Migrationsverket Utlänningshandboken Kap 6.1 Ansökan om uppehållstillstånd Uppdaterat 2006-03-31 6.1 Ansökan om uppehållstillstånd Innehållsförteckning Allmänt Ansökningsförfarandet Migrationsverkets utrednings- och serviceskyldighet Ansökan från annan än sökanden själv Ansökan eller brevfråga? När anses en ansökan om uppehållstillstånd ha gjorts? Handläggning av skriftliga ansökningar utifrån Ansökan ges in till fel utlandsmyndighet Allmänt Avsnittet berör i första hand hur en ansökan om uppehållstillstånd för personer som befinner sig utanför Sverige ska ges in (s.k. ansökningar) utifrån. Det förekommer dock stycken av mer principiell natur, t.ex. om utrednings- och serviceplikten, som gäller även andra ärendetyper. Ansökan om visering behandlas närmare i kapitel 7 i handboken. Ansökningsavgift i bl.a. ärenden om uppehållstillstånd behandlas i kapitel 6.12 Ansökningsavgifter (se även kapitel 14 Främlingspass). I 4 kap. 20 första stycket UtlF föreskrivs att en ansökan om UT för den som befinner sig utanför Sverige lämnas till en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat (utlandsmyndighet = UM) i hemlandet där den också ska utredas. Om en sökande är stadigvarande bosatt i ett annat land, lämnas ansökan till utlandsmyndigheten i det landet som utreder den. Det är att föredra att ansökningar ges in i sökandens hemland eller bosättningsland, eftersom utredningen som behövs i ärendena i regel görs bäst där. En ansökan från en utlänning som vistas i Sverige ges in till Migrationsverket (4 kap. 20 andra stycket UtlF). I vissa fall är det emellertid knappast nödvändigt eller ens möjligt för en sökande att följa reglerna ovan. Migrationsverket har därför getts möjlighet att föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får ges in till och utredas av en annan myndighet än de ovan nämnda. Verket har även - i stället för föreskrifter - lämnat nedanstående allmänna råd till utlandsmyndigheterna rörande skyldigheten att utreda. Om en utlänning är asylsökande i ett land och därifrån vill ansöka om uppehållstillstånd i Sverige t.ex. på anknytningsskäl, bör den svenska myndigheten där ta emot och utreda ansökningen. Det är inte rimligt att i normalfallet hänvisa en sådan utlänning att ansöka i hemlandet. Har emellertid utlänningen fått sitt asylärende slutligt prövat i Sverige eller i ett annat land med i princip samma asylregler som de svenska, tillämpas huvudreglerna i utlänningsförordningen.
2 (7) Andra exempel på tänkbara avsteg från den normala ordningen är när det inte finns svensk representation i sökandens hemland/bosättningsland och när sökanden är en uppenbar bona fide-person vars ansökan kan behandlas utan större olägenhet för utlandsmyndigheten. Särskilt i det senare fallet kan utlandsmyndigheterna givetvis göra olika bedömningar, inte minst utifrån den egna resurssituationen. Ansökningar om UT från personer som befinner sig i Sverige vållar i regel inte några problem vid tillämpningen av 4 kap. 20 UtlF. Däremot uppkommer ofta frågor om hur UT-ansökningar utifrån ska ges in. Det finns därför anledning att närmare beröra sådana ansökningar. Ansökningsförfarandet Föreskriften i 4 kap. 20 första stycket UtlF har tillkommit av praktiska hänsyn. Det är vanligtvis enklast och lämpligast att utreda en ansökan i det land där utlänningen stadigvarande vistas. Tillkomsten av föreskriften bör också ses mot bakgrund av bestämmelserna i 5 kap. 18 UtlL om uppehållstillstånd före inresan. Bestämmelserna i 3 kap. 7 första stycket UtlF är inte något absolut formkrav. Det är därför inte möjligt att avvisa en ansökan enbart för att den getts in till Migrationsverket på annat sätt, så länge det är sökanden själv eller ett behörigt ombud som gett in ansökan (se vidare under Ansökan från annan än sökanden själv ). Följaktligen måste prövning ske även om ansökan getts in direkt till Migrationsverket. Inte heller finns något absolut krav på att ansökan skall ske på viss blankett, varför även skrivelser i många fall betraktas som en ansökan (se vidare under Ansökan eller brevfråga"). Notera i sammanhanget bestämmelserna om ansökningsavgift. Vid förfrågningar och information rörande ansökningsförfarandet bör - även om absoluta formkrav saknas - alltid framhållas att ansökan via UM är huvudregeln och att ansökan i möjligaste mån bör ske på detta sätt. Prövningen av en ansökan som getts in på annat sätt än via rätt UM, t.ex. till en annan UM än den i bosättningslandet eller genom en skrivelse direkt till Migrationsverket, kompliceras ofta av att utredning och övrig dokumentation är bristfällig och behöver kompletteras. Det kan också finnas praktiska svårigheter att genomföra en kompletterande utredning eftersom ansökan inte getts in via UM. Fråga uppkommer då i vilken utsträckning Migrationsverket på eget initiativ skall komplettera en sådan ansökan och vilka bestämmelser och principer som bör beaktas. Migrationsverkets utrednings- och serviceskyldighet Utlänningsnämnden (UN) har i ett vägledande beslut den 30 september 1997 (Utlänningslagen - Vägledande beslut, UN 313-97) utvecklat sin syn på Migrationsverkets skyldighet att vägleda en sökande samt ta initiativ till
3 (7) att ärenden utreds tillräckligt. I beslutet betonas bland annat den så kallade utrednings- eller undersökningsplikten (även kallad officialprincipen) samt myndigheternas allmänna serviceskyldighet. Det är oklart viken betydelse UN:s vägledande beslut generellt kommer att ha efter det att Migrationsöverdomstolen blivit högsta instans i utlänningsärenden, men i avvaktan på domstolens praxis bör de ändå kunna ge vägledning för tillämpningen. Utredningsplikten eller officialprincipen är inte lagfäst men gäller ändå generellt för svenska förvaltningsmyndigheter. Den innebär att den myndighet inom vars ansvarsområde ärendet faller, ansvarar för att ett ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Allmänt brukar sägas att utredningsplikten sträcker sig längre när det är myndigheten som tar initiativet till ett ingripande mot en enskild än när det är en enskild sökande som anhängiggör ett ärende. Något generellt svar på hur långt plikten sträcker sig kan dock inte ges utan förhållandena växlar starkt mellan olika kategorier av ärenden. Myndigheternas serviceskyldighet framgår av 4 förvaltningslagen (1986:223). En myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Serviceskyldigheten kan sägas vara långtgående. Utredningsplikten innebär inte att myndigheten till varje pris måste få fram alla omständigheter som kan ha betydelse i ett ärende. Avgörande är att myndigheten vidtagit de åtgärder som rimligen kan krävas för att få fram ett underlag som är tillräckligt för en riktig bedömning av ärendet. Vad som är en rimlig utredningsinsats måste ställas i relation till omständigheterna i det enskilda ärendet. Trots att en myndighet gjort vad som rimligen kan krävas för att utredningsplikten skall vara uppfylld, kan beslutsunderlaget vara mycket tunt eller saknas helt. Om det endast finns en ren ansökan och sökanden trots uppmaning inte kompletterat med några grunder, kan ansökan avvisas. Oftast har dock angivits någon grund för ansökan. En materiell prövning skall då göras på befintligt beslutsunderlag. Denna prövning leder inte sällan till avslag på grund av att sökanden inte visat att det finns skäl att bevilja hans ansökan. Beslutmotiveringar av typen avslag på grund av otillräckligt beslutsunderlag får inte förekomma. Motiveringen för ett sådant beslut skall istället utgå från att sökanden inte visat att grund för tillstånd föreligger. I beslutet bör också redogöras för hur Migrationsverket bedömt frågan om vilken utredning som krävs. Ansökan från annan än sökanden själv
4 (7) Ansökningar som ges in direkt till Migrationsverket görs ofta av någon annan än sökanden själv, i regel av någon nära anhörig som är bosatt här i landet. I många fall finns praktiska svårigheter för anhöriga i Sverige att få en skriftlig fullmakt från sökanden. I allmänhet saknas också anledning att tro annat än att sökanden och de anhöriga här önskar förena sig. Krav på fullmakt bör därför inte ställas i de fall en nära anhörig ger in en ansökan. Om ingivaren inte är att anse som nära anhörig eller det annars finns anledning att ifrågasätta behörigheten, bör fullmakt krävas in. Notera bestämmelserna om ansökningsavgift. Det finns vidare ingen anledning att fördröja ett ärende genom att begära in fullmakt där det från början står klart att ansökan ändå inte kan bifallas. Observera att ovannämnda endast gäller behörigheten att ge in en ansökan. För att få ta del av motiveringen av ett beslut eller handlingarna i ett ärende gäller normalt andra formella krav. Ansökan eller brevfråga? Det kan ibland vara svårt att avgöra om en skriftlig framställning till Migrationsverket skall behandlas som en ansökan eller som en allmän förfrågan som skall besvaras i brevform. Ett grundläggande krav för att en framställning skall betraktas som ansökan är att den innehåller tillräckliga uppgifter för att identifiera vem som är sökande. Förutom namn bör finnas en adress på vilken sökanden kan nås. Fullständiga uppgifter om medborgarskap och födelsetid kan vara av betydelse för prövningen, men inte för att en ansökan skall anses föreligga. Vidare krävs att det framgår att avsändaren önskar att tillstånd skall beviljas och att det förväntas att Migrationsverket prövar frågan. Det förekommer att avsändaren fyllt i en ansökningsblankett från Migrationsverket och själv sänt in den. I dessa fall är det inte någon tvekan om att det är en ansökan. När det gäller skrivelser behöver dessa inte nödvändigtvis vara rubricerade som ansökan för att anses vara en sådan. Andra uttryckssätt kan användas och det kan av lydelsen på annat sätt framgå att syftet är att göra en ansökan. Det kan t.ex. stå sänd tillståndet/beslutet till... vilket starkt indikerar att det är en ansökan. Vid bedömningen om en skrivelse skall tolkas som en ansökan eller som en förfrågan spelar det inte någon roll vilka grunder som anförs. Även om det framstår som utsiktslöst att tillstånd skall beviljas på åberopade grunder, skall skrivelsen behandlas som en ansökan, om den uppfyller de ovannämnda förutsättningarna. Om en skrivelse bedöms vara en ansökan, registreras den i STAMM/WILMA och besvaras genom beslut. I annat fall skall brevet besvaras med en särskild skrivelse. Om dossier finns sker diarieföring i STAMM/WILMA, annars i huvuddiariet.
5 (7) När anses en ansökan om uppehållstillstånd ha gjorts? Vid vilken tidpunkt en ansökan om UT är gjord har betydelse i flera avseenden, bl.a. för att kunna bedöma om det finns grund för avvisning, vid tillämpningen av bestämmelserna om avvisning med omedelbar verkställighet och straffbestämmelserna om olovlig vistelse. För beräkningen av Migrationsverkets handläggningstider är det också viktigt att veta när en ansökan är gjord. Om en utlänning själv eller någon annan för hans eller hennes räkning kontaktar Migrationsverket inför en ansökan om UT (förstagångsansökan eller förlängning), bör det göras klart för vederbörande att en ansökan är gjord först när ansökningshandlingarna har kommit in till Migrationsverket. Detta får till följd att telefonsamtal och muntliga upplysningar över disk om ansökningsförfarandet m.m. inte innebär att ansökan är gjord. Att en sådan kontakt kombineras med en överenskommelse om tid för utredning ändrar i sak inte något. Avgörande är istället när själva ansökningshandlingarna kommer in till Migrationsverket (se 10 förvaltningslagen). En inkommen ansökan skall registreras utan dröjsmål i STAMM/WILMA. Är ansökan ofullständig i något avseende, skall den ändå anses som inkommen och registreras. Sökanden bereds därefter tillfälle att avhjälpa bristerna. Frågan om ansökningsavgift bör också uppmärksammas. Handläggning av skriftliga ansökningar utifrån Det ovannämnda UN-beslutet (Utlänningslagen - Vägledande beslut, UN 313-97) rörde ett fall där Migrationsverket, avslog en ansökan om UT utifrån. Ansökan hade givits in av sökandens vuxna dotter i Sverige. Verket motiverade beslutet med att anknytningen, på grundval av tillgängligt material, bedömdes som otillräcklig samt hänvisade till dåvarande 3 kap. 7 UtlF (numera 4 kap. 20 UtlF). Verket tog inte initiativ till någon utredning varken med dottern som givit in ansökan eller sökanden personligen. UN fann att Migrationsverket inte fullgjort sin utredningsskyldighet och visade ärendet åter för ny handläggning. UN anförde bl.a. att det i ett anknytningsärende i princip krävs en personlig intervju med sökanden för att beslutsunderlaget skall vara fullständigt. Vidare borde verket upplyst om den aktuella gången i ett ärende av denna typ och givit sökanden möjlighet att komplettera ärendet genom besök på den svenska beskickningen i hemlandet. Beslutet visar att Migrationsverket har en långtgående utredningsplikt och att utredning inte kan underlåtas enbart med hänvisning till innehållet i 4 kap. 20 UtlF. UN:s uttalanden bör dock inte tolkas som att sökanden i alla lägen måste höras vid svensk UM för att beslutsunderlaget skall vara tillräckligt. Behovet av ytterligare utredning och hur denna skall genomföras
6 (7) måste bedömas i varje enskilt fall. Innehållet i en skriftlig ansökan - eventuellt tillsammans med andra uppgifter från t.ex. tidigare ansökningar eller referensdossierer - kan vara sådant att det klart framgår att tillstånd inte kan ges. I sådana fall finns inget hinder för att besluta i ärendet på befintligt underlag. I synnerhet gäller detta om ansökan kommer direkt från sökanden, men även om ansökan getts in av någon annan. Självfallet ställs höga krav på motiveringen och det bör även framgå hur Migrationsverket bedömt behovet av ytterligare utredning. Även om komplettering bedöms nödvändig, måste sökanden inte alltid hänvisas till en svensk UM. Sökanden kan även uppmanas att inom viss tid inkomma med skriftlig komplettering. I de fall ansökan förefaller grundlös och det befintliga underlaget pekar mot ett avslag, kan det vara rimligt att låta sökanden komplettera skriftligt. I annat fall, då tillståndsfrågan är mer öppen eller om Migrationsverket överväger att ge tillstånd, bör sökanden alltid hänvisas att komplettera ansökan vid svensk UM. För att tillstånd skall kunna ges krävs i regel en muntlig komplettering av utredningen samt granskning av pass och andra handlingar. I de fall Migrationsverket uppmanar en sökande att kontakta UM för viss komplettering måste verket även kontakta utlandsmyndigheten i fråga för att förbereda UM på det kommande ärendet. Detta kan t.ex. ske genom att UM får en kopia av meddelandet till sökanden. Ansökan ges in till fel utlandsmyndighet Det är inte ovanligt att ansökningar om UT ges in till, vad som mot bakgrund av innehållet i 4 kap 20 första stycket UtlF, kan betecknas som fel UM, dvs. en UM som inte är belägen i sökandens hemland eller land där han är varaktigt bosatt. En vanlig situation är att en utlänning som avvisats från Sverige, t.ex. sedan han vägrats asyl, beger sig till en svensk UM i något av våra grannländer, för att därifrån ansöka om UT på grund av anknytning. Ofta under åberopande att han inte kan återvända till sitt hemland för att ansöka därifrån. Enligt etablerad praxis som bygger på Migrationsverkets och Utrikesdepartementets gemensamma tolkning av rättsläget, skall en ansökan som görs vid fel UM alltid tas emot, registreras och vidarebefordras till Migrationsverket om sökanden - efter att ha fått information om den rätta gången - kräver det. UM är emellertid inte skyldig att göra någon utredning i sådana ärenden. Som tidigare nämnts har föreskriften i 4 kap. 20 första stycket UtlF inte sådan tvingande karaktär att Migrationsverket kan avvisa en ansökan som givits in vid fel UM. Ansökan tas därför upp till prövning och Migrationsverket har att beakta sin utrednings- och serviceplikt.
7 (7) Hur långt utredningsplikten sträcker sig beror även här på omständigheterna i ärendet. I vissa fall har Migrationsverket redan ett beslutsunderlag som bara behöver mindre komplettering eller ingen alls. Det kan t.ex. finnas utredningar från en tidigare vistelse i Sverige eller från andra ansökningar utifrån. Det rakt motsatta förhållandet kan också gälla, det vill säga sökanden är okänd för Migrationsverket och det enda underlag som finns är den ifyllda ansökningsblankett som UM förmedlat. Migrationsverket måste i varje enskilt fall ta ställnig till vilken ytterligare utredning som krävs och på vilket sätt den skall göras. Migrationsverket bör endast undantagsvis begära att den UM som tagit emot ansökan, trots att den är fel UM, gör utredning. Visserligen ställer en UM oftast upp på en sådan begäran, men för att inte undergräva huvudregeln i 4 kap. 20 första stycket UtlF bör metoden användas restriktivt. Utredningarna bör begränsas till fall där skäl av humanitär eller annan ömmande art finns eller där det skulle te sig orimligt eller stötande att inte begära utredning. Graviditet eller gemensamma barn kan vara omständigheter som motiverar att utredning begärs. Utredning bör också kunna begäras om endast någon mindre detalj, t.ex. att uppvisa pass, återstår. Att Migrationsverket i ett enskilt ärende väljer att inte begära utredning hos fel UM kan inte i sig innebära att utredningsskyldigheten sätts åt sidan. Även om föreskriften i 4 kap. 20 första stycket UtlF inte är tvingande får den ändå anses motivera att Migrationsverket underlåter att regelmässigt utnyttja fel UM för utredningar. Migrationsverket måste emellertid överväga om ärendet kan och bör utredas på annat sätt. Sökanden kan t.ex. hänvisas till rätt UM för att göra utredningen där. Migrationsverket kan även begära att sökanden själv kompletterar ansökan genom skrivelse eller annan form av skriftlig utredning. Vidare kan Migrationsverket göra en utredning med parten som bor i Sverige. Om det trots rimliga ansträngningar inte gått att utreda ett ärende tillräckligt måste ärendet prövas på befintligt underlag. I regel blir det ett avslag eftersom sökanden inte visat att det finns skäl att bevilja hans ansökan. Som nämnts tidigare i detta avsnitt måste motiveringen utgå från denna omständighet. Beslutsmotiveringar av typen avslag på grund av otillräckligt beslutsunderlag får inte förekomma. Motiveringen bör baseras på att sökanden inte visat att det finns grund för tillstånd. I beslutet bör också redogöras för hur Migrationsverket bedömt frågan om vilken utredning som krävs.