2014-11-04 2014/2883 Avdelningen för juridik och inre marknad Åsa Wiklund Fredström Direktnr: 08-406 83 06 E-post: asa.wiklkundfredstrom@swedac.se Konsekvensutredning av upphävande av föreskrifter och allmänna råd för ackrediterade kontrollorgan för kontroll av tryckbärande anordningar m.m. Inledning och bakgrund Ackreditering är ett utlåtande från ett nationellt ackrediteringsorgan om att ett organ för bedömning av överensstämmelse uppfyller kompetenskrav i harmoniserade standarder och eventuella ytterligare krav. Ackreditering regleras i förordning (EG) nr 765/2008 1. Kompletterande bestämmelser finns i lagen (2011:791) respektive förordningen (2011:811) om ackreditering och teknisk kontroll. Swedac är nationellt ackrediteringsorgan i Sverige och har ett bemyndigande att meddela föreskrifter om ackreditering. I Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 2005:3) om besiktning av trycksatta anordningar, finns bestämmelser om hur sådan besiktning ska utföras. Föreskrifterna innehåller bl.a. krav på att besiktning ska utföras av ett kontrollorgan som är ackrediterat enligt förordning (EG) nr 765/2008 och lagen om ackreditering och teknisk kontroll. I Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2008:13) om mekaniska anordningar i vissa kärntekniska anläggningar finns bestämmelser om konstruktion och utförande samt återkommande kontroll av sådana anläggningar. Där finns krav på att bl.a. organ som utför kontrolluppgifter enligt föreskrifterna ska vara ackrediterade. Ackrediterade kontrollorgan omfattas bl.a. av Swedacs föreskrifter och allmänna råd (STAFS 2011:18) om ackreditering av kontrollorgan. Där föreskrivs i 3 att ett ackrediterat kontrollorgan ska uppfylla kraven i standarden SS-EN ISO/IEC 17020:2012, som är en harmoniserad standard enligt förordning (EG) nr 765/2008 och innehåller krav på kompetens och oberoende för alla kontrollorgan. I standarden anges bl.a. vilka krav som kontrollorganet ska uppfylla i fråga om personalens kompetens (avsnitt 6). Swedacs föreskrifter innehåller normalt inte särskilda krav på kompetens och oberoende hos kontrollorgan på ett visst område. De kraven finns i stället i författningar, standarder och andra dokument som reglerar bedömning av överensstämmelse på området. I fråga om tryckbärande anordningar har dock Swedac meddelat sådana krav i Styrelsens för ackreditering och teknisk kontroll 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av den 9 juli 2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93. 1
särskilda föreskrifter (STAFS 1999:4) för ackrediterade kontrollorgan Typ A (besiktningsorgan) för kontroll av tryckbärande anordningar m.m. Swedac har nu för avsikt att upphäva STAFS 1999:4. Vad Swedac vill uppnå Vad gäller föreskrifter med kompetenskrav är Swedacs utgångspunkt att såväl utformningen som tillämpningen av dem vinner på att ansvaret för regelgivning respektive tillsyn ligger hos olika myndigheter eller andra organisationer. Swedac genomför i och för sig harmoniserade standarder med kompetenskrav i sina föreskrifter, men Swedac bestämmer inte över innehållet i standarderna. Inte heller i övrigt brukar Swedac bestämma över vilka kompetenskrav som ska gälla för olika former av ackrediterad verksamhet. Swedacs uppgift är i stället att tillämpa kompetenskrav i enskilda fall vid ackreditering och tillsyn över ackrediterad verksamhet. STAFS 1999:4 är ett undantag från huvudregeln. Vidare innehåller STAFS 1999:4 hänvisningar till upphävda föreskrifter och har inte heller i övrigt anpassats till nya föreskrifter och standarder. De innehåller också ett kompetenskrav på ingenjörsutbildning på gymnasienivå, vilket är en utbildning som inte längre finns. Föreskrifterna kan alltså på sikt inte vara kvar i sin nuvarande utformning. Genom att upphäva STAFS 1999:4 kommer den eftersträvade uppdelningen av regelgivning och tillsyn uppnås: Swedac kommer i sin tillsyn tillämpa de allmänna reglerna om kontrollorganens kompetens i standarden SS-EN ISO/IEC 17020:2012, vars innehåll bestämts av andra än Swedac. Upphävandet innebär också att inaktuella krav på de ackrediterade kontrollorganen och bestämmelser som inte är anpassade till nuvarande regelverk tas bort. På så sätt bidrar upphävandet till Swedacs strävan efter att ha ett regelverk som är tydligt och som innehåller relevanta och aktuella krav. Efter att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap föreskrivit om krav på kontrollorgan för kontroll av tryckbärande anordningar på sitt område, infördes 1 a i STAFS 1999:4 för att undvika dubbelreglering. Enligt 1 a ska inte föreskrifterna i STAFS 1999:4 gälla i de fall föreskrivande myndighet har meddelat föreskrifter om särskilda villkor för kontrollorgan som avses i 1. På Strålsäkerhetsmyndighetens område pågår ett arbete med att ta fram föreskrifter med sådana särskilda villkor. STAFS 1999:4 innehåller alltså inget enhetligt regelverk för kontrollorgan som kontrollerar sådana anordningar. Det saknas därmed anledning att behålla föreskrifterna för att samordna kraven på kontrollorganen från olika myndigheter. Beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd Det finns inga alternativa lösningar för att uppnå det Swedacs syften med att upphäva föreskrifterna. Den enda alternativa lösning som Swedac förfogar över är att arbeta om föreskrifterna. Då uppnås emellertid inte Swedacs syfte att få en uppdelning av regelgivning och tillsyn. Om föreskrifterna kvarstår i sin nuvarande utformning innebär det att ingen av de frågor som tas upp under rubriken Vad Swedac vill uppnå, får en lösning. 2
Vilka som berörs av regleringen De som berörs av regleringen är kontrollorgan som utför besiktning av tryckbärande anordningar, Arbetsmiljöverket och Strålsäkerhetsmyndigheten. Inga kommuner eller landsting är ackrediterade som kontrollorgan; de berörs således inte av regleringen. Det finns inte heller någon statlig myndighet som är ett kontrollorgan. De bemyndiganden som Swedacs beslutanderätt grundar sig på Enligt 3 förordningen (2011:811) om ackreditering och teknisk kontroll, får Swedac meddela föreskrifter om ackreditering enligt lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll. Vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen Kontrollpersonalens kompetens Upphävandet av föreskrifterna medför att kraven på kontrollpersonalens kompetens inte längre kommer att vara specificerade på det sätt som de är i STAFS 1999:4. I stället kommer de mer allmänt hållna kompetenskraven i standarden SS-EN ISO/IEC 17020:2012 att gälla. Enligt STAFS 1999:4 är kompetenskraven beroende av dels vilken kontroll det är fråga om (befogenhetsområde), dels vilken kategori ett objekt eller en anläggning tillhör (4, 5 och 10-12 ). I fråga om grundläggande teoretisk utbildning gäller för konstruktionskontroll, kategori 1, krav på civilingenjörsutbildning eller motsvarande kunskaper, medan det i övriga fall krävs ingenjörsutbildning på gymnasienivå eller motsvarande kunskaper. Därutöver anges i 10-12 krav på kompletterande teoretisk utbildning inom de områden och för de kategorier eller delar av kategorier som den personliga befogenheten ska avse, samt krav på praktik. Där skiljer sig kraven åt för de olika befogenhetsområdena och kategorierna. Enligt standarden SS-EN ISO/IEC 17020:2012 gäller att kontrollorganet ska definiera och dokumentera kompetenskraven för all personal om deltar i kontrollverksamheten (avsnitt 6.1.2). Utgångspunkten är att kontrollorganet ska anställa eller ha avtal med tillräckligt många personer med erforderlig kompetens (avsnitt 6.1.2). I avsnitt 6.1.3 anges att personal som ansvarar för kontroll ska ha lämpliga kvalifikationer, lämplig upplärning och erfarenhet samt en tillfredsställande kunskap om kraven på de kontroller som ska genomföras.. Enligt samma avsnitt ska de också ha relevant kunskap i vissa angivna avseenden. Swedac har inom ramen för sin tillsyn bedömt att kontrollorganens personal haft motsvarande kunskaper till ingenjörsutbildning på gymnasienivå med relevant fackinriktning. Exempelvis har annan utbildning på gymnasienivå i kombination med erfarenhet på inom det specifika teknikområdet bedömts som motsvarande kunskapsnivå. Om STAFS 1999:4 upphävs förutser Swedac att kompetenskraven kommer att variera mellan kontrollorganen i större utsträckning än idag, eftersom det enligt standarden är kontrollorganet självt som definierar kraven utifrån det grundläggande kravet på erforderlig kompetens. Swedac kommer att i varje enskilt fall få bedöma om kravet 3
på erforderlig kompetens är uppfyllt. En följd av upphävandet av bestämmelserna med de särskilda kompetenskraven blir att förutsebarheten blir sämre vad gäller vilka krav som ska uppfyllas i det enskilda fallet. Swedac bedömer dock att samma faktiska nivå på kontrollpersonalens kompetens som den nuvarande kommer att gälla efter upphävandet av föreskrifterna. För det fall Arbetsmiljöverket eller Strålsäkerhetsmyndigheten anser att det krävs en högre kompetensnivå eller tydligare definierade krav än vad som blir följden av en tillämpning av standarden SS-EN ISO/IEC 17020:2012, har de möjlighet att meddela föreskrifter med kompetenskrav inom sina respektive områden. Såsom nämnts ovan har Strålskyddsmyndigheten påbörjat ett arbete med att ta fram sådana föreskrifter. Andra kompetenskrav i STAFS 1999:4 Enligt 6 STAFS 1999:4 ska kontrollorganet ha tillsvidareanställd personal med kvalifikationer inom befogenhetsområdena, och personalen ska ha praktisk erfarenhet av den objekt- eller anläggningskategori som ackrediteringen avser. Swedac bedömer att motsvarande krav finns i standarden SS-EN ISO/IEC 17020:2012, med undantag för kravet på att personalen ska vara tillsvidareanställd. Det blir Swedacs uppgift att liksom på andra områden i sin ackreditering och tillsyn kontrollera att anställnings- och uppdragsförhållanden är sådana att kontrollorganets kompetens och oberoende säkerställs. Enligt 7 STAFS 1999:4 ska kontrollorgan som inte är ackrediterade för alla befogenhetsområden inom en kategori, inom organisationen ha tillgång till kunskap om och erfarenhet av frågeställningar som kan förväntas uppkomma även inom övriga befogenhetsområden. I avsnitt 6.1.3 i standarden SS-EN ISO/IEC 17020:2012 finns ett krav på att personal som ansvarar för kontroll bl.a. ska ha relevant kunskap om tillverkning, tillämpning och användning av aktuella produkter. Detta krav fyller samma syfte som kravet i 7. Krav på befogenhetssystem I 8 och 9 STAFS 1999:4 finns bestämmelser om hur kontrollpersonal ska tilldelas befogenhet att utföra kontroll. De kraven motsvaras av kraven i standarden SS-EN ISO/IEC 17020:2012 avseende kontrollorganets rutiner för att välja, lära upp, ge formell befogenhet till och övervaka kontrollpersonal och annan personal som deltar i kontrollverksamheten (avsnitt 6.1.5 6.1.10). Där saknas dock den tidsbegränsning som finns för befogenhet i 9 STAFS 1999:4. Swedac bedömer att standardens krav på fortlöpande utbildning och övervakning innebär att ett krav på tidsbegränsning av befogenhet inte är nödvändigt för att säkerställa att kontrollpersonalens kompetens upprätthålls. Ackrediteringens omfattning I 4 STAFS 1999:4 finns bestämmelser om ackrediteringens omfattning. Bestämmelserna avviker delvis från hur Swedac anger ackrediteringens omfattning på andra områden. Swedac bedömer dock att en förändring i det avseendet inte får några konsekvenser. Arkivering I 13 STAFS 1999:4 finns krav på att viss dokumentation ska arkiveras under angivna tider. Enligt avsnitt 8.4.1 i standarden SS-EN ISO/IEC 17020:2012 ska kontrollorganet 4
upprätta de dokumentstyrningsrutiner som behövs för att bl.a. arkivera och gallra de redovisande dokument som är av betydelse för att kraven i standarden ska uppfyllas. I det ligger att det ska vara möjligt att följa upp en kontroll t.ex. när det framkommer brister hos en anordning efter kontrollen. Rutiner ska enligt standardens avsnitt 8.4.2 också finnas för att bevara redovisande dokument under en tid som överensstämmer med avtalskrav och legala krav. De tider som anges i 13 STAFS 1999:4 för dokumentation från utförda kontroller får anses ge uttryck för behov som finns av att bevara dokument för att kunna följa upp olika kontroller. Behov av att bevara dokumentation som ingår i kontrollorganets kvalitetssäkringssystem (ledningssystem) brukar dock normalt finnas i fyra år och inte de i 13 föreskrivna tio åren. Samarbete med föreskrivande myndighet Enligt 14 STAFS 1999:4 ska kontrollorgan årligen till berörd föreskrivande myndighet (dvs. Arbetsmiljöverket och Strålsäkerhetsmyndigheten) redovisa sådana skador eller omständigheter som har uppmärksammats vid kontroller och som kan ha betydelse för att bedöma säkerheten hos en viss typ av anordning, konstruktion, material eller utrustning. Om ett kontrollorgan observerar allvarliga skador som sannolikt kan finnas hos liknande anordningar i andra anläggningar ska enligt föreskrifternas 15, berörd myndighet snarast informeras. Enligt det allmänna rådet till 14 och 15 ska det i samband med ackrediteringen bestämmas vilka skador och omständigheter som ska rapporteras till berörd myndighet. Vidare är kontrollorganen enligt 16 skyldiga att medverka i erfarenhetsmöten och liknande sammankomster som föreskrivande myndigheter finner motiverat att anordna. Någon motsvarighet till bestämmelserna i 14 och 15 STAFS 1999:4 finns inte i standarden SS-EN ISO/IEC 17020:2012. I 6 Swedacs föreskrifter och allmänna råd (STAFS 2011:18) om ackreditering av kontrollorgan finns dock en motsvarighet till 16 STAFS 1999:4. Den tid som kontrollorganen lägger ner på att ta fram statistik enligt 14 och att lämna information enligt 15 STAFS 1999:4, kan uppskattas till 2-3 arbetsdagar per år. Den definition som bäst stämmer in på de arbetstagare som ska genomföra arbetet enligt den indelning som Statistiska centralbyrån (SCB) använder sig av är drift- och verksamhetschefer i privat sektor. Den senaste uppgiften som är tillgänglig hos SCB för dessa arbetstagares löner är 46 800 kr i månaden. För det fall 14 och 15 STAFS 1999:4 skulle upphävas kan de fyra kontrollorganens administrativa kostnader beräknas minska med ca 5 800 kr per kontrollorgan och år. Den totala minskade kostnaden i samhället skulle då uppgå till ca 23 000 kr årligen. Det går dock inte att bara se till kostnaderna för bestämmelserna i STAFS 1999:4. Kontrollorganen kommer nämligen även vid ett upphävande av STAFS 1999:4 att vara skyldiga att delta i myndigheternas erfarenhetsmöten och liknande sammankomster. För att sådana möten ska vara ändamålsenliga kommer 5
kontrollorgenen till stor del att behöva bidra med sådan information anges i 14 och 15 STAFS 1999:4. Därmed kommer även kostnaderna för att ta fram sådan information att till stor del finnas kvar. Strålsäkerhetsmyndigheten gör bedömningen att det inte kommer att bli något minskat uppgiftslämnande över huvud taget på det kärntekniska området, eftersom kontrollorganen rapporterar om vunna erfarenheter och gjorda observationer vid möten som hålls två gånger varje år. Övrigt I 17 STAFS 1999:4 finns en möjlighet att medge undantag från tillämpningen av föreskrifterna. Vid ett upphävande av föreskrifterna finns det inte längre behov av en undantagsmöjlighet, eftersom kraven i standarden SS-EN ISO/IEC 17020:2012 är utformade på ett sådant sätt att de ska anpassas till behoven i det enskilda fallet. Swedacs slutsatser Upphävandet av föreskrifterna kan innebära att de berörda kontrollorganens administrativa kostnader blir något lägre än idag genom att deras skyldighet att lämna information minskar i omfattning. Upphävandet skulle också kunna innebära att berörda myndigheter inte längre får tillgång till information från kontrollorganen i samma utsträckning som tidigare. Som nämnts ovan kommer dock myndigheterna även i fortsättningen att få information vid erfarenhetsmöten, vilket i vart fall på det kärntekniska området innebär att uppgiftslämnandet inte kommer att minska om föreskrifterna upphävs. I övrigt bedömer Swedac att upphävandet av föreskrifterna inte kommer att få några kostnadsmässiga konsekvenser, varken vad gäller administrativa kostnader, kostnader för kontrollen eller andra kostnader. Swedac förutser inte heller några andra konsekvenser av att föreskrifterna upphävs. Om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Förslaget överensstämmer med Sveriges skyldigheter med anledning av medlemskapet i Europeiska unionen. Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Swedac kommer att behöva informera berörda kontrollorgan. Om effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt: 1. Antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen. Det finns fyra av Swedac ackrediterade kontrollorgan. De är alla verksamma som besiktningsorgan inom tryckområdet. Företagen har flera hundra anställda och samtliga ingår i internationella koncerner. De sysslar i första hand med besiktning, men vissa av dem har också andra ackrediterade verksamheter, såsom provning och certifiering. 2. Vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader. 6
Upphävandet innebär inte att företagen måste vidta åtgärder som tar tid eller resurser i anspråk. Upphävandet innebär således inga ökade administrativa kostnader. Tvärtom så kan kostnaderna minska något genom att kontrollorganens informationsskyldighet minskar i omfattning, se ovan. 3. Vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen. Swedac ser inte att företagen behöver vidta några förändringar i verksamheten med anledning av upphävandet. 4. I vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen. Reglerna är konkurrensneutrala. 5. Hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen. Swedac ser inte att regleringen kan komma att påverka företagen i andra avseenden. 6. Om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Nej, upphävandet av föreskrifterna påverkar inte små företag på ett sådant sätt att särskilda hänsyn behöver tas. Ikraftträdande STAFS 1999:4 ska upphöra att gälla vid utgången av år 2014. Inhämtande av yttrande från Regelrådet Yttrande från Regelrådet hämtas in i samband med remissförfarandet. Inhämtande av regeringens medgivande Som nämnts ovan är inga kommuner eller landsting är ackrediterade som kontrollorgan. Inget kontrollorgan är heller en statlig myndighet. De berörs således inte av regleringen. Swedac behöver således inte inhämta regeringens medgivande enligt förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter Kontaktpersoner Åsa Wiklund Fredström, tel.nr 08-406 8306 Asa.WiklundFredstrom@swedac.se Helena Johansson, tel.nr 033-17 77 97 Helena.M.Johansson@swedac.se 7