StyrEL i Halland SLUTRAPPORT FRÅN KOMMUNERNA I HALLAND SEPTEMBER 2011 1
Slutrapport Styrel i Halland är framtagen av PACE Competence AB på uppdrag av: Falkenbergs kommun, Patrik Annervi Hamlmstads kommun, Helen Stened Hylte kommun, Elisabeth Johansson Kungsbacka kommun, Lars Berggren Laholms kommun, Petra Strokirk Varbergs kommun, Matilda Gustafsson Sammanställning och text: Pia Lundberg och Anna Envall Lundberg Layout och original: Anna Envall Lundberg Foto: Björn Otterdahl Illustrationer: Per Leveaux 2
Innehåll Uppdraget 5 Bakgrund en del av krisberedskapen i landet 5 Planeringsförutsättningar från Energimyndigheten och Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap 6 Samhällsviktig verksamhet 6 Geografiska områdesansvaret 7 Privatoffentlig samverkan 7 Roller och ansvar 7 StyrEL arbetet i Halland 9 Mer än bara Halland 9 Politisk förankring 9 Arbetsgången över tid 9 Projektorganisation (ruta) 9 Utgångspunkter för Styrelarbetet i Halland (ruta) 10 Identifikation 10 Pilot 10 Tour-Halland 11 Gemensam arbetsmodell 11 Prioriteringsgrunder 11 Prioriteringsgrunder enligt MSB:s inriktningsdokument (ruta) 12 Sekretess 13 Kommunikation 13 Utfall StyrEL arbetet i Halland 14 Identifiering av samhällsviktiga objekt 14 Prioriteringsgrunder 14 Fripassagerare 15 Hallandsspecifika prioriteringar 15 Prioriteringsgrunder enligt Hallandsmodellen (ruta) 15 Dokumentationsstruktur och sammanställning av planeringsunderlag 16 Slutsatser av StyrEL-arbetet i Hallands kommuner 18 Ökad kännedom om krisberedskapen 18 Det geografiska områdesansvaret inte verkningsfullt 18 Hallandsspecifika resultat 19 Är StyrEL verkningsfullt? 19 Utvärdering projektet 19 3
Stamnät Idag Frånkoppling av hela eller delar av lokalnätet. I framtiden Möjlighet till frånkoppling av enstaka elledningar i lokalnätet. Lokalnät Lokalnät Regionnät Lokalnät Lokalnät Lokalnät Lokalnät Om det uppstår brist på el i Sverige riskerar eldistributionen att kollapsa. För att skydda hela det nationella elsystemet kan elanvändare i denna situation därför behöva kopplas bort. Bortkopplingen skyddar elnätet från kollaps, men tar inte hänsyn till användarnas behov, oavsett hur känsliga de är för elavbrott. Alla elanvändare inom stora geografiska områden drabbas av elavbrott. Även samhällsviktig verksamhet som sjukhus och anläggningar för elektronisk kommunikation riskerar att bli bortkopplade. StyrEL är ett system för att på lokal och regional nivå kunna prioritera så att de elanvändare som är kritiska för samhället får el även i en elbristsituation. Målet med Styrel är att de viktigaste funktionerna i samhället skall upprätthållas även vid en elbristsituation. Elanvändare som kan bli prioriterade är till exempel sjukvård, äldreomsorg, räddnings- och larmtjänst, vattenförsörjning och elektroniska kommunikationer. I praktiken betyder detta att säkerheten för medborgarna och samhällets funktionalitet kan upprätthållas även under en elbristsituation. Sammanfattning På uppdrag av Energimyndigheten har kommunerna i Halland under våren 2011 kartlagt vilka samhällsviktiga verksamheter i länet som ska prioriteras vid en elbristsituation. StyrEL Styrning av el till prioriterade användare vid bristsituationer är en del av krisberedskapen och ett landsomfattande planeringssystem vid en förutsedd eller kortvarig elbrist i syfte att skydda det nationella elsystemet. StyrEL ska införas i hela Sverige 2012. Kommuner, elnätsbolag, företag och myndigheter har under 2011 på olika sätt deltagit i arbetet med att ta fram underlag för vilka prioriteringar som bör göras. Arbetet har resulterat i ett så kalllat planeringsunderlag, det vill säga en lista med samhällsvikig verksamhet som kommer att prioriteras vid en elbristituation. Arbetet är en del i utvecklingen av ett säkrare samhälle och en del i de risk- och sårbarhetsanalyser som kommuner och länsstyrelser arbetar med. Kommunerna i Halland överlämnar resultaten av sina prioriteringar till länsstyrelsen i Halland i september 2011. 4
Effektbrist Effekt är ett mått på styrkan i systemet. Om en bil inte orkar köra upp för en backe är motorn för svag. Den ger inte tillräcklig effekt. Energibrist Energin är systemets uthållighet. Om bensinen inte räcker till nästa bensinstation stannar bilen, den behöver mer energi. Uppdraget Under våren 2011 har Hallands kommuner kartlagt vilka samhällsviktiga verksamheter i länet som ska prioriteras vid en elbristsituation. Arbetet har gjorts på uppdrag av Energimyndigheten och gjorts enligt Styrel inriktning för prioritering av elanvändare, som tagits fram av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Bakgrund en del av krisberedskapen i landet StyrEL Styrning av el till prioriterade användare vid bristsituationer är ett landsomfattande planeringssystem vid en förutsedd eller kortvarig elbrist* i syfte att skydda det nationella elsystemet. Energimyndigheten har det övergripande uppdraget för införandet av StyrEL i landet. StyrEL ska införas i hela Sverige 2012. Kommuner, elnätsbolag, företag och myndigheter har under 2011 på olika sätt deltagit i arbetet med att ta fram underlag för vilka prioriteringar som bör göras. StyrEL är en del av krisberedskapen. Störst risk för brist på eleffekt är det under mycket kalla vinterdagar, då elförsörjningen är ansträngd. Frånkoppling av el kan då genomföras som en sista utväg. I dagsläget kan Svenska Kraftnät beordra frånkoppling av elanvändare för att skydda själva elnätet vid akut effektbrist. Då drabbas alla elanvändare inom berörda/utpekade geografiska områden, utan hänsyn till om det skadar samhällsviktig verksamhet eller hotar liv och hälsa. Med StyrEL kommer samhällsviktiga elanvändare i större utsträckning än i dag att kunna prioriteras. Riksdagen antog i april 2011 ändringar i ellagen så att frånkoppling ska genomföras så att samhällsviktiga elanvändare prioriteras. Det möjliggörs praktiskt genom frånkoppling av enskilda elledningar i lokalnät (se illustration på nästa uppslag). Ändringarna i ellagen börjar gälla den 1 juli 2011 och StyrEL den 1 januari 2012. * Vad är elbrist? Elbrist kan uppstå om behovet av el av någon anledning inte kan tillgodoses av elproduktionen. Begreppet elbrist delas vanligtvis upp i elenergibrist och eleffektbrist. Elenergibrist är konsekvensen av en långsiktig brist på bränsle till elproduktionen eller brist på produktionsresurser. Elenergibrist kan till exempel uppstå vid torrår på grund av brist på vatten till vattenkraftverken, vid långvariga störningar i kärnkraftverk eller vid störningar i importen av el. Eleffektbrist uppstår när efterfrågan på el tillfälligt överstiger tillgången. Eleffektbrist kan uppstå som ett resultat av en elenergibrist eller på grund av ett akut problem i exempelvis överförings näten eller elproduktionen. Risken är störst vid sträng kyla. Även i en effektbristsituation måste balansen mellan elproduktionen och förbrukningen upprätthållas. I annat fall skulle elsystemet kollapsa med omfattande elavbrott som följd. Om en eleffektbrist skulle uppstå har Svenska Kraftnät ansvaret för att hantera denna. 5
Schematisk beskrivning av prioritering av elanvändare per lokalnät genom prioritering av olika utgående linjer från lokala fördelningsstationer. Regionnät Elanvändare som givits prioritet Lokalnät = Lågprioritet = Sjukvård = Industri = Säkerhet = Infrastruktur Lagändringen innebär i praktiken att Svenska Kraftnät bättre än idag kan prioritera användare vid elbrist. StyrEL innebär att kommuner och elnätsbolag tillsammans ska identifiera och föreslå vilka samhällsviktiga elanvändare som skall prioriteras vid en elbristsituation. Detta arbete är en del i utvecklingen av ett säkrare samhälle och en del i de risk- och sårbarhetsanalyser som kommuner och länsstyrelser arbetar med. Planeringsförutsättningar från MSB och Energimyndigheten Energimyndigheten har sammanställt en handbok som stöd i arbetet med StyrEL. Till sin hjälp har kommunerna även haft MSB:s inriktningsdokument (diarienummer 2009-3054, daterad 2010-12-21) som innehåller planeringsförutsättningar och rekommendationer. För det praktiska arbetet med att rapportera in prioriterad verksamhet har Energimyndigheten tagit fram excell-mallar som ska användas för att överföra information i de olika stegen. Samhällsviktig verksamhet I MSB:s inriktningsdokument finns definitioner och begreppsförklaring av begreppet samhällsviktig verksamhet. Samhällsviktig verksamhet ur ett krisberedskapsperspektiv är verksamhet som uppfyller ett av eller båda följande villkor: Verksamheten är av sådan betydelse för befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet eller våra grundläggande värden att den måste kunna bedrivas även vid en allvarlig händelse eller kris. Verksamheten är av särskild betydelse för att en pågående allvarlig händelse eller kris ska kunna hanteras med så små skadeverkningar som möjligt. 6
Geografiska områdesansvaret Det geografiska områdesansvaret en av hörnstenarna i samhällets krisberedskap är en organisatorisk förutsättning för att bedriva StyrEL-arbetet. Samhällets planeringsmodell har ett tydligt underifrånperspektiv och följer krisberedskapens grundläggande ansvars-, närhets- och likhetsprinciper. MSB:s inriktningsdokument och Energimyndighetens handbok byggde ursprungligen på kommunernas geografiska områdesansvar. Kommunerna fick i uppgift att samla in och sammanställa samtliga uppgifter om de samhällsviktiga objekt som ingår i deras geografiska områdesansvar på lokal nivå. Detta har dock under arbetets gång förändrats så tillvida att länsstyrelsen med sitt regionala områdesansvar fått huvudansvaret. Anledningen är bland annat att flera centrala myndigheter inte har varit villiga att leverera information till kommunerna. Som en följd därav har länsstyrelsens roll i planeringsprocessen väsentligen utökats medan kommunernas samlade ansvar för att identifiera och prioritera objekten minskat i motsvarande grad. Denna förändring av en väsentlig planeringsförutsättning har hanterats och utvecklats i StyrEL Halland i nära samarbete mellan handläggarna i kommunerna, länsstyrelsen och konsulterna. Den givna planeringsprocessen har anpassats efter verkligheten i realtid. Privatoffentlig samverkan StyrEL:s planeringsprocess förutsätter privatoffentlig samverkan mellan främst kommuner, elnätsföretag och länsstyrelser och i viss mån centrala myndigheter. Denna samverkan har fungerat på ett föredömligt sätt i länet, mycket beroende på projektplanering, god lokal kännedom och korta informationsvägar. Roller och ansvar Energimyndigheten har det övergripande uppdraget för införandet av StyrEL i landet. Energimyndigheten projektleder StyrEL tillsammans med MSB (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Geografiskt områdesansvar: Det geografiska områdesansvaret innebär att det inom ett geografiskt område finns ett organ som verkar för inriktning, samordning och prioritering av tvärsektoriella uppgifter som behöver utföras före, under och efter en krissituation. Områdesansvaret utövas av regeringen på den nationella nivån, av länsstyrelsen på den regionala nivån och av kommunen på den lokala nivån (prop. 2005/06:133). Underifrånperspektiv: Krishanteringssystemet innebär att perspektivet på hot och risker ska anläggas underifrån. Krishanteringsförmågan ska byggas upp från lokal nivå via regional nivå till nationell nivå (prop. 2005/06:133). Ansvarsprincipen: den som ansvarar för en verksamhet i normalsituationen ska göra det även under en kris. Närhetsprincipen: en kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga. Likhetsprincipen: verksamheten vid en kris ska likna den normala i så stor utsträckning som möjligt. En lag och en förordning reglerar specifikt krishanteringen i Sverige: Lag (2006:544) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting Reglerar den lokala krishanteringen i kommuner och landsting. Enligt lagen är kommuner och landsting skyldiga att förbereda sig och ha en plan för hur extraordinära händelser ska hanteras. Lagen säger också att alla kommuner och landsting ska ha en särskild krisledningsnämnd som kan ta över de vanliga kommunala nämndernas och styrelsernas uppgifter under en kris. Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap Denna förordning styr länsstyrelsernas och övriga myndigheters arbete med förberedelser och krishantering. Andra lagar vid krissituationer Kommunallagen Polislag (1984:387) Smittskyddslag (2004:168) Socialtjänstlag (2001:453) Hälso- och sjukvårdslag Lag (2003:78) om skydd mot olyckor 7
Arbetsgång enligt inriktningsdokumentet Steg 8 Svenska Kraftnät beslutar om effektuering av frånkoppling vid elbrist med beslutsunderlaget som utgångspunkt. Steg 7 Elnätsföretagen genomför detaljplanering och meddelar länsstyrelsen och Svenska Kraftnät när den är klar. Steg 6 Länsstyrelsen sammanställer och lämnar efter samverkan ett länsövergripande beslutsunderlag till Svenska Kraftnät och elnätsföretagen. Steg 5 Kommunerna tar fram och lämnar ett planeringsunderlag till länsstyrelsen. Steg 4 Kommunerna och elnätsföretagen klarlägger praktiska prioriteringsmöjligheter. Steg 3 Kommunerna klarlägger vilka typer av verksamheter och vilka enskilda elanvändare de vill prioritera. Steg 2 Länsstyrelsen initierar, leder och samordnar arbetet i länet. Steg 1 Centrala myndigheter initierar och inriktar planeringen samt lämnar underlag för arbetet till länsstyrelserna. Länsstyrelsen initierar, samordnar och leder StyrELplaneringen inom sitt län. Länsstyrelsen ger också inriktning för kommunernas planering och säkerställer att man tillsammans med näraliggande län har en gemensam syn på planeringen, bland annat om vad som är samhällsviktig verksamhet och hur den ska prioriteras. Eftersom elnäten inte följer kommun- eller länsgränser och prioriteringen av samhällsviktig verksamhet bör vara så likvärdig som möjligt är det nödvändigt att samordna planeringen mellan näraliggande kommuner och län. Kommunen klarlägger vilka elanvändare den anser bör prioriteras i händelse av kortvarig elbrist. Tillsammans med elnätsföretagen klarlägger kommunen de praktiska prioriteringsmöjligheterna på lokal nivå och sammanställer ett planeringsunderlag till länsstyrelsen. Underlaget ska bland annat innehålla en rangordning av de elledningar som finns i respektive lokalnät och, i förekommande fall, en förteckning över elanvändare som bör få ingå avtal om effektreduktion. 8
Projektorganisation Arbetet i Hallands län har skett under hösten 2010 och våren 2011. Kommunerna överlämnar resultaten till Länsstyrelsen i september 2011. StyrEL-arbetet i Halland Mer än bara Halland Arbetet med Styrel visar tydligt på vikten av att ta hänsyn till samband och beroenden utanför det egna geografiska området. Under arbetets gång har därför, efterhand, nödvändiga och värdefulla kontakter tagits med handläggare och övriga intressenter utanför länet. Ett exempel utgör Sydlänssamverkan* i vilken länsstyrelsen i Halland medverkat och samordnat planeringen av Styrelarbetet med de näraliggande länen. Politisk förankring Medan Hallands kommuner strävat efter konsensus i bedömningsfrågan har beslutsgången i kommunerna, i enlighet med MSB:s inriktningsdokument, hanterats som en enskild kommunal beslutsfråga. Arbetsgången över tid StyrEL i Hallands kommuner har, enligt Energimyndighetens handboks struktur, inneburit att genomföra följande steg: Steg 2 Länsstyrelsen initierar, leder och samordnar arbetet i länet Steg 3 Kommunerna klarlägger vilka typer av verksamheter och vilka enskilda elanvändare de vill prioritera. Steg 4 Kommunerna och elnätsföretagen klarlägger praktiska prioriteringsmöjligheter. Steg 5 Kommunerna tar fram och lämnar ett planeringsunderlag till länsstyrelsen. Länsstyrelsen initierade StyrELarbetet i januari 2010 med REX N-gruppen (kommunchefer, länspolismästare och landstingsdirektör). Nästa träff var med Regionala Rådet i april 2010. En första utbildning och genomgång av StyrEL skedde på länsstyrelsens initiativ den 2 september 2010, då även en styrgrupp** tillsattes. På utbildningen deltog säkerhetssamordnarna från samtliga kommuner, representanter från elbolagen representerade i länet och Region Halland (sjukvård, kollektivtrafik m.m.). Nästföljande utbildningsomgång genomfördes 22 november 2010. Säkerhetssamordnarna i respektive kommun handlade inför genomförandefasen av StyrEL- Länsstyrelsen Länsstyrelsen har initierat samordnat och lett StyrEL-arbetet samt under projektets gång också fått huvudansvaret för resultatet i kraft av det regionala områdesansvaret. Kommunerna Säkerhetssamordnarna i de sex halländska kommunerna har valt att engagera externa konsulter från PACE Competence AB för: Samordning koordination med intressenter ex länsstyrelsen i Halland, MSB; Energimyndigheten, aktuella elnätsbolag med flera, och för framtagande av det planeringsunderlag som lämnas till länsstyrelsen innehållande information om prioriterade samhällsviktiga objekt och elnätsinformation * Sydlänsamverkan Sydlänssamverkan är ett samarbetsprojekt mellan de enheter som arbetar med krisberedskapsfrågor på länsstyrelserna i Jönköping, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Skåne, Halland och Västra Götalands län. * * Styrgrupp Länsstyrelsen och de sex kommunerna inrättade 2010-09-02 en styrgrupp bestående av Ulla-Britt Pettersson Länsstyrelsen Halland Lars Berggren Kungsbacka kommun Jan-Erik Bengtsson, E.on elnät Externa konsulter: Pia Lundberg och Anna Envall Lundberg adjungerades till gruppen under våren 2011. 9
Göteborg Kungsback ka E6 E20 41 Borås Veddinge Varberg Ullared Jönköping Tvååker Falkenberg Torup Hyltebruk Rydöbruk 26 Unnaryd E6 E20 Oskarström 25 Växjö/Kalmar Simlängsdalenn Halmstad Knäred Laholm Malmö Våxtorp 24 Örkelljunga Utgångspunkter för StyrEL-arbetet i Halland MSB`s Inriktningsdokument, dat 2010-12-21, har legat till grund för arbetet med Energimyndigheten utvecklingsprojekt Styrel. Inriktningsdokumentet har varit till stöd för arbetet men har dessvärre också visats ha brister och vara ofullständigt. De sex kommunerna och länsstyrelsen har haft som utgångspunkt att genomföra StyrEL under en gemensam arbetsmodell med en gemensam identifieringsmodell av samhällsviktiga objekt med gemensamma prioriteringsgrunder genom att hantera sekretessen på ett rättssäkert sätt där kommunikationsaspekterna behandlas parallellt med genomförandet av projektet med en gemensam dokumentationsstruktur och en gemensam slutrapport, och där resultatet av StyrEL, det s.k. planeringsunderlaget utformas och överlämnas till länsstyrelsen på ett likartat sätt. Det är av stor vikt att StyrEL skall vara Hallands-specifik och baserad på de för Halland unika förutsättningarna. Alla utfall skall vara baserade på motsvarande indata och därmed vara jämförbara. gemensamt upp extern konsulthjälp. Avtal med PACE Competence AB och konsulterna Pia Lundberg och Anna Envall Lundberg slöts 11 januari 2011. Under januari 2011 startade kommunerna sitt arbete ledda av konsulterna. På stormötet i Halmstad deltog projektorganisationerna från Halmstad, Laholm och Hylte inklusive representanter från aktuella elbolag. På stormötet i Varberg deltog motsvarande från Falkenberg, Varberg och Kungsbacka. I fokus under startmötena: Prioriteringsbedömningar Hallandsspecifika objekt och bedömningar, (t.ex. lantbruk) Sekretessfrågor Genomförande av test/pilot Arbetsformer/tidsplaner Ett gemensamt avstämningsmöte hölls 31 januari på Länsstyrelsen i Halland där prioriteringsbedömningarna diskuterades vidare i samråd med länsstyrelsen och Region Halland. Identifikation Under februari inleddes och slutfördes arbetet med att identifiera de samhällsviktiga objekten i en bruttolista. Länsstyrelsen tillhandahöll i förekommande fall de centrala myndigheternas objekt. Säkerhetssamordnarna samlade in respektive kommuns prioriterade objekt, i form av geografisk information inklusive de unika EAN-koderna för respektive elanläggning. De hade stor glädje av innehållet i de egna risk- och sårbarhetsanalyserna och av samarbetet med de egna förvaltningarna och fastighetsavdelningarna. Informationen fördes in i Energimyndighetens mallpaket mallar för planeringsprocessen ett exceldokument som i sin uppbyggnad följer planeringsprocessen och som steg för steg konkretiserar och för över information om objekt och elnät/fack från kommun till elleverantör till Länsstyrelsen. Parallellt initierades dialogen med elnätsbolagen i syfte att underlätta kopplingen av objekt och elnätskartor. Pilot Under mars-april genomfördes en Pilot i respektive kommun. Piloten innebar att alla samhällsviktiga objekt, med preliminära prioriteringar, fästes på elnätskartorna. Utfallet övervägdes 10
noggrant och ledde till ifrågasättanden av och modifieringar av prioriteringsgrunderna. Tour-Halland Som avslutning på Piloten genomfördes i varje kommun en heldag StyrEL under ledning av konsulterna. Med varierande sammansatta grupper bestående av säkerhetssamordnare, representanter från elbolagen, handläggare inom kommunerna från Socialförvaltning, Hemtjänst, Barn och utbildning, Miljö, Kommunikation/ Information, Näringsliv, Fastighetsförvaltning, Vatten & Avlopp, IT/Teknik, GIS med flera diskuterades prioriteringsgrunderna. Värdefulla insikter vanns med hjälp av applicerad GIS-teknik som kunde utvisa bland annat hur flera samhällsviktiga objekt i vissa fall låg på samma lina. Vidare gick det att identifiera att ett rimligt antal livsmedelsbutiker, apotek, bensinmackar och bankomater kommer att vara strömsatta då de hänger med som fripassagerare på en lina där det finns ett eller flera prioriterade objekt. Under dessa möten presenterades också utfallen i varierande grad av den första Piloten, det vill säga av resultatet av den första preliminära matchningen av objekt och elnät. Gemensam arbetsmodell MSB:s föreslagna arbetsgång visade sig dessvärre inte i alla delar vara genomförbar i praktiken. De centrala myndigheternas bristande förmåga att leverera in indata till länsstyrelsen i tid och därefter till kommunerna ansträngde de ursprungliga redan snålt tilltagna tidsplanerna. De av Energimyndigheten tillhandahållna metodstöden visade sig inte heller vara testade och fungerande, något som var frustrerande för alla inblandade parter. Genomförandet av Piloten visade sig därför vara värdefull, såväl vad gäller test av metodstöd som av tillämpade prioriteringsgrunder. Avstämningen som skedde genom Piloten bidrog också till en kvalitetssäkring av såväl indata som av slutresultatet i det så kallade planeringsunderlaget till Länsstyrelsen. Prioriteringsgrunder Arbetet fortskred under april Arbetsgång enligt inriktningsdokumentet Steg 8 Svenska Kraftnät beslutar om effektuering av frånkoppling vid elbrist med beslutsunderlaget som utgångspunkt. Steg 7 Elnätsföretagen genomför detaljplanering och meddelar länsstyrelsen och Svenska Kraftnät när den är klar. Steg 6 Länsstyrelsen sammanställer och lämnar efter samverkan ett länsövergripande beslutsunderlag till Svenska Kraftnät och elnätsföretagen. Steg 5 Kommunerna tar fram och lämnar ett planeringsunderlag till länsstyrelsen. Steg 4 Kommunerna och elnätsföretagen klarlägger praktiska prioriteringsmöjligheter. Steg 3 Kommunerna klarlägger vilka typer av verksamheter och vilka enskilda elanvändare de vill prioritera. Steg 2 Länsstyrelsen initierar, leder och samordnar arbetet i länet. Steg 1 Centrala myndigheter initierar och inriktar planeringen samt lämnar underlag för arbetet till länsstyrelserna. 11
Prioriteringsgrunder enligt MSB:s inriktningsdokument Prioriteringsklass 1. Elanvändare som redan på kort sikt (timmar) har mycket stor betydelse för att säkerställa liv och hälsa. Exempelvis akutsjukvård, akuttjänstgörande polis och räddnings tjänst och omsorg om utsatta grupper. Prioriteringsklass 2. Elanvändare som redan på kort sikt (timmar) har mycket stor betydelse för samhällets funktionalitet. Exempelvis ledningsfunktioner, drivmedelsförsörjning, vatten, och avlopp, vissa finansiella system, radio/ TV, elektroniska kommunikationer och vissa transporter. Prioriteringsklass 3. Elanvändare som på längre sikt (dagar) har mycket stor betydelse för att säkerställa liv och hälsa. Exempelvis primärvård, dagmottagningar och läkemedelsförsörjning. Prioriteringsklass 4. Elanvändare som på längre sikt (dagar) har mycket stor betydelse för samhällets funktionalitet. Exempelvis betalningsförmedling, transporter och livsmedelsförsörjning. Prioriteringsklass 5. Elanvändare som representerar mycket stora ekonomiska värden. Exempelvis massa- och pappersindustri, gruvor, raffinaderier, järn-, stål- och större verkstadsindustri. Prioriteringsklass 6. Elanvändare som har mycket stor betydelse för miljön. Exempelvis sophantering och kemisk industri. Prioriteringsklass 7. Elanvändare som har mycket stor betydelse för sociala och kulturella värden. Exempelvis arkiv, museer och objekt på UNESCO:s världsarvslista. Prioriteringsklass 8. Övriga elanvändare. Exempelvis boende och små till medelstora företag. Elanvändare i prioritetsklass 8 är lägst prioriterade. Göteborg Kungsback ka E6 E20 Veddinge 41 Varberg Borås Tvååker månad då bland annat enighet nåddes kring en gemensam Hallandsspecifik prioriteringslista och formerna för hur den politiska förankringen skulle gå tillväga sattes. Ett möte med Region Hallands och samtliga kommuners kommunikatörer genomfördes i slutet av april. Länsstyrelsen inbjöd slutligen till ett stormöte i Falkenberg den 12 maj, där representanter från Region Halland, samtliga kom- Ullared Falkenberg E6 E20 Malmö Torup Hyltebruk 25 Simlängsdalenn Halmstad Laholm Rydöbruk Oskarström Jönköping 26 Knäred Våxtorp 24 Örkelljunga Unnaryd Växjö/Kalmar muner och elnätsbolag samlades för en slutlig avstämning och tidsplanering inför överlämnandet av planeringsunderlaget till Länsstyrelsen. I varje kommun träffades därefter säkerhetssamordnare samt representanter för elnätsbolagen och gick igenom utfallet av prioriteringarna, det vill säga gick igenom och prioriterade om bland objekten där så bedömdes rimligt och där ett väl avvägt utfall eftersträvades. 12
Informationssäkerhet Arbetsmaterial Upprättas Sekretess Handling inkommer till myndighet Allmän handling Sekretessmarkering ( varningstriangel ) Begärs ut Sekretessen prövas Sekretessbeläggning inte alls, delvis eller helt Offentlig handling En handling som upprättats på en myndighet eller en handling som inkommit på en myndighet blir en allmän handling (Tryckfrihetsförordningen 2 kap. 3) En allmän handling kan enligt lag begäras ut av en svensk medborgare; offentlighetsprincipen (Tryckfrihetsförordningen 2 kap. 1) I sekretesslagen föreskrivs vilka uppgifter det är förbjudet att lämna ut och som därför ska sekretessbeläggas. Sekretessen gäller för uppgifterna och inte för handlingen i sig (Tryckfrihetsförordningen 2 kap. 2, Offentlighets- och sekretesslagen) I arbetet med finjustering och rangordning har länsstyrelsens säkerhetssamordnare deltagit varvid de centrala myndigheternas objekt tillförts och en slutlig rangordning kommit till stånd. Överlämning av slutprodukten det vill säga ett förslag till rangordning av de elledningar med prioriterade objekt som finns i respektive elnät, har skett under augusti-september 2011. Sekretess Styrel innebär att fakta om samhällsviktiga verksamheter sammanställs. Såväl arbetsmaterial som allmänna handlingar kan innehålla känsliga uppgifter om viktiga samhällsfunktioner, anläggningar som rör rikets säkerhet, elnäten och affärshemligheter. Informationssäkerheten har förutsatt en genomtänkt hantering av allt material under hela processens gång. Allt material har hanterats i enlighet med gällande sekretessbestämmelser. Inget sammanställt material har sänts via e-post eller andra icke-krypterade elektroniska media. Samtliga personer som hanterat information har registerkontrollerats hos Säpo. Sekretessförbindelser har upprättats och utväxlats. Den insamlade informationen har hanterats av ett fåtal personer och förvarats på separat media på kodade usb-minnen i enlighet med Energimyndighetens krav för att garantera sekretess. Kommunikation En kommunikationsplan har tagits fram för själva planerings-/ identifierings- och prioriteringsprocessen och dialog har förts med kommunernas kommunikatörer. En akut krisplan har efterfrågats, men här avvaktar kommunerna Energimyndighetens och länsstyrelsernas inriktningsskrivelser. 13
Utfall StyrEL-arbetet i Halland Risk- och sårbarhetsanalyser Enligt lag är kommunen skyldig att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser. Kommunens verksamheter ska analysera vilka extraordinära händelser som kan inträffa, hur de kan påverka verksamheten och på vilka sätt sårbarheten kan minskas. Analysen ska sedan ligga till grund för en övergripande plan som kommunfullmäktige ska anta för varje ny mandatperiod. Det arbete Hallands kommuner redan tidigare gjort har varit till stor hjälp i StyrEL-arbetet. Skillnaden är dock att risk- och sårbarhetsanalyserna utgår från vad som är skyddsvärd verksamhet, medan StyrEL utgår från vad som är samhällsviktig verksamhet. GIS-teknik Ett geografiskt informationssystem (GIS) är ett datorbaserat system för att samla in, lagra, analysera och presentera geografiska data. Vad är EAN/GS1? European Article Number, förkortat EAN, är ett nummersystem som används världen över för att märka varor. EAN-nummer heter numera GS1-nummer då organisationen tidigare bytt namn till GS1. GS1 är en internationell organisation. När amerikanska UCC och dess kanadensiska motsvarighet gick samman med EAN beslöt man att ändra namn till GS1. GS1 finns idag i fler än 100 länder med egna kontor. Likställighetsprincipen Likställighetsprincipen innebär att kommuner och landsting inte får särbehandla vissa kommunmedlemmar annat än på sakliga grunder. Identifiering av samhällsviktiga objekt Innehållet i kommunernas riskoch sårbarhetsanalyser utgjorde en värdefull grund för StyrEL-arbetet. Många av de objekt som i risk- och sårbarhetsanalyserna bedömdes som skyddsvärda är i sig också självklart samhällsviktiga. I samband med heldagarna i respektive kommun då representanter från kommunernas förvaltningar deltog konkretiserades och kompletterades listan av objekt. Dessa förvaltningsövergripande dialoger var också mycket värdefulla för prioriteringsarbetet och utformande av prioriteringsgrunderna. Länsstyrelsen tillförde de centrala myndigheternas objekt. I nära samarbete med Länsstyrelsen tillfördes också de objekt företag och lantbruk som bedömdes vara av stor samhällsvikt och därför skulle prioriteras. Med stöd av GIS-teknik och övrig god lokal kännedom i respektive kommun har kommunerna kunnat verifiera att ett rimligt antal livsmedelsbutiker, bensinmackar och bankomater kan komma att vara i funktion även i de situationer då endast de allra högst prioriterade objekten tillförs el. Tack vare den goda lokala kännedomen har även kommuns- och länsöverskridande aspekter, till exempel de så kallade RDS-sändarna i anslutning till Ringhals, objekt som stödjer inflygningen till Landvetter m.m. kunna vägas in i objektsidentifieringsfasen, trots att dessa inte redovisats från Centrala myndigheter. I identifieringsarbetet har också ingått att beskriva varje objekt med den geografiska adressen och den för elanläggningen specifika EAN/GS1-numret (se förklaring i rutan till vänster). Prioriteringsgrunder Det stod tidigt klart att MSB:s prioriteringsgrunder inte i alla delar gick att följa. En inledande fråga var att förstå vad som menades med elanvändare som redan på kort eller lång sikt har stor betydelse för liv och hälsa respektive samhällets funktionalitet det vill säga hur många timmar som avsågs med kort och lång sikt. Hallands kommuner enades om att, i brist på specificering från MSB och Energimyndighe- 14
ten, kort sikt var under 24 timmar och resterande var lång sikt. MSB:s inriktningsdokument rekommenderar att företag som på längre sikt är viktiga för samhällets funktionalitet eller består av stora ekonomiska värden, skall få prioritetsklass 5. Hallands kommuner och länsstyrelsen har med hänvisning till de för Halland specifika förutsättningar av att vara en lantbruksbygd och med många små/medelstora företag samt några få mycket stora företag valt att avvika från inriktningsdokumentets klassificering. Med stöd av den kommunala likställighetsprincipen har vi förhållit oss till de vägledande prioriteringsförutsättningarna. Det har inneburit att vi, i denna pionjäromgång av StyrEL, inte identifierat några företag eller lantbruk såvida dessa inte utgör en fara för samhällets funktionalitet och liv och hälsa. Miljölagstiftning och tillsynsverksamheten inom Länsstyrelsen har säkrat att vi kunnat identifiera verksamheter som, om de inte har tillgång till el, skulle kunna utgöra fara för samhällets funktionalitet och liv och hälsa. En förutsättning i de givna planeringsförutsättningarna var att inte ta hänsyn till förekomsten av reservkraft. Detta har således inte noterats särskilt i sammanställningarna av objekt. Det ligger dock i sakens natur att vetskapen om förekomst av aggregat särskilt i lantbrukssektorn (där det är ett försäkringskrav) och för stora elberoende företag är betryggande att känna till. Fripassagerare Genomförandet av Piloten har också resulterat i ett utfall av ett rimligt antal strömförsörjda butiker, apotek, bensinmackar och bankomater, så kallade fripassagerare. Hallands kommuner har därmed försäkrat sig om att samhällets funktionalitet inte slås ut i sin helhet. Hallandsspecifika prioriteringar Hallands kommuner har tillsammans och i samarbete med Länsstyrelsen i Halland arbetat fram Hallands-specifika och gemensamma prioriteringsgrunder. Dessa skiljer sig åt från MSB:s inriktningsdokument på bl.a. följande punkter: Prioriteringsgrunder enligt Hallandsmodellen Prioriteringsklass 1. Elanvändare som redan på kort sikt (timmar) har mycket stor betydelse för att säkerställa liv och hälsa. Exempelvis akutsjukhus, servicehus/sjukhem/äldreboende/palliativ vård/vård där vårdtagaren kräver särskild hänsyn, tillsyn och omsorg, sjukhusapotek, ambulans-/brandstationer, räddningstjänst, polisstationer. larmoperatöre, tele- & IT-verksamhet, kommunikationssystem inkl. noder för samband och larmning (Rakel etc.), vattenproduktion och -distribution, avloppssystem inkl. pumpstationer. Prioriteringsklass 2. Elanvändare som redan på kort sikt (timmar) har mycket stor betydelse för samhällets funktionalitet. Exempelvis kommunal, landstingskommunal och annan myndighetsledning relaterad till krisledningsfunktioner, drivmedelsförsörjning utryckningsorganisationer, lokalradio, lokal/regional TV (för akut nyhetsinformation), teracoms sändaranläggningar, utomhusvarningsanläggningar VMA, fjärrvärmeproduktion och -distribution. Prioriteringsklass 3. Elanvändare som på längre sikt (dagar) har mycket stor betydelse för att säkerställa liv och hälsa. Exempelvis vårdcentraler, akuttandvård, värmestugor/mottagningsplats/ stödcentra, centrala tillagningskök, hemsjukvård och sjukvård som bedrivs på gruppboenden. Prioriteringsklass 4. Elanvändare som på längre sikt (dagar) har mycket stor betydelse för samhällets funktionalitet. Exempelvis drivmedelsdepåer, livsmedel grossist/central, tidningsproduktion och -distribution, transporter, kommunal socialförvaltning, myndighetskontor ex Skatteverket/ PPM/FK, förskole-/daghemsverksamhet, grundskolor, kommunala förvaltningsledningar. Prioriteringsklass 5. Elanvändare som representerar mycket stora ekonomiska värden. Inga objekt kommunala likställighetsprincipen. forts. på nästa uppslag. 15
Prioriteringsklass 6. Elanvändare som har mycket stor betydelse för miljön. Exempelvis sophantering, Sevesoanläggningar, 2:4 anläggningar elbortfall som kan leda till miljöstörning, lantbruk som enligt miljöinspektion har A- tillsyn. Anmärkning: Näringsidkare som bedriver djurhållning lyder under särskild lagstiftning i detta avseende och har, när det gäller gris- och fjäderfäbesättningar, enlig Djurskyddslagen (1988:534) och Djurskyddsförordningen med kompletterande bestämmelser skyldighet att ha egen reservkraft, medan andra frivilligt eller av verksamhetsskäl har anskaffat sådan till djurstallar. Prioriteringsklass 7. Elanvändare som har mycket stor betydelse för sociala och kulturella värden. Exempelvis arkiv, museer och objekt på UNESCO:s världs-arvslista. Inga objekt i Halland som kräver el. Prioriteringsklass 8. Övriga elanvändare. Prioriteras ej. Prioriteringsklass F. Fripassagerare. För att säkerställa ett fungerande samhälle identifieras och jämförs elnätsbolagets elförsörjda prioriterade linor med kommunens GIS-information för bensinstationer, livsmedelsbutiker, apotek och bankkontor/bankomater m.m.. NOT: Boende i den inre beredskapszonen runt Ringhals kärnkraftsverk har utrustats med en RDS-mottagare. Dessa kommer inte att prioriteras på enskild nivå utan information till boende i den inre beredskapszonen kommer att tryggas genom VMA funktionaliteten. Alla VA-relaterade objekt har prioriterats i klass 1 Alla objekt som har flera beroendeförhållanden, exempelvis akutsjukhus som behöver elkraft och fungerande VA har prioriterats upp till närmaste klass med kriterium liv och hälsa Endast företag som är miljöklassade enligt Seveso eller 2:4 anläggningar har getts prioritet i klass 6 Alla lantbruk som har A-tillsyn enligt miljölagstiftningen har getts prioritet i klass 6 Alla VMA-anläggningar har identifierats och klassats in Hallands prioriteringsgrunder får därmed, i StyrEL 2011, anses vara väl avvägda och rimliga utifrån samhälleliga aspekter gällande liv och hälsa samt samhällets funktionalitet (och den för Styr- EL givna förutsättningen att det bör vara ytterst sällsynt att en effektbrist kan komma att uppstå). Dokumentationsstruktur och sammanställning av planeringsunderlag StyrEL Halland har sammanställt och dokumenterat all information på ett för länet specifikt sätt. MSB:s inriktningsdokument saknar en tydlig rekommendation om hur den politiska förankringen och beslutsfattandet skall ske på kommunal nivå. Säkerhetssamordnarna och konsulterna identifierade denna fråga på ett tidigt stadium. Efterhand som arbetet fortskred och efter kontakter med ansvariga tjänstemän fann vi att den politiska förankringen skulle gälla för de för Hallandskommunerna specifika prioriteringsgrunderna. Respektive kommun har under maj och juni på den för kommunen specifika beslutsnivån KSAU och/eller KS fattat beslut om de för Hallands specifika prioriteringsgrunderna. Beslutet har också inneburit att kommundirektören givits ansvar att slutföra rangordningen av elledningar tillsammans med elnätsbolagen och slutligen överlämna förslaget till länsstyrelsen. Överlämningen har skett vid möten mellan länsstyrelsens och kommunens säkerhetssamordnare under augusti och september 2011. 16
StyrEL-arbetet i Halland har resulterat i att varje kommun har säkerställt samhällets rubusthet. Samhällsviktiga objekt har identifierats och ett rimligt antal samhällsviktiga funktioner har därigenom blivit strömförsörjda. Nedan en schematisk bild av fripassagerare i Falkenberg. Arbetsgång enligt inriktningsdokumentet Uttagsautomat Apotek Steg 8 Svenska Kraftnät beslutar om effektuering av frånkoppling vid elbrist med beslutsunderlaget som utgångspunkt. Livsmedel Bensin Steg 7 Elnätsföretagen genomför detaljplanering och meddelar länsstyrelsen och Svenska Kraftnät när den är klar. Steg 6 Länsstyrelsen sammanställer och lämnar efter samverkan ett länsövergripande beslutsunderlag till Svenska Kraftnät och elnätsföretagen. Steg 5 Kommunerna tar fram och lämnar ett planeringsunderlag till länsstyrelsen. Steg 4 Kommunerna och elnätsföretagen klarlägger praktiska prioriteringsmöjligheter. Steg 3 Kommunerna klarlägger vilka typer av verksamheter och vilka enskilda elanvändare de vill prioritera. Steg 2 Länsstyrelsen initierar, leder och samordnar arbetet i länet. Uttagsautomat Apotek Livsmedel Bensin Steg 1 Centrala myndigheter initierar och inriktar planeringen samt lämnar underlag för arbetet till länsstyrelserna. I exemplet ovan Ullared ser vi att elförsörjningen är koncentrerad till tätorten. 17
Slutsatser av StyrEL-arbetet i Hallands kommuner Arbetsgång enligt inriktningsdokumentet Steg 8 Svenska Kraftnät beslutar om effektuering av frånkoppling vid elbrist med beslutsunderlaget som utgångspunkt. Steg 7 Elnätsföretagen genomför detaljplanering och meddelar länsstyrelsen och Svenska Kraftnät när den är klar. Steg 6 Länsstyrelsen sammanställer och lämnar efter samverkan ett länsövergripande beslutsunderlag till Svenska Kraftnät och elnätsföretagen. Steg 5 Kommunerna tar fram och lämnar ett planeringsunderlag till länsstyrelsen. Steg 4 Kommunerna och elnätsföretagen klarlägger praktiska prioriteringsmöjligheter. Steg 3 Kommunerna klarlägger vilka typer av verksamheter och vilka enskilda elanvändare de vill prioritera. Steg 2 Länsstyrelsen initierar, leder och samordnar arbetet i länet. Steg 1 Centrala myndigheter initierar och inriktar planeringen samt lämnar underlag för arbetet till länsstyrelserna. Ökad kännedom om krisberedskapen Det arbete med Risk- och sårbarhetsanalyser som Hallands kommuner redan tidigare gjort har varit till stor hjälp i StyrELarbetet. Skillnaden är dock att risk- och sårbarhetsanalyserna utgår från vad som är skyddsvärd verksamhet, medan StyrEL utgår från vad som är samhällsviktig verksamhet. StyrEL-arbetet i Hallands kommuner har gett ökad kännedom om krisberedskapen i den egna kommunen, i länet och i förhållande till angränsande kommuner och län. Projektorganisationerna i varje kommun har fått tillfälle att diskutera samhällets sårbarhet och samhällsviktiga objekt och fått en ökad förståelse för vad en elbristsituation är och hur den kan drabba samhällsviktig verksamhet, enskilda och företag. Dessa samtal har lett till att flera kommuner sett brister i robustheten av bland annat ITförsörjningen. Genomgående saknas eller satsas det för lite på den strukturella uppbyggnaden av IT. Projektet visar med stor tydlighet att en robust IT-försörjning med reservkraft är av stor betydelse för att säkerställa driften och bibehålla hanteringsförmågan vid en kris (exempelvis hemsidor för kommunikation). Vårens katastrofer i Japan visade att det var just utbyggnaden och rubustheten i IT-nätet som gjorde att internet fungerade när ingenting annat fungerade. Det geografiska områdesansvaret inte verkningsfullt Tyvärr har projektet inte förts så långt att vi har kunnat säkerställa den totala belastningen och effektförbrukningen per lina. Detta dels på grund av att denna aspekt togs bort i mallpaketet, dels på grund av att Centrala Myndigheter inte till fullo redovisade de samhällsviktiga objekt som fanns inom kommunens geografiska områdesansvar. Som exempel kan nämnas kommunikationsnoder, RAKELsändare etcetera som är avgörande för samhällets funktionalitet. Således bör det antas att det finns ett mörkertal/en gråzon som faller inom det egentliga geografiska områdesansvaret. Vi får förutsätta att dessa aspekter beaktas i särskild ordning det geografiska samhällsansvaret till trots. 18
100% 75% 50% 25% 0 Falkenberg Varberg Halmstad Hylte Övr. ej angivna FEAB e.on Varbergs energi Varbergsorten HEM Uppgifter saknas: Södra Hallands Kraft, Fortum och Vattenfall Hallandsspecifika resultat Hallands kommuners StryrELarbete visar att merparten av elförsörjningen koncentreras till städerna. Genom att identifiera så kallade fripassagerare (ett rimligt antal strömförsörjda butiker, apotek, bensinmackar och bankomater) har kommunerna kunnat säkerställa att samhället vid en elbristsituation är robust att dess funktionalitet inte slås ut i sin helhet. Hallandslistan innehåller objekt i prioriteringsklass 1 4 samt 6. Med hänvisning till likställighetsprincipen har Hallands kommuner valt att inte prioritera något företag framför ett annat eller någon näringsgren framför en annan. Beslutet grundade sig även på miljöaspekten liv och hälsa. Jordbruk som av länsstyrelsens tillsynsmyndighet klassas som A-jordbruk, anläggningar av Seveso-karaktär, samt de företag som lyder under lagen om skydd mot olyckor klassades däremot i prioritetsklass sex. En annan för Halland specifik aspekt var att vi valde att lyfta upp vatten och avlopp till 1:or eftersom de ofta har ett intimt beroendeförhållande med kriteriet liv och hälsa exempelvis akutsjukhus som behöver elkraft och fungerande VA har prioriterats upp från tvåor till ettor. Är StyrEL verkningsfullt? När kommunerna och elnätsföretagen klarlade de praktiska prioriteringsmöjligheterna i den lista där alla elledningar med prioriterade objekt hos respektive elnätsföretag var rangordnade, visade såväl utfallet för flera mindre eleverantörer som för större elbolag med koncentration i centralorterna att upp till 100% av elledningarna har prioriterade objekt. Detta trots att Hallands prioriteringslista enbart innehåller prioritetsklass 1-4 samt 6. Vår bedömning är att StyrEL i praktiken inte är verkningsfullt om Svenska Kraftnät inte tar hänsyn till detta och vid en beordrad frånkoppling inte solidariskt kräver en effektneddragning. Utvärdering projekt Energimyndigheten kallar StyrELprojektet för ett pionjärprojekt, vilket vi dessvärre fått erfara och således är benägna att hålla med om. StyrEL har visat sig vara otydligt och fullt av oklara Diagrammet ovan visar på resultatet av prioriterade objekt per elbolag i tre olika kommuner. Utfallet för flera elleverantörer är alarmerande upp emot 100% av de totala antalet elledningar på orten har prioriterade objekt. I Falkenberg har såväl Falkenbergs Energi som e.on prioriterade objekt på alla sina ledningar. 80% av Falkenbergs energis elledningar har 0:or och 1: or och samtliga (d.v.s. 100%) av e.ons elledningar i Falkenberg har 0:or och 1:or. Vi ställer oss frågan om StyrEL är verkningsfullt om elbolag på mindre geografiska områden (ofta i centralorterna) inte i praktiken kan koppla bort någon elledning utan att säkerheten för medborgarna och samhällets funktionalitet sätt ur spel. planeringsförutsättningar något som kostat mycket tid och kraft. Effekterna av StyrEL i form av ökad kännedom om den egna kommunens risksituation och utsatta elberoende, om beroendesamband i den kommunala och regionala verksamheten med mera har varit mycket positiva. Ett mycket värdefullt grundmaterial kommer att förvaltas och förädlas i det fortsatta arbetet med kommunernas riskoch sårbarhetsanalyser och krishantering. 19
20