FN som ett bekämpningsmedel mot fattigdom

FN som ett bekämpningsmedel mot fattigdom Goran Katinic FN i världspolitiken Linköpings universitet

Innehållsförteckning Inledning...1 Bakgrund...1 Syfte...2 Tillvägagångssätt...2 Fattigdom...3 Definition och mätmetod...3 Omfattning...3 FN:s arbete...6 Struktur...6 Bekämpningsmetod...6 Resultat...7 Diskussion och avslutning...9 Analys...9 Slutsats... 10 Referenser... 11

Inledning Bakgrund Förenta nationerna bildades efter andra världskriget i syfte att bevara fred, säkerhet och därmed för all framtid undvika ett tredje förödande världskrig. De segrande parterna ur andra världskriget fick permanent medlemskap i säkerhetsrådet och ur dess föregångare (Nationernas förbund) växte den organisationens struktur upp. Utöver främjandet av fred och säkerhet fastställer förordet i FN-stadgan ytterligare orsaker till organisationens uppkomst, exempelvis främjande av mänskliga rättigheter, rättvisa och bättre levnadsvillkor. Vid skapandet av FN betonades, till skillnad från NF, att frågor relaterad till socioekonomisk standard och utveckling i omvärlden var av hög prioritet och att internationellt samarbete var nödvändigt för att uppnå dessa mål. 1 Inledningsvis var FN:s arbete vad gäller ekonomisk utveckling väldigt begränsat och handlade framförallt om analyser, inhämtning av statistik och ibland rådgivning. Vid skapandet av FN bestod organisationen av stater som inte hade ekonomisk utveckling i avlägsna delar av världen som främsta prioritet. Samtidigt ansåg medlemländerna att stöd från FN var överflödigt då Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken redan existerade som hade ekonomisk utveckling som främsta uppgift. Mellan åren 1945 och 1960 ökade antalet medlemmar i FN från 51 till 99 länder. 2 Avkolonialisering under efterkrigstiden var den främsta orsaken till den snabba tillväxten i antalet medlemsländer. Eftersom majoriteten av länderna som gick med i FN under efterkrigstiden var fattiga blev detta snabbt ett ämne som diskuterades inom generalförsamlingen. Balansen mellan antalet rika och fattiga länder inom FN skiftade väldigt snabbt, i och med tillströmningen av allt fler fattiga länder, vilket också snabbt fick generalförsamlingen att ändra sina prioriteringar. Denna förändring inom FN ledde snabbt till att flera organisationer inom FN bildades för att underlätta ekonomisk utveckling i u- länder. Redan 1964 grundandes FN:s konferens om handel och utveckling (UNCTAD) och året därpå grundandes FN:s utvecklings program (UNDP). De västerländska staterna har sällan gått med på utvecklingsländernas krav och många av de deklarationer som uppstått har egentligen varit verkningslösa. Ett exempel är generalförsamlingens beslut 1970 om att 0,7 % av de utvecklade ländernas BNI 3 skulle gå till utvecklings hjälp något som enbart fem länder stadgat. Utöver detta minskade de västerländska staternas bidragsgivande med 10 miljarder dollar mellan 1994-1998. 4 1 Gareis (2012), s.209. 2 www.un.org, Growth in Unitet Nations membership, 1945-present. 3 BNP nettofaktorinkomster. 4 Gareis (2012), s. 215. 1

Idag finns det ett stort antal FN organisationer och underorgan som arbetar för att främja den socioekonomiska utvecklingen i u-länder en struktur som inte varit utan kritik. Med detta som bakgrund avser denna rapport att fastställa huvuddragen vad gäller FN:s arbete mot fattigdom och belysa de brister som finns med utvecklingsarbetet. Syfte Rapportens syfte är att fastställa och analysera huvuddragen i FN:s arbete mot fattigdom. Följande frågeställningar ska underlätta besvarandet av syftet: Hur ser FN:s huvudsakliga arbete ut i bekämpandet av fattigdom? Vilka brister finns det med arbetet och varför existerar de? Tillvägagångssätt Rapporten fokuserar framförallt på huvuddragen i FN:s arbete mot fattigdom. Vidare kommer rapporten enbart att fokusera på några av FN:s organisationer trots att nära samarbete existerar mellan interna och externa organisationer. Rapporten är uppdelad i en empiridel där problem med och omfattning av fattigdomen beskrivs samt vad FN gör för att motverka detta. Därpå följer en analysdel där möjliga brister analyseras och, ifall möjligt, alternativa metoder föreslås. Inom ramarna för Rapporten är det enbart möjligt skrapa på ytan vad gäller exempelvis definitionen av fattigdom, dess problematik och hur den mäts. Materialinsamlingen kommer till största del att hämtas ifrån kurslitteraturen 5 och de olika FN-organisationernas hemsidor. Det finns därför ingen anledning att ifrågasätta källornas validitet och reliabilitet. 5 The United Nations An Introduction & The Oxford Handbook on the United Nations. 2

Fattigdom Definition och mätmetod Enligt Världsbanken innebär fattigdom avsaknad av välmående. Vad begreppet välmående innefattar varierar dock beroende hur man mäter fattigdom. För att mäta fattigdom behöver man först och främst definiera ett välfärdsmått. Den allra vanligaste metoden är att välja ut ett monetärt mått som utgångspunkt för att mäta fattigdom. De monetära mått som används i syfte att fastställa människors välmående är inkomst- och konsumtionsnivå. I fattigare delar av världen är det mer lämpligt att använda konsumtionen, snarare än inkomsten, som mått på individers välmående. Anledningen till detta är att konsumtionen speglar välmående på ett tydligare sätt eftersom egenproducerade varor inte räknas in i inkomsten. Däremot är det betydligt svårare att uppskatta hushållens konsumtion, framförallt i u-länder, än deras inkomstnivå. 6 Utöver de monetära måtten finns även andra dimensioner av fattigdom. En människas välmående är inte enbart kopplat till inkomst- och konsumtionsnivåer utan även till exempelvis hälsa, säkerhet och utbildning. Dessa icke monetära mått är minst lika viktiga att fokusera på som de monetära måtten då hälsa, säkerhet och utbildning är viktiga faktorer för hållbar social och ekonomisk utveckling. Efter att ett mått på fattigtdom fastställts måste en indikator bestämmas. Den enklaste och vanligaste indikatorn på fattigdom är headcount index, dvs. kvoten mellan exempelvis antalet fattiga och den totala befolkningen. Ett Alternativt mått är poverty gap index 7 som innebär att en godtycklig tröskel fastställs för att sedan räkna ut hur långt ifrån tröskeln (z) hushållen är. Detta poverty gap index går även att kvadrera för att även inkludera ojämlikheten bland dem fattiga eftersom avstånd längre ifrån tröskeln får högre vikt. 8 FN genomför skattningar på länder HDI (Human Development Index) som tar hänsyn till hälsa, utbildning och inkomst, som också kan användas som ett mått på länders välstånd relativt andra nationer. Utöver de nämnda metoderna finns en hel del andra mått som oftast är justeringar av poverty gap. Omfattning Kofi Annan förklarar i sin millennium rapport hur inkomsten är fördelad mellan individer i världen. Han utgår från en metafor där en by med 1000 invånare representerar världen och dess befolkning. I denna by finns det 150 välbärgade individer som bor i rika områden, 70 individer bor i områden som utvecklas samtidigt som hela 780 individer bor i fattigare områden. Nästan hälften av befolkningen lever på mindre än 2 dollar om dagen. Inkomsten per capita är ungefär 40000 kr/år samtidigt som en femtedel av individerna äger 86 % av de 6 www.worldbank.org, Defining Welfare Measures.. 7 Poverty gap = 8 www.worldbank.org, Choosing and Estimating Poverty Indicators. 3

sammanlagda rikedomarna. Vidare äger färre än 60 personer en dator varav 24 stycken har tillgång till internet samtidigt som mer än hälften aldrig mottagit eller ringt ett telefonsamtal. Slutligen skiljer sig medellivslängden mellan de rikaste och fattigaste kvarteren med 26 år. 9 Det innebär att mer än 3 miljarder människor lever på mindre än 2 dollar om dagen samtidigt som 1,4 miljarder människor lever i extrem fattigdom dvs. förfogar över mindre än 1,25 dollar. Det är däremot oklart hur mycket dessa människor exakt överlever på. Fattigdom är också orsaken till undernärdhet och hunger vilket också blir tydligt då hela 936 miljoner människor går hungriga varje dag. De flesta av dessa fattiga och hungriga människor lever i länder söder om Sahara och i södra Asien. Avvikelsen mellan antalet hungriga och de som lever på i extrem fattigdom vittnar om problematiken i de statistiska undersökningarna. Detta då de trösklar som fastställs görs med hänsyn till vilken inkomstnivå som är nödvändig för att undvika hunger och undernärdhet. Fattigdomen är så omfattande att 25 000 barn dör varje dag i tystnad långt bortom övarvakning och mänskligt medvetande. De dystra siffrorna stannar inte där utan över 1 miljard människor är oförmögna att läsa och skriva sina namn, samtidigt som över 1,1 miljarder saknar tillgång till rent vatten. 10 Ojämlikhet är nära relaterat till fattigdom där kausaliteten går nog åt båda hållen. Ungefär 40 % av jordens befolkning förfogar över 5 % av alla tillgångar, medan de rikaste 20 % disponerar ca 75 % av alla till tillgångar. Samtidigt bor 80 % av jordens befolkning i länder där inkomstklyftorna ökar. I sub-sahara lever omkring 388 miljoner människor i extrem fattigdom samtidigt som motsvarande siffra är 596 miljoner i södra Asien. Värst drabbat var Liberia där 86,1 % av befolkningen levde på mindre än 1,25 dollar år 2005. Samtidigt finns positiva trender då den extrema fattigdomen minskat radikalt i delar av Asien på grund av Kina och Indiens starka ekonomiska utveckling på senare år. 11 Ett ytterligare problem är att fattigdomen ökar i takt med att den ekonomiska situationen blir sämre i världen, speciellt med tanke på finanskrisen 2008-2010 och den stora skuldsättningen i de europeiska länderna. Prognoser från Världsbanken år 2009 visar att en lägre ekonomisk tillväxt kommer att ge upphov till ytterligare 46 miljoner människor som lever på mindre än 1,25 dollar samtidigt som 56 miljoner fler kommer få klara sig på mindre än 2 dollar. 12 9 Annan (2000), s 14. 10 UN (2009), s. 1-2. 11 Ibid, s. 20. 12 Ibid, s. 3. 4

Det som är slående är att ungefär hälften av världens befolkning lever på mindre 15 kronor om dagen med otillräckligt boende jämfört med existensminimum, exklusive bostad, som i Sverige ligger på 2950 kronor för en vuxen person 13, vilket blir ungefär 100 kronor per dag. 13 www.socialstyrelsen.se, Riksnormen för försörjningsstöd. 5

FN:s arbete Struktur Det ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC) har enligt FN-stadgan i uppgift att främja ekonomisk och sociala utveckling. Rådet har även i uppgift att identifiera lösningar på problem kopplade till hälsa, ekonomisk och social utveckling. Förutom genomförandet av studier, konventioner och rapporter gällande socioekonomisk utveckling har ECOSOC också i uppgift att koordinera FN:s aktiviteter inom dessa områden. 14 Som tidigare nämnts skiftade balansen inom generalförsamlingen under efterkrigstiden, vilket gav upphov till en mängd nya organisationer som exempelvis FN:s konferens om handel och utveckling (UNCTAD), FN:s program om utveckling (UNDP), barnens fond (UNICEF) och FN:s livsmedelprogram (WFP). Vidare finns ytterligare organisationer som är direkt underordnade generalförsamlingen samt 14 autonoma specialorganisationer som är med i FN som arbetar med socioekonomisk utveckling. Utöver dessa finns även IMF och Världsbanken som också tekniskt faller under FN:s omfattning. 15 Ett system av denna omfattning kräver en god struktur och harmonisering mellan organisationerna för att på ett effektivt fullgöra sina arbetsuppgifter. Bekämpningsmetod Bortsett från militära interventioner för att främja fred och säkerhet för individer är den främsta metoden för bekämpandet av fattigdom humanitära interventioner av olika slag. Humanitära interventioner definieras som: Saving lives, alleviating suffering and maintaining human dignity in the face of manmade crises and natural disasters. 16 De olika FN organisationerna har hand om olika delområden, men de flesta sysslar med humanitär hjälp av något slag. UNICEF fokuserar på barn och kvinnors rättigheter, UNDP fokuserar på reducering av fattigdom och WFP koncentrerar sig på att minska hunger och på så sätt rädda flera liv. För att förenkla samarbetet mellan FN:s alla organisationer inrättades 1997 ett kontor för koordinationen av humanitära angelägenheter (OCHA). Vid en krissituation i samband med exempelvis en naturkatastrof agerar OCHA som mittpunkten för alla relevanta aktörer. 17 Vid toppmötet år 2000 deklarerade 189 stater att de på fullaste allvar skulle engagera sig för att innan år 2015 uppnå specifika utvecklingsmål. Dessa målsättningar, MDGs (Millennium Development Goals) har sedan år 2000 varit ett ständigt förekommande ämne på FN:s agenda och visat sig vara ett av de mest omfattande och ambitiösa projekt som FN 14 Weiss & Daws (2007), s. 568. 15 Ibid, s. 563. 16 Ibid, s. 479. 17 Gareis (2012), s. 231. 6

stipulerat. Några av målsättningarna är: halvera antalet som lever i extremfattigdom och hunger, uppnå full och produktiv sysselsättning samt hyggligt arbete för alla, försäkra att alla individer får grundläggande skolgång samt minska barnmortaliteten med 2/3. 18 I dagsläget arbetar UNDP med över 6000 projekt runt om hela världen där främsta prioritering är att reducera fattigdom och hjälpa till i uppbyggnad av samhällen. Det största projekt för tillfället är Law and Order Trust Fund for Afghanistan som har en budget på drygt 613 miljoner dollar. Syftet med fonden är att upprätta lag och ordning genom upprustning av rättsväsendet. 19 WFP har som mål att nå ut till 90 miljoner människor i ungefär 70 länder. För bara någon dag sedan svepte en cyklon över Bangladesh som tvångsförflyttade hundratusentals människor. WFP hade redan innan cyklonens förstörelse mobiliserat personal och kunde snabbt dela ut matransoner till nästan 125 000 människor. 20 UNICEF har också varit aktiva de senaste dagarna då organisationen planerar att vaccinera 125,000 barn i Centralafrikanska republiken mellan 22-26 maj. Samtidigt råder det oroligheter i landet, vilket knappast underlättar arbetet för arbetarna. 21 Dessa händelser inom loppet av några dagar vittnar om hjälporganisationers betydelse och förmåga att nå ut snabbt och effektivt till behövande. Resultat Problemet med de MDGs som fastställts är att många av dem, totalt 20 målsättningarna, är rent av helt omöjliga att mäta och tycks vara godtyckliga normativa uppmaningar snarare än mätbara parametrar. 22 Oavsett formuleringen på de olika målsättningarna är det enbart 1 av 20 målsättningar, som med nuvarande trend, fortfarande har möjlighet att uppnås i alla delar av världen. Den främsta anledningen till att dessa målsättningar hamnat långt ifrån den önskade nivån är att medlemsländerna inom FN inte vidtagit tillräckligt nödvändiga åtgärder trots att de flesta länderna vid flertalet tillfällen bekräftat sina åtaganden. 23 Den främsta anledning till att många länder inte fullföljer sina åtagande är framförallt på grund av kostnaden för att uppnå de olika målsättningarna. Det är däremot inte första gången i FN:s historia att stater bidrar med mindre än vad som utlovats, vilket kanske leder till mer moderata målsättningar framöver. Den extrema fattigdomen har dock minskat dramatiskt under de senaste åren mest på grund av Kina och Indiens snabba utveckling. Mellan åren 1999-2005 har antalet extremt fattiga i världen minskat från ca 1,7 miljarder till ungefär 1,4 miljarder människor trots att befolkningstillväxten mellan 1995-2005 var 1 miljard. Denna minskning i fattigdomen beror främst på en snabbare teknologisk utveckling och ett högre humankapital i dessa länder 18 Gareis (2012), s. 222-223. 19 www.undp.org, All Projects. 20 www.wfp.org, WFP Ready TO Assist As Cyclone Mahasen Hits Bangladesh and Myanmar. 21 www.unicef.org, Emergency measles vaccination campaign to protect 125,000 children in Central Africa Republic. 22 Gareis (2012), S. 224. 23 Ibid, s. 224-227. 7

snarare än FN:s åtgärder. Det är dock långt ifrån enbart positiva trender vad gäller fattigdomen då det absoluta antalet som lever i extrem fattigdom ökade i både sub-sahara och södra Asien mellan åren 1999-2005. 24 Däremot så föll det relativa antalet på grund av att den ekonomiska utvecklingen trots allt var något större än befolkningstillväxten. Det är uppenbart att en allt för stor del av jordens befolkning lever under bräckliga förhållanden och då är inte ens de psykologiska aspekterna av fattigdom inräknade. 24 UN (2010), s. 16. 8

Diskussion och avslutning Analys Nu i efterhand, när vi närmare oss år 2015, blir det uppenbart att FN:s fastställda målsättningar vid millennieskiftet varit alldeles för optimistiska och möjligen oklart formulerade. Den största anledningen till misslyckandet med de fastställda MDGs är att stater inte fullföljt sina åtaganden, vilket dock inte förvånar då generalförsamlingen och ECOSOC saknar förmågan att föreskriva bindande förbindelser. Ett ytterligare problem som påverkat målsättningarna negativt är den finanskris och höga skuldsättning västvärlden upplevt under de senaste åren. Dessa kriser påverkar bekämpande av fattigdomen genom att prioriteringar skiftar vilket leder till att mindre medel tillförs till utvecklingsarbete samtidigt som antalet fattiga ökar i takt med sämre världsekonomi då u-länderna är i behov av en god export. Bortsett från oförmågan att föreskriva bindande åtaganden har framförallt den byråkratiska strukturen fått utstå kritik för att vara alldeles för ineffektiv och komplex. ECOSOC har till exempel anklagats för att knappt ha förmåga att fatta gemensamma beslut samtidigt som kritik har höjts för rådets omfattning. 25 Det är trots allt ofrånkomligt att en organisation som FN med tanke på dess omfattning kännetecknas av en inneboende tröghet. Det är däremot viktigt är att organisationen bygger upp mittpunkter för olika delområden likt OCHA som koordinerar arbetet mellan humanitära organisationer och på så sätt förbättrar och effektiviserar utryckningen till krisdrabbade områden. I en artikel av North et al. (2003) betonas betydelsen av väl fungerande och strukturerade politiska institutioner för att uppnå signifikanta välfärdsförbättringar på den Afrikanska kontinenten. Det räcker inte att enbart genomföra ekonomiska reformer utan det krävs även simultana förändringar av de formella (t.ex. politiska) institutionerna. 26 Det är nödvändigt att utveckla de formella institutionerna bortom de grundläggande antagandena angående människors rättigheter. Institutioner i form av myndigheter måste uppstå och upprätthållas i syft att bekämpa direkt skadliga fenomen som t.ex. korruption. Institutioner är också viktiga för att lyckas bygga upp en stabil statsapparat som klarar av grundläggande ekonomiska uppgifter i form av inkomstfördelning mellan individer. Däremot räcker det inte att enbart bygga upp politiska institutioner för att få till en välfungerande stat eftersom mellanmänskligt förtroende (socialt kapital) är nödvändigt för att upprätthålla de uppbyggda institutionerna. Då många av de minst utvecklade länderna kännetecknas av lågt socialt kapital på grund av exempelvis konflikter mellan olika folkgrupper är det väldigt svårt att skapa fred och minska fattigdomen i dessa områden. Rimligtvis bör det sociala kapitalet öka i takt med att förtroende för politiska institutioner växer, men även i takt med utbildningsnivå eftersom medvetenhet om fördelar och nackdelar med olika system uppstår. 25 Gareis (2011), s. 211. 26 North et al. (2003), s, 1. 9

FN:s olika hjälporganisationer har under decennier arbetat med uppbyggnad av länders institutioner, men det har ändå inte hjälpt länder ur fattigdom. Detta vittnar om problematiken kring ämnet och svårigheten att bygga upp institutioner och socialt kapital i länder där väpnade konflikter lämnat djupa avtryck i människor. Många länder i Afrika besitter stora naturresurser, som i många fall varit orsaken till väpnade konflikter, men utan fred och säkerhet i dessa länder kommer uppbyggnaden av demokratiska institutioner och utrotandet av fattigdom få vänta. Möjligheten att utrota fattigdom med enbart hjälporganisationer är dock begränsad, vilket bekämpningen de senaste decennierna påvisar. Däremot ska inte hjälporganisationers arbete ignoreras då de når ut till miljontalsmänniskor varje år och snabbt kan assistera och förbättrar mänskliga liv i samband med olika krissituationer. Slutsats Rapporten har belyst omfattningen av fattigdomen och huvuddragen i FN:s arbete kring fattigdom samt vilka brister det finns med detta arbete. Det är uppenbart att fattigdom är en global fråga som berör en stor del av världens befolkning och samtidigt är viktig för internationellt samarbete. FN arbetar främst genom humanitära interventioner i syfte att minska antalet fattiga, men även genom exempelvis uppbyggnad av institutioner och fredsbevarande. De främsta bristerna i bekämpandet av fattigdom är avsaknaden av möjligheten att utfärda bindande åtaganden för medlemsländerna och ineffektivitet som den byråkratiska strukturen ger upphov till. Vidare är fattigdomsbekämpning ett komplext problem som är kopplat till politiska situationen i länder något som humanitära interventioner inte har möjlighet att åtgärda. 10

Referenser Annan, K. (2000), We are the Peoples: The Role of the United Nations in the Twenty-First Century, Report of the Secretary-General, New York. Gareis, Sven Bernhard (2012), The United Nations: An Introduction, 2 nd edition,houndmills: Palgrave MacMillan. North, D.C., Haber, N. & Weingast, B.R. (2003), If Economists Are So Smart, Why Is Africa So Poor? The Wall Street Journal. Socialstyrelsen, Riksnormen för försörjningsstöd, http://www.socialstyrelsen.se/ekonomisktbistand/forsorjningsstod/riksnormen, hämtad 2013-05-20. UN (1945), Charter of The United Nations and Statute of the International Court of Justice, San Francisco. UN (2009), Rethinking Poverty Report on the World Social Situation 2010, Department for Economic and Social Affairs, New York. UN, Growth in United Nations membership, 1945-present, www.un.org/en/members/growth.shtml, hämtad: 2013-05-17. UNICEF, Emergency measles vaccination campaign to protect 125,000 children in Central Africa Republic, www.unicef.org/media/media_69308.html, uppdaterad: 2013-05-21, hämtad: 2013-05-21. UNDP, All Projects, open.undp.org/#2012, hämtad 2013-05-21. Weiss, T.S. & Daws, S. (eds) (2007), The Oxford Handbook on the United Nations, Oxford. WFP, WFP Ready To Assist As Cyclone Mahasen Hits Bangladesh and Myanmar, www.wfp.org/stories/wfp-ready-assist-cyclone-mahasen-hits-bangladesh-and-myanmar, Publicerad 2013-05-16, hämtad: 2013-05-21. World Bank, Choosing and Estimating Poverty Indicators, http://go.worldbank.org/uchgfx9d70, hämtad: 2013-05-20. World Bank, Defining Welfare Measures, http://go.worldbank.org/w3hl5gd710, hämtad: 2013-05-20. 11