Utbildningsdepartementet 103 33 STOCKHOLM Datum Dnr Ert datum Er referens 2008-03-11 15-2008-0013 2007-12-20 U2007/7008/ UH Yttrande över Resursutredningens betänkande Resurser för kvalitet (SOU 2007:81) 1. Inledning Riksrevisionen välkomnar Resursutredningens betänkande som ett led i en nödvändig förnyelse av det system för resurstilldelning till den högre utbildningen som etablerades 1993. Systemet utgjorde när det infördes en radikal reform som över åren verkar ha befrämjat måluppfyllelse och god resursanvändning inom högskolan. Erfarenheterna av systemet är emellertid inte bara positiva. Systemet har också bidragit till ett kvantitetsoch volymtänkande som kan ha påverkat kvaliteten i den högre utbildningen. Vidare har det nuvarande resurstilldelningssystemet medfört särlösningar inom redovisningsområdet som påverkat lärosätenas årsredovisningar. Det har medfört att redovisningsregelverket för lärosätena blivit svåröverskådligt. Enligt Riksrevisionens mening är det positivt att regeringen nu i flera sammanhang uppmärksammar de förvaltningspolitiska frågorna. Riksrevisionen ser Resursutredningens betänkande som ett bidrag till de goda möjligheter som i dag finns för regeringen att ta ett större grepp om förvaltnings- och styrningsfrågor i statsförvaltningen. Som Riksrevisionen framhållit i sitt remissvar över Styrutredningens betänkande (SOU 2007:75) bör en sådan utveckling stödjas. Det är i detta sammanhang viktigt att betona behovet av ett helhetsperspektiv inom staten med fokus på resultat, tydlighet och ansvar. Riksrevisionen yttrar sig över remisser utifrån sin statliga revisionskompetens och väljer därför att inte lämna synpunkter på utredningen i dess helhet. I detta remissvar redovisar Riksrevisionen sin syn på ett antal särskilda frågor. Riksrevisionen 114 90 Stockholm [Nybrogatan 55] Tel 08-5171 40 00 Fax 08-5171 41 00 www.riksrevisionen.se 1 [ 6 ]
2. Särskilda frågor 2.1 Ett anslag för utbildning och forskning I stället för två anslag för grundläggande utbildning respektive forskning och forskarutbildning föreslår Resursutredningen ett enda anslag med dels en ram för utbildning inkl. forskarutbildning, dels en forskningsram. Av statsmakternas anslagsbeslut ska det, enligt utredningen, framgå vilka resurser som ställs till förfogande för utbildning och forskning, men statsmakterna ska inte lägga fast hur de samlade resurserna används inom varje lärosäte. Utredningens förslag motiveras bl.a. med att sambandet mellan utbildning och forskning bör betonas och att lärosätena ska slippa den konstlade uppdelning av kostnader som de i dag tvingas till i sin redovisning. Riksrevisionen avstår från att lämna synpunkter på anslagskonstruktionen som sådan men vill samtidigt framhålla andra väsentliga behov av att särredovisa kostnader och intäkter för olika delar av verksamheten än vad som följer av formen för anslagstilldelning. Dessa behov rör redovisning avseende återrapporteringskrav kopplade till verksamheten och den finansiella redovisningen. Systemet med mål- och resultatstyrning i staten ställer krav på att resultaten för olika verksamhetsgrenar och verksamhetens olika prestationer ska kunna redovisas. Riksrevisionen anser att resultatstyrning och finansiell styrning bör vara sammankopplade och att det måste finnas en tydlig koppling mellan de resultat en myndighet förväntas nå och de resurser den tilldelas. Riksrevisionen betonar vikten av att ändamålsenliga mål och återrapporteringskrav kopplas till ett eventuellt nytt resurstilldelningssystem för universitet och högskolor. Riksrevisionen har tidigare till regeringen redovisat erfarenheter från revision av redovisning mot vissa återrapporteringskrav på flera lärosäten (Riksrevisionen dnr 32-2007-0992). Riksrevisionen uppmärksammade regeringen på svårigheter förknippade med att jämföra resultatredovisningar mellan högskolor avseende olika återrapporteringskrav eftersom lärosätena redovisat olika typer av resultatmått och använt olika källor till uppgifterna i resultatredovisningen. Vidare uppmärksammade Riksrevisionen regeringen på möjligheten att förtydliga återrapporteringskraven så att högskolornas årsredovisningar blir mer jämförbara. Riksrevisionen kan vidare baserat på erfarenheter från revisionen av universitet och högskolor konstatera att flera universitet och högskolor i sin redovisning har en bristfällig fördelning av intäkter och kostnader på olika delar av verksamheten. Riksrevisionen har de senaste åren inom 2 [ 6 ]
ramen för den årliga revisionen av universitet och högskolor påtalat bristande rutiner för att säkerställa full kostnadstäckning i externfinansierade projekt och bristande rutiner för att fördela kostnader och intäkter på projekt och verksamhetsgrenar för att säkerställa en rättvisande redovisning avseende dessa. Riksrevisionen har också i rapport RiR 2005:21 (dnr 31-2004-1361) redovisat iakttagelser rörande brister i styrning och uppföljning av lärarnas arbetstider. Bristerna påverkar bl.a. lärosätenas externredovisning, eftersom uppgifter om arbetstid ligger till grund för redovisning och fördelning av kostnader. Inom ramen för lärosätenas samarbete inom Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) har ett utvecklingsarbete genomförts som resulterat bl.a. i en handledning för redovisning av indirekta kostnader. Handledningen kommer enligt Riksrevisionens bedömning att kunna ge förutsättningar för att förbättra lärosätenas fördelning av kostnader till enskilda projekt. I samband med förbundets ställningstagande avseende handledningen framförde Riksrevisionen revisionella synpunkter på två aspekter i förslaget (Riksrevisionen dnr 39-2007-1366). Den ena aspekten var att lärosätena vid fördelning av kostnader på delar av verksamheten behöver beakta att det finns behov av att fördela kostnader på olika finansieringsformer. Den andra var vikten av att lärosätena vid utveckling av system för tidredovisning beaktar behovet av att mäta såväl arbetstidens fördelning på olika delar av verksamheten som arbetets omfattning totalt. 2.2 Ny modell för beräkning av en ram för utbildning Utredningens förslag innebär att det nuvarande systemet för resurstilldelning med ett stort antal ämnesområdesspecifika ersättningar för högskoleutbildning på grundnivå och på avancerad nivå avvecklas. I den föreslagna modellen för beräkning av utbildningsramen för respektive lärosäte ingår bl.a. följande. För utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska en enhetlig grundersättning per helårsstudent utgå. För utbildning på forskarnivå införs en ersättning per helårsdoktorand. För samtliga tre utbildningsnivåer ska det finnas s.k. tilläggsersättningar som avspeglar typ av undervisningsmetod men inte ämne. I grundersättningen per helårsstudent på grundnivå och på avancerad nivå ska ingå ett belopp som stärker forskningsanknytning. Ersättning per helårsprestation avseende utbildning på grundnivå och avancerad nivå avskaffas. Den högre utbildningen bör undantas från det årliga kravet på ökad produktivitet. 3 [ 6 ]
Utan att ta ställning till de förslagna nya ersättningarna för helårsstudenter och helårsdoktorander anser Riksrevisionen det vara angeläget att resurstilldelningssystemet för den högre utbildningen ses över. Den nuvarande strukturen med ersättningar för helårsstudenter och helårsprestationer räknades fram på basis av faktiska kostnader för olika utbildningar i början av 1990-talet. Sedan dess torde såväl ämnesinnehåll som pedagogiska förutsättningar för olika högskoleutbildningar ha genomgått betydande förändringar, viket motiverar en översyn och att en mer enhetlig struktur tillskapas. Enligt utredningens förslag bör ett nytt system för beräkning av resurser för högre utbildning inte beakta prestationer, dvs. utbildningsresultat i form av genomförda studier på olika nivåer. Utredningen anser att resultat i form av prestationer inom utbildningen bör ses som en kvalitetsaspekt som undersöks och utvärderas inom ramen för de lärosätesutvärderingar som utredningen föreslår ska göras vart fjärde år. När den nuvarande per capita-ersättningen för helårsprestationer infördes var avsikten att skapa incitament för såväl effektivitet som god omvårdnad av studenterna. Ersättningen förväntades vara kvalitetsdrivande eftersom lärosätenas ansträngningar att ta väl hand om studenterna och ge dessa en god undervisning skulle resultera i ökade intäkter. En uppföljning när systemet varit i funktion några år kom till slutsatsen att per capita-ersättningen för helårsprestationer sannolikt hade bidragit till en kvalitetshöjning inom grundutbildningen. Men enligt Resursutredningen har det sedermera också rapporterats om oönskade effekter av prestationsersättningen, såsom risker för sänkta krav i examinationen. Riksrevisionen ställer sig mycket frågande till förslaget att avskaffa inslag av prestationsersättning i resurstilldelningssystemet. Enligt Riksrevisionens mening har utredningen inte lagt fram något underlag som visar att fördelarna med ett avskaffande skulle vara större än de nackdelar i form av sänkta incitament för effektivitet och kvalitet som detta skulle innebära. Att de av utredningen föreslagna utvärderingarna på lärosätesnivå vart fjärde år helt skulle kunna kompensera för bortfallet av positiva incitament på verksamhetsnivån bedömer Riksrevisionen vara mindre troligt. Utredningen föreslår att den högre utbildningen bör undantas från det årliga kravet på ökad produktivitet. Detta motiveras med svårigheter att åstadkomma ständigt ökad produktivitet utan att kvaliteten sänks inom verksamhet som bygger på mötet mellan studenter och lärare. Samtidigt konstaterar utredningen att det alltid, inom såväl forskning som utbildning, finns möjligheter att effektivisera de administrativa uppgifterna. Utredningen pekar också på 4 [ 6 ]
avsaknaden av incitament i nuvarande system att hålla nere kostnaderna för sådana uppgifter. Ingen känner ett övergripande ansvar för att hela verksamheten bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt. Riksrevisionen anser att utredningens argument för att budgetanslag till högskolans utbildningar skulle undantas från ett generellt produktivitetskrav är föga övertygande. De motiv som utredningen framför talar snarare för att bibehålla det generella produktivitetskravet. 2.3 Rambeslut i fyraårsperioder Resursutredningen förslår att anslagen till högskolans utbildning och forskning ska beslutas i fyraårsperioder med motivet att utbildning och forskning är en långsiktig verksamhet samtidigt som varje regering måste få möjligheten att påverka utbildning och forskning genom förslag i en utbildnings- och forskningsproposition under mandatperioden. Riksrevisionen instämmer i utredningens bedömning att det är angeläget att åstadkomma en långsiktig styrning av högskolan som baseras på strategiska överväganden. Enligt Riksrevisionens mening är det samtidigt viktigt att ett nytt resurstilldelningssystem för universitet och högskolor samordnas med den ordinarie budgetprocessen inom staten som har ett årligt perspektiv. 2.4 En ny myndighetsorganisation för styrning av högskolan I utredningen föreslås ett nytt organ på myndighetsnivå benämnt intermediären. Detta organ föreslås få uppgiften att lämna underlag till statsmakternas beslut vart fjärde år om anslag till utbildning och forskning vid universitet och högskolor. Intermediären ska vara ett specialistorgan som representerar forskarsamhället och frikopplat från den politiska beredningsorganisationen. Formellt föreslås det nya organet vara en nämnd med eget myndighetsansvar med Högskoleverket som värdmyndighet. Nämnden ska utses av regeringen efter förslag från universitet och högskolor och ledamöterna bör utses för en period om fyra år. Det bör även finnas representation för studenter och doktorander. Riksrevisionens principiella utgångspunkt i detta sammanhang är att styrning av statlig verksamhet ska vara utformad så att statsmakterna har ett inflytande över hur anslagsmedel används och redovisas. Utredningen föreslår långtgående förändringar i regeringens styrning av universitet och högskolor. Vilka konsekvenser förslagen skulle få för statsmakternas styrning och uppföljning analyseras dock inte närmare i utredningens betänkande. 5 [ 6 ]
Riksrevisionen ställer sig frågande inför utredningens argument för den föreslagna intermediärens uppgifter. Utredningen anser att staten vare sig kan eller bör styra fördelning av resurser mellan svenska lärosäten. Utredningen föreslår också att den föreslagna intermediären ska tillse och vidareutveckla resurstilldelningssystemet. Enligt Riksrevisionens mening bör ansvaret för beslut avseende resurstilldelningssystemet ligga på riksdag och regering. Om förslaget att inrätta en intermediär ändå skulle genomföras är det av avgörande betydelse att ansvar och befogenheter för denna utformas på ett tydligt och ändamålsenligt sätt i förhållande till lärosätenas ledningar. 2.5 Revisionens roll I samband med sina förslag berör utredningen Riksrevisionens roll genom att konstatera att även i det föreslagna nya systemet kommer Riksrevisionen att ha en viktig roll i att granska hur lärosätena säkrar en ansvarsfull och korrekt hantering av systemet. Varje lärosäte måste kunna redovisa skälen för den klassificering som har gjorts och vilka kriterier som finns för de olika tilläggsersättningarna. Riksrevisionen anser inte att ett genomförande av utredningens förslag skulle föranleda några principiella förändringar i revisionens roll och ansvar såsom detta definieras i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Riksrevisor Karin Lindell har beslutat i detta ärende. Ärendet har föredragits av revisionsråd Inger Rydén Bergendahl. Granskningsenhetschef Charlotta Gustafsson och revisionsdirektör Veronica Hedlund Lundgren har medverkat i den slutliga handläggningen. Karin Lindell 6 [ 6 ]