Matavfallsutredningen Bilaga 1 Inledning Vid nämndsammanträdet 2010-10-20 gav tekniska nämnden uppdrag åt förvaltningen att utreda möjligheterna för insamling av hushållens matavfall för biogasproduktion. Föreliggande utredning syftar till att redogöra för: vilka förutsättningar som kommunen redan har för matavfallsinsamling vad som krävs för att införa matavfallsinsamling i stor skala vilka strategier tekniska kontoret anser är nödvändiga för att utveckla matavfallsinsamlingen i kommunen Nationell översyn Många kommuner har under flera år samlat in källsorterat matavfall. Det finns också en hel del kommuner som har mer eller mindre framskridna planer på att införa matavfallsinsamling. Närmare hälften av Sveriges kommuner har system för källsorterat avfall och cirka 30 % har planer på att införa systemet. Rötning, d.v.s. biogasproduktion är den dominerande behandlingsmetoden för de kommuner som ska införa matavfallsinsamling. Regional översyn Matavfall utgör tillsammans med avloppsslam de primära råvarorna för biogasproduktion i Stockholms län. Trots att vi är duktiga på att utnyttja avloppsslam som råvara till biogasproduktion har vi inte varit lika bra på att ta till vara matavfallet. Av de 230 000 ton matavfall som produceras i länet samlades år 2009 endast 12 500 ton vilket motsvarar ca 5 %. Förklaringen till denna situation är delvis att förutsättningar hittills inte varit gynnsamma i länet för att stimulera matavfallsinsamling. Framförallt har det tidigare funnits brist på förbehandlings- och rötningsanläggningar, men även oro för ökade avfallskostnader samt oklarheter kring ändrad lagstiftning som skulle ha begränsat det kommunala avfallsmonopolet (förslag om frivalet). Avsaknad av naturgasnät i Mälarregionen har troligen också påverkat ambitionsnivån. Förutsättningarna för att kraftigt öka insamlingen i regionen har dock förändrats. Redan idag finns det ledig kapacitet att behandla avfallet. Både privata och kommunala aktörer planerar nya och/eller utbyggda behandlingsanläggningar i stor skala vilket kommer att öka kapaciteten ytterligare. Det finns även goda möjligheter för rötningsanläggningar att avsätta biogödsel (restprodukt av biogasproduktion) på åkermark. En marknad finns etablerad där efterfrågan på biogas är större än tillgången. Till följd av klimat- och biogasdebatten har många kommuninnevånare, fastighetsägare och verksamhetsutövare visat intresse och engagemang för matavfallsinsamling. Frivalsförslaget att undanta verksamheternas jämförliga avfall från det kommunala ansvaret har för närvarande lagts på is. Efterfrågan på biogas är mycket stor i Stockholms län och den nuvarande biogasproduktionen räcker inte till för att täcka behoven. För att öka biogasproduktionen måste kommunernas matavfallsinsamling öka, såväl från hushåll som från storkök, restauranger och liknande. Biogas som
fordonsbränsle är allt mer ett eftertraktat alternativ till konventionella bränslen och används bl.a. i kollektivtrafiken, tunga fordon (sopbilar m.fl.), taxibilar och personbilar. Miljöeffekter från matavfallsrötning i regionen Klimataspekterna gör att rötning och framställning av biogas för fordonsdrift allt oftare pekas ut som den för närvarande bästa metoden för behandling och återvinning av matavfall om förutsättningar finns för att etablera ett sådant system. I Stockholms län råder bist på uppgraderad biogas (fordonsgas), vilket i dagsläget gör att biogas importeras från andra regioner och att även naturgas (som inte är ett förnyelsebart bränsle) måste användas för att tillgodose behovet. Användning av biogas för fordonsdrift minskar också utsläppen av luftföroreningar, vilket kan vara av särskild betydelse för den lokala luftkvaliteten i framförallt de mera tätbefolkade och trafikbelastade delarna av Stockholms län. Genom utsortering och biologisk behandling av matavfallet ur hushållsavfallet frigörs kapacitet i förbränningsanläggningarna. Fortfarande finns brännbart avfall som bl.a. av brist på förbränningskapacitet inte förbränns, och samtidigt ökar avfallsmängderna varför den kapacitet som frigörs bedöms kunna fyllas med andra avfallsbränslen. Uppgraderad biogas som fordonsgas kan ersätta fossila bränslen som drivmedel för såväl lätta som tunga fordon. Koldioxidutsläppen räknas då inte som nettotillskott till atmosfären och biogas kan därför sägas vara klimatneutral. Uppskattningsvis finns det potential att reducera Koldioxidutsläppen med 33 000 ton per år om varje innevånare i länet sorterade ut 50 kg matavfall varje år. Då matavfall rötas omvandlas det samtidigt till växtnäring. Biogödsel från matavfallsrötning är lättflytande och kan godkännas för KRAV-odling eller andra ekologiska odlingar. Det mest vanligaste certifieringssystemet för biogödsel från avfallsrötningsanläggningar heter SPCR 120. Tillgång på odlingsbar mark för avsättning av biogödsel och återföring av näringsämnen till åkermark är god. Vilka förutsättningar för matavfallsinsamling finns det kommunen idag? Styrmedel för matavfallsinsamling Det finns ett flertal styrmedel i kommunen som stimulerar utbyggnaden av matavfallsinsamling i Danderyd. Kommunens övergripande inriktningsmål berör utvecklingen av avfallsverksamheten på flera sätt. I ett av inriktningsmålen anges att Danderyd ska främja en hållbar resursanvändning och att avfall ska transporteras och omhändertas på ett miljömässigt och för samhället effektivt sätt. Ett av nämndens resultatmål är att genomföra avfallsplanen. Kommunens avfallsplan bygger på EU:s avfallshierarki där materialåtervinning (t.ex. rötning) är att föredra över energiåtervinning (t.ex. förbränning). I kommunens avfallsplan finns det förutsättningar att införa separat matavfallsinsamling från både hushåll och verksamheter, storkök och liknande.
Hur stora mängder finns det potential att samla in? Den genomsnittliga soppåsen från villor i Danderyd består till ca 50 % av matavfall. Flerfamiljshus genererar mindre mängde mängder bioavfall (ca 34 %). Totalt samlas det ca 2600 ton matavfall i kommunen som förbränns och som skulle kunna användas som substrat i rötningsanläggningar. Behandlingskapacitet och avsättning Kommunens avfallsbolag SÖRAB har förutsättningar för att ta emot matavfall från ägarkommunerna och se till att avfallet behandlas i en rötningsanläggning. Fast matavfall från regionen lämnas i dagsläget till Uppsala Vattens rötningsanläggning medan Henriksdals avloppsreningsverk har behandlingskapacitet för flytande matavfall. Sedan 2010 finns det en omlastningsstation för matavfall på Hagbys mottagningsanläggning. Omlastningsstationen bidrar till effektivare transport av matavfallet till rötningsanläggningen. Den biogödsel som blir restprodukt efter rötningen från Uppsala Vattens rötningsanläggning är certifierad enligt Avfall Sveriges certifikat CPCR 120 och kan avsättas på ekologiska odlingar. Gröna linjen Kommunen erbjuder idag restauranger och storkök möjlighet att sortera ut matavfall genom en tjänst som heter Gröna linjen. Gröna linjen är en gemensamt upphandlad tjänst för nio av SÖRABS tio ägarkommuner och syftar till att samla in matavfall från restauranger och storkök i regionen. I Danderyds kommun är anslutningsgraden obefintlig, beroende på att Danderyd är den enda kommunen i kommunövergripande samarbetet som inte erbjuder kunderna en miljöstyrande taxa, vilket gör att det blir påtagligt dyrare för kunden att sortera ut matavfall. Positiv inställning bland kommuninnevånare Danderyds kommun gjorde år 2010 en större enkätundersökning för att undersöka danderydbornas attityd gentemot separat matavfallsinsamling. Undersökningen gjordes i samverkan med en examensarbetare på Kungliga Tekniska Högskolan. Danderydsborna är enligt en enkätundersökning positivt inställda till att sortera ut sitt matavfall om kommunen erbjöd ett sådant system. Nästan 70 % av enfamiljshushåll och 60 % av hushållen i flerfamiljshus är positiva eller mycket positiva till matavfallsinsamling. Enligt undersökningen tror 75 % att utsortering av matavfall helt eller devis bidrar till bättre miljö och klimat. Majoriteten av dem som svarat anser att insamlingen ska vara frivillig. Den viktigaste åtgärden som kommunen kan införa för att motivera hushållen till en anslutning är att tillhandahålla utrustning. Den näst viktigaste åtgärden för att få hushållen i småhus att sortera ut matavfall är att sophämtningsavgiften sänks. Vad krävs för en fullskalig matavfallsinsamling i Danderyd Ny upphandling samt ett upphandlingsunderlag För att bygga ut ett fullskaligt insamlingssystem för matavfall krävs en ny upphandling eller omförhandling av nuvarande avtal. Kommunens nuvarande avtal med ett års förlängning löper ut den 31 maj 2014 och ger, enligt tekniska kontorets bedömning, en bra tidsrymd för att ta fram ett tillfredställande
planeringsunderlag vilket borgar för ett mer underbyggt förfrågningsunderlag vilket torde ge förmånligare upphandlingsvillkor. I dagsläget skulle fullskalig insamling av matavfall från hushåll kunna strida mot LOU eftersom det i grunden skulle förändra entreprenadens utformning. En tidsbegränsad insamling i liten skala torde inte förändra renhållningsentreprenaden så nämnvärt att det kan tänkas bli ett hinder enligt LOU. Samtidigt får kommunen tillfälle att testa ett nytt insamlingssystem i verkligheten och prova hur övriga insamlingssystemet kan rationaliseras. Dessutom finns tillfälle att samla statistik och annan information inför nästa upphandling samt stärka kompetensen inom tekniska kontoret. Val av insamlingssystem Erfarenheter från kommuner som samlar in matavfall visar att den bästa utsorteringsgraden fås vid utsortering i papperspåse och luftade kärl. Det är också den vanligast förekommande lösningen för matavfallsinsamling, men utrymmesbrist kan i vissa fastigheter utesluta kärlhantering. Fastighetsägare och verksamhetsutövare bör kunna välja mellan olika lösningar för insamling av matavfall, utifrån tillgång till utrymmen och andra förutsättningar i respektive fastighet. Vilka behov flerfamiljshus och verksamheter har i Danderyd har börjat inventeras för att bättre kunna presenterar bra underlag i en ny upphandling. Ett system som kan vara aktuellt i Danderyd är insamling i papperspåse och luftade kärl. Andra insamlingssystem som t.ex. nedgrävda behållare eller uppsamling i tank kan bli aktuella i vissa fastigheter. När kommunen inför matavfallsinsamling finns det även utrymme att optimera hämtningen av brännbart avfall. Då avfallet kommer att fördelas i två avfallsbehållare finns det utrymme att glesa ut hämtningarna och effektivisera transporterna. Det finns möjlighet att också i fortsättningen tillämpa en viktbaserad taxa. I en del kommuner får hushållen installera en avfallskvarn kopplad till kommunens avloppsnät. I det fall köksavfallskvarnar ansluts till det konventionella avloppsnätet kommer matavfallet att transporteras med avloppsvattnet till reningsverk. Vid denna typ av behandling uppstår förluster av det rötbara materialet både på vägen och i själva reningsverket. En utredning som gjordes av SÖRAB och Käppalaförbundet tyder på att ungefär hälften av potentiell biogas som skulle kunna produceras ur matavfallet skulle ha gått förlorat (jämfört om avfallet samlades in i kärl). Förutom förlusterna ökar energi- och kemikalieförbrukningen i avloppsreningsverket och risken för slitage på kommunens VA-nät ökar. Även kvaliteten på biogödsel påverkas. Samrötning med avloppsslam kan inte certifieras enligt avfallsrötningssystemet SPCR120 och därmed inte heller användas på ekologiska odlingar (vilket är ett av de områden där biogödsel är mest attraktiv). Ställningstagande till obligatorisk eller frivillig insamling Matavfallsinsamling innebär överlag ökade kostnader för avfallskollektivet, i alla fall under en införandeperiod. Ett obligatoriskt insamlingssystem kan ge kommunen vissa fördelar i upphandlingsförfarandet då kundkretsen är bestämd. Det kan dock innebära högre kostnader i behandlingsledet om kvalitén inte är tillfredställande. Obligatorisk insamling gör att hushåll som inte vill delta i systemet tvingas anslutas vilket kan försämra kvalitén på sorteringen
För fastighetsägare som har utrymmesbrist kan en obligatorisk insamling innebära stora investeringskostnader. Ett frivilligt deltagande i utsorteringen av matavfall bidrar oftast till att det insamlade matavfallet håller hög kvalitet, vilket är även det som bör eftersträvas om råvaran ska användas för framställning av biogas. En nackdel med frivillig insamling är osäkerheten i anslutningsgraden vilket kan ge högre kostnader i upphandlingsförfarandet. Realistisk tidsplan och etappvis uppbyggnad Från det att beslut tagits om separat utsortering och en tillräcklig budget avsatts för inledningsskedet så tar det vanligen 3-5 år att bygga ut ett fullskaligt insamlingssystem. Det finns flera fördelar med att införa insamlingssystemet område för område och över en tidsperiod. Informationsarbetet underlättas samtidigt som flexibiliteten är stor för att optimera insamlingssystemet från kök till kärl och vidare till transport och behandling. Införandet av ett nytt insamlingssystem i hela kommunen kräver stora informationsinsatser på kort tid både internt och externt vilket kräver en stor organisation. En successiv utbyggnad öppnar möjligheten att optimera driften och hantera oförutsedda händelser. Vid en successiv utbyggnad finns det möjlighet att uthålligt och på lång sikt att anpassa den interna organisationen för att hantera kundernas frågor. Eftersom Danderyd är en relativt liten kommun behöver en fullsaklig utbyggnad inte ta upp till fem år. Väljer nämnden att påbörja insamling i ett testområde kommer en etapp i utbyggnadsfasen redan att vara avklarad inför nästa entreprenad. Tekniska kontoret kommer också att få en bättre uppfattning om hur snabbt systemet kan byggas ut. Ekonomi och ekonomiska styrmedel Insamling av utsorterat matavfall kommer initialt att medföra en kostnadsökning för avfallskollektivet. Om kommunen tillämpar en frivillig insamling ger anslutningsgraden initialt vara lägre jämfört med obligatorisk anslutning. På sikt kommer dock anslutningsgraden förmodligen att öka ge förutsättningar för bättre upphandlingspriser. Detta är dock en lång process. Väljer kommunen obligatorisk anslutning torde upphandlingsutfallet bli mer gynnsamt men behandlings- och kvalitetsbristkostnaderna högre. Hur kostnaderna kommer att se ut just i Danderyd är i dagsläget omöjligt att förutse. Det beror på om kommunen väljer att införa obligatorisk eller frivillig insamling samt vilka upphandlingskrav som kommunen ställer på det nya insamlingssystemet. Utöver löpande driftskostnader och informationskostnader innebär nytt system en investeringskostnad. Bland annat måste kommunen bekosta nya avfallskärl och påsställningar. Tekniska kontoret kommer även att behöva administrativ förstärkning. Undersökningar visar att avfallsavgiften i snitt var 13 % högre i kommuner med separat insamling av matavfall och brännbart restavfall än kommuner med enbart brännbart avfall. Om kommunen väljer obligatorisk insamling är behovet av ekonomiska incitament gentemot hushållen obefintlig i förhållande till frivillig insamling eftersom alla måste ha tjänsten. I ett frivilligt system kan kommunen styra anslutningsgraden genom ekonomiska styrmedel. För att fler hushåll snabbt ska ansluta sig till insamlingssystemet kan kommunen tillämpa en miljöstyrande
taxa som gör det dyrare för brukaren att lämna blandat avfall än utsorterat. Om miljöstyrande taxa inte införs är det sannolikt att det blir dyrare för abonnenten att sortera ut sitt matavfall jämfört med att lämna ett osorterat avfall. Entreprenadkostnaderna är vanligtvis högre med två seperata insamlingssystem (brännbart och utsorterat matavfall) än bara ett system (endast brännbart) vilket kommer att ge utslag i form av en högre taxa för abonnenter som sorterar sitt matavfall. Det kommer troligtvis ge en låg anslutningsgrad. När Lidingö stad började med matavfallsinsamling år 2010 beslutade kommunfullmäktige att inte tillämpa en miljöstyrande taxa. Som en konsekvens blev taxan för utsorterat matavfall dyrare för kunden och anslutningsgraden blev 0,5 % för enfamiljshus och 1 % för flerfamiljshus. För att öka matavfallsinsamlingen har Lidingö stad beslutat om en ny, miljöstyrande, taxa för att få fler hushåll att ansluta sig till matavfallsinamling. Kommunen kan också välja att tillämpa en neutral taxa där det kostar lika mycket för brukaren att sortera ut matavfall som att enbart lämna en brännbar fraktion. Ett taxeneutralt frivilligt system kräver mer tid, mer information och marknadsförning för att ge resultat och är generellt sätt kostsammare att genomföra. I miljöbalken 27 kap, 5 finns det en skrivning som möjliggör en miljöstyrning av renhållningsavgiften i form av miljöstyrande taxor. I andra stycket står det att: Avgiften får tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas. I praktiken innebär detta att självkostnadsprincipen inte behöver följas i fråga om enskilda avfallsslag. Vilka strategier är nödvändiga för att utveckla matavfallsinsamlingen i kommunen Satsa mer på storkök och restauranger Idag har kommunen bra förutsättningar att erbjuda storkök, restauranger och butiker insamling av utsorterat matavfall. För att nå målen i kommunens avfallsplan måste kommunen verka för att fler verksamhetsutövare väljer att sortera ut matavfall. En miljöstyrande taxa verkar vara den metod som bäst ökar anslutningsgraden i frivilliga system. Trots att kommunen idag har höga insamlingskostnader för gröna linjen finns det pedagogiska och miljömässiga vinster om fler verksamheter ansluter sig till insamlingssystemet. Nästa år avser kommunens avfallsbolag att handla upp en ny entreprenad för gröna linjen vilket förmodligen kommer att ge fördelaktigare insamlingspriser. Börja med matavfallsinsamling i ett testområde Tekniska kontoret ser av både juridiska och praktiska skäl små möjligheter att i dagsläget genomföra en storskalig separat matavfallsinsamling. Tekniska kontoret ser flera fördelar med att börja samla in matavfallet i ett testområde. Dels kan kommunen testa ett nytt system i verkligheten men också pröva hur övriga insamlingssystemet för brännbart avfall kan samlas in och transporteras effektivare. Kommunen får dessutom möjlighet att ta fram statistik och annan värdefull information inför nästa upphandling samt stärka kompetensen inom tekniska kontoret. Förvaltningen bedömer heller inte att hämtning i ett provområde strider mot LOU.
Handla upp matavfallsinsamling från hushåll i hela kommunen Vid nästa upphandlingstillfälle av renhållningsentreprenaden kommer det finnas möjlighet att storskaligt börja samla in matavfall från hushållen. Detta kan som tidigast påbörjas den 1 juni 2014. Om nämnden beslutar att samla in matavfall i samband med nästa upphandling finns också möjlighet att optimera insamlingen av brännbart avfall. Detta skulle kunna innebära att sophämtningen i kommunen glesas ut från veckohämtning till längre hämtningsintervall. Slutsats Tekniska kontoret har kommit fram till att Danderyds kommun har goda möjligheter att på sikt införa fullskalig matavfallsinsamling från hushåll. Det som krävs är att insamlingssystemet handlas upp enligt LOU under nästa upphandlingstillfälle med ny entreprenadstart den 1 juni 2014. Under tiden finns det möjlighet för tekniska kontoret att i liten skala testa matavfallsinsamling i syfte att öka kompetensen och införskaffa underlag inför nästa upphandling. Vad gäller matavfall från verksamheter har kommunen idag ett system för att samla in organiskt avfall från restauranger, storkök och liknande. Det som krävs för att få upp anslutningsgraden till detta system är en miljöstyrande taxa.