståndet medan varning ska användas vid allvarligare fall eller upprepade förseelser av tillståndshavare. Syftet med det är att ge tillståndshavare en möjlighet att rätta till de förhållanden som varit felaktiga. Av förarbetena (prop 2009/10:125 s 117 f) framgår bl a följande. Erinran ska kunna användas vid lindriga förseelser. Därmed är inte avsikten att varje förseelse ska medföra påföljd. Det kan röra sig om missförstånd eller av andra skäl anses ursäktligt. Om det uppenbarligen rör sig om enstaka tillfälle bör påföljd också kunna underlåtas. Varning bör aktualiseras som påföljd vid överträdelser som är allvarliga, dock inte i sådan grad att en återkallelse ter sig nödvändig. Det kan röra sig om brister i ekonomiskt hänseende eller personlig lämplighet. Även med en ordning där påföljderna kan trappas upp successivt är det uppenbart att det finns tillfällen då återkallelse måste ske utan föregående varning. Exempel på sådana fall är allvarlig ekonomisk misskötsamhet eller att tillståndshavaren gjort sig skyldig till brott som gör honom olämplig. Avsikten med att införa fler sanktioner i lagstiftningen har inte varit att försvåra nödvändiga ingripanden genom återkallelse.
sid 5 (8) Som exempel på betydande ekonomisk misskötsamhet anges i förarbete (prop 1994/95:89 s 104) bl a upprepade restföringar och fortsatt drift av rörelse i likvidationspliktigt skick. I förarbete till den tidigare alkohollagen (prop 1994/95:89 s 102) uttalas bl a följande om tillståndshavares lämplighet. Servering av alkoholdrycker är en socialt ansvarsfull uppgift. För att få tillstånd till sådan servering måste därför sökande uppfylla högt ställda krav på lämplighet. När det gäller en juridisk person måste lämpligheten även riktas mot den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen. Kravet på skötsamhet och personlig lämplighet kvarstår även efter det att tillståndet meddelats. Kommunens bedömning och motiven bakom besluten Tillståndshavaren är ansvarig för att de krav som föreligger enligt alkohollagen efterföljs. Det är otvivelaktigt så att för att servera alkohol krävs serveringstillstånd för respektive serveringsställe och det framgår tydligt av varje tillstånd för vilket fysiskt område det gäller. Båten har brustit i detta avseende och serverat alkohol utan tillstånd. Alkohollagstiftningen är en skyddslagstiftning och det är strikt reglerat i lagen att det är skriftliga ansökningar och beslut som gäller. Det handlar om myndighetsutövning och några muntliga utfästelser är ingenting som förekommer inom området. Båten måste därför ha förstått att det inte varit möjligt att använda tillståndet för det utritade området/serveringsstället Båten, för att servera på serveringsstället Wermlandsoperan. Den ansökan som lämnats om serveringstillstånd för Wermlandsoperan indikerar också att så är fallet. Kommunen anser heller inte att man lämnat någon information som överhuvudtaget kunnat uppfattas på det sättet. För att inneha serveringstillstånd finns ett fortgående krav på skötsamhet och personlig lämplighet. Eftersom Båten är en juridisk person måste lämplighetskraven riktas mot den eller de personer som har betydande inflytande i bolaget vilket styrelsens ledamöter och bolagets företrädare får anses ha. Båten har i detta fall vid 30 tillfällen serverat alkohol på Wermlandsoperan utan att ha nödvändigt tillstånd för serveringsstället vilket innebär att man bedrivit en serveringsverksamhet som är olaglig. Man har inte varit tillståndshavare på Wermlandsoperan men ändå serverat alkohol där och som en följd av det har kommunen beslutat att återkalla Båtens stadigvarande tillstånd utan att det föregåtts av någon erinran eller varning. Varken i lagen eller i förarbeten finns något uttryckligt krav på att en återkallelse ska föregås av någon av övriga sanktioner utan när det, som i detta fall ansetts befogat kan en återkallelse ske direkt.
sid 6 (8) Klaganden har åberopat rättsfallet NJA 2007 s 61som stöd för att servering utan tillstånd kan vara att anse som en obetydlig överträdelse. Det åberopade rättsfallet avser servering vid en idrottsföreningens årsfest för 40 personer och avser ett slutet sällskap vid ett enda tillfälle. I det nu aktuella fallet med Båten är omständigheterna helt annorlunda. Här handlar det istället om att olaglig servering av alkohol förekommit vid upprepade tillfällen till allmänheten, under en tremånadersperiod, i en omfattning som inte kan anses begränsad. Enligt kommunens mening kan en upprepad förseelse av detta slag aldrig anses som en obetydlig överträdelse. Som Båten själv påtalar finns också en ekonomisk misskötsamhet i bolaget. Under perioden oktober 2009 till och med juni 2013 har bolaget vid 26 tillfällen restförts för obetalade skatter. Såvitt kommunen känner till har bolaget även vid upprepade tillfällen och senast i augusti 2013 konstaterats likvidationspliktigt då mer än hälften av aktiekapitalet förbrukats utan att någon kontrollbalansräkning upprättats. De ekonomiska bristerna i bolaget har tidigare, den 7 november 2012 föranlett att bolaget tilldelats en erinran från kommunen. Enligt kommunens uppfattning är detta att se som betydande ekonomisk misskötsamhet. En tillståndshavare ska självmant fullgöra sina skyldigheter att betala skatter och avgifter och se till att de skulder man har blir betalade. Båtens företrädare har enligt kommunens mening systematiskt underlåtit att fullgörasina skyldigheter mot det allmänna genom att låta bolaget bli restförd för skatter vid 26 tillfällen under de senaste fyra åren och fem av dessa tillfällen har inträffat mellan januari och juni 2013. Båten har haft restförda belopp på över två miljoner kronor vilket innebär att det handlar om betydande värden. Detta är enligt kommunens mening i sig så allvarliga överträdelser att de ensamt skulle kunnat föranleda en varning. En sådan systematisk underlåtenhet att fullgöra skyldigheter mot det allmänna har enligt kommunens mening avgörande betydelse för bedömningen av bolagets och företrädarnas lämplighet enligt alkohollagen och frågan om vilken sanktion som ska tillämpas. Om Båten i detta fall enbart tilldelas en varning innebär det att det skulle vara möjligt att pga missuppfattning använda ett serveringstillstånd som är klart och tydligt avgränsat till ett serveringsställe för att servera på ett helt annat ställe. Kommunen anser att en sådan tolkning kan få allvarliga och långtgående konsekvenser för efterlevnaden av lagstiftningen i allmänhet. Om inte ens det faktum att man serverar på ett serveringsställe utan att vara tillståndshavare där, är att betrakta som en sådan misskötsamhet att det stadigvarande tillstånd som finns för grundverksamheten kan återkallas blir lagstiftningen enligt kommunen relativt verkningslös. Den som vill starta en verksamhet kan i så fall ganska riskfritt påbörja servering av alkohol utan att ha något tillstånd klart vid kommunen och kalkylera med att den värsta påföljd som kan väntas uppstå är att man får en varning. Det kan enligt kommunens mening inte ha varit lagstiftarens avsikt att lagen ska tillämpas på ett sådant sätt. Lagstiftningen ställer ju trots allt krav på att den som ska få eller innehar ett serveringstillstånd ska känna till vad som gäller
sid 7 (8) enligt alkohollagen. För den som driver näring i restaurangbranschen bör det enligt kommunens mening därför vara väl känt att lagstiftningen kring alkohol är strikt och att skriftliga serveringstillstånd behövs. Någon tveksamhet torde inte föreligga i detta avseende. Sammanfattningsvis har Båten brutit mot lagen och serverat alkohol på Wermlandsoperan utan att ha serveringstillstånd för stället. Det har skett vid upprepade tillfällen under april till och med juli 2013 och kan därför inte anses ha skett i mindre omfattning. Det ligger också bolaget till last att det förekommer upprepad ekonomisk misskötsamhet i en omfattning som får anses betydande. Sammantaget anser kommunen att kraven på skötsamhet och lämplighet inte längre uppfylls i enlighet med alkohollagens intentioner. Mot bakgrund av ovanstående är det kommunens samlade bedömning att de brister som riktas mot bolaget och dess företrädare i form av olaglig serveringsverksamhet och upprepad ekonomisk misskötsamhet är en misskötsamhet av så allvarligt slag att den inte kan föranleda annat slut än att bolagets serveringstillstånd återkallas. Beslutets laglighet Bolaget har i denna del yrkat att förvaltningsrätten ska förklara att nämndens beslut saknar laga verkan. För god ordnings skull får det påpekas att förvaltningsrätten är förhindrad att utforma ett domslut på det sättet men kan däremot upphäva det överklagade beslutet. Kommunen bestrider att något fel begåtts vid det aktuella ärendets handläggning. Det noteras att klaganden inte åberopar någon bestämmelse till stöd för sin inställning i denna del. Det är visserligen korrekt att en ledamot på eget initiativ valde att lämna nämndens sammanträde. Detta medför givetvis inte att handläggningen skulle vara behäftad med några brister. Det saknas rättslig möjlighet att hindra en nämndledamot från att lämna ett sammanträde. En ersättare tjänstgjorde istället för ordinarie ledamot när beslutet togs och nämnden var beslutsför. Givetvis har det funnits utrymme för saklig diskussion under sammanträdet och ingen bestämmelse i kommunallagen eller förvaltningslagen har trätts för när i samband med ärendets avgörande. Sammanfattningsvis har beslutet tillkommit i laga ordning och det finns ingen grund för att upphäva detsamma.
sid 8 (8) Om målets handläggning Klaganden har åberopat ett antal vittnesförhör. Kommunen noterar dock att något yrkande om muntlig förhandling inte framställts. Det är önskvärt att klaganden tydliggör detta i kommande yttrande. Huvudregeln är att processen i förvaltningsdomstol är skriftlig och kommunen kan för egen del inte se att en muntlig förhandling skulle vara nödvändig för målets utredning. Härtill kommer att den muntliga bevisning som för närvarande åberopats synes sakna betydelse för förvaltningsrättens prövning. Monica Persson socialdirektör Johanna Larsson ordförande arbetsmarknads- och socialnämnden