Utrymme för variation

Utrymme för variation om prövning av socialbidrag Hugo Stranz Rapport i socialt arbete nr 119 2007 Institutionen för socialt arbete Stockholms universitet

Doktorsavhandling Institutionen för socialt arbete Stockholms universitet Hugo Stranz ISBN: 91-7155-401-7 ISSN: 0281-6288 Grafisk design: Ingrid Tinglöf US-AB Print Center, Stockholm 2007

Abstract Abstract The overarching aim of this dissertation is to study divergences in assessments of social assistance in Swedish social welfare offices. Assessments here refers to whether applications for social assistance are granted or not, as well as the size of subsidies. Another aim with the dissertation is to explore whether differences in assessments have changed over time. A primary focus in this study is the importance of elements of changing character, e.g. varying organizational and individual conditions. Among these elements, the main focus is on the relation between organizational factors and professional discretion among social workers. Primary data used for the study has been assembled among social workers (n=121) in eleven municipalities in the northern Stockholm area. The main section of the questionnaire used for assembling data consists of six vignettes, each describing a different situation. Data is supplemented with secondary material that derives from a similar study conducted in 1994. Overall, findings show considerable divergences in the way social workers make their assessments. Some of the divergences are explained by different organizational conditions, e.g. varying levels of specialization and size of caseloads. Individual factors, such as sex, age and varying professional characteristics, e.g. work experience, influence the assessments only to a limited degree, while attitudes among social workers play a larger role. The study also indicates a substantial decrease in generosity over time. This might to some extent be explained by changed and elaborated set of regulations in the sphere of social assistance. Further, the individual divergences in assessments have increased over time. A plausible interpretation of the results is that an increasing number of regulations combined with professional discretion, entails a larger scope for social workers opinions and individual screening among rules. Keywords: social assistance, social workers, assessments, vignettes, organization, discretion, regulations.

Innehållsförteckning Innehållsförteckning ABSTRACT... 3 FÖRORD... 9 KAPITEL 1... 11 INTRODUKTION... 11 Inledning och problemställning... 11 Syfte och frågeställningar... 16 Begreppet socialbidrag... 17 Disposition... 18 KAPITEL 2... 19 SOCIALBIDRAGSSYSTEMET OCH SOCIALTJÄNSTLAGEN... 19 Inledning... 19 Det svenska socialbidragssystemet... 20 Socialvården och socialtjänstlagen... 21 Bakgrund... 21 Socialtjänstlagen helhetssyn och generaliststrävanden... 22 Ramlagskonstruktionen... 23 SOFT-förslaget... 24 1998 års revidering... 26 Variationer i socialbidragsnormen och framväxten av en riksnorm... 29 En ny socialtjänstlag... 33 Bakgrund... 33 Bidragsbestämmelserna i 2002 års socialtjänstlag... 35 En internationell utblick... 37 Sammanfattning... 39 KAPITEL 3... 41 SOCIALBIDRAGSTAGANDE OCH HANDLÄGGNING TIDIGARE FORSKNING... 41 Inledning... 41 Det svenska bidragstagandet en tillbakablick... 41 Det moderna socialbidragstagandet socialbidrag till och med 1980-talet... 41 Krisåren och dess följder socialbidrag under 1990- och 2000-talet... 42 Socialbidragstagandets orsaker... 44 Strukturella faktorer... 44 Socialbidrag och arbetslöshet... 44 Socialbidrag och demografi... 45 Individuella faktorer... 46 Psykosociala hinder missbruksproblem och psykisk ohälsa... 47 Fysiska hinder... 48 Socialtjänstens arbete med socialbidrag... 48 Organisering av bidragsarbetet... 48 Mottagning... 50 Socialbidragshandläggarna... 51 Socialbidragshandläggning och arbetsmetoder... 53 Arbetslinjen och socialbidragstagarna... 54 Socialbidragshandläggning verksamhet med variationsutrymme... 55 Sammanfattning... 61

Innehållsförteckning KAPITEL 4... 63 ORGANISATIONER OCH HANDLÄGGARE TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER... 63 Inledning... 63 Den formella organisationen... 64 Individen i formella organisationer...65 Gräsrotsbyråkratierna...66 Gräsrotsbyråkratiska teknologier... 68 Organisatorisk likriktning, institutioner och regler... 70 Institutionell isomorfism...71 Tre olika typer av regler...72 Direktiv... 72 Standarder... 74 Normer... 75 Handläggarna professionalisering och diskretion... 76 Professionaliseringsprocessen...77 Gräsrotsbyråkrater och diskretion...79 Sammanfattning... 82 KAPITEL 5... 85 METOD... 85 Inledning... 85 Material... 85 Tillvägagångssätt... 86 Urval...86 Datainsamling...87 Huvudenkäten... 88 Kommunformuläret... 89 Vinjettmetoden och vinjetterna... 89 Bortfall...91 Databearbetning...93 Metoddiskussion... 95 Representativitet...95 Relevans och tillförlitlighet...97 KAPITEL 6... 101 UNDERSÖKNINGSKOMMUNERNA... 101 Inledning... 101 Kommunerna... 101 Kommunal struktur och socialbidragsnivåer... 101 Socialbidragsutvecklingen över tid... 104 Socialbidragsenheterna... 107 Organisation... 107 Personalresurser... 110 Intern verksamhet, delegation och normer... 112 Sammanfattning... 115 KAPITEL 7... 119 SOCIALBIDRAGSHANDLÄGGARNA... 119 Inledning... 119 Handläggargruppen... 119 Kön, ålder, födelseland och utbildning... 119 Arbete... 121 Uppfattningar om bidragen, bidragssystemet och klienterna... 128 Sammanfattning... 137

Innehållsförteckning KAPITEL 8... 139 VINJETTERNA... 139 Inledning... 139 Vinjettpresentation... 140 Beslut och belopp... 141 Introduktion... 141 Bifallsbeslut villkor och alternativa beslut... 148 Avslagsbeslut skäl och alternativa beslut... 156 Sammanfattande diskussion... 160 KAPITEL 9... 167 SOCIALBIDRAGSBEDÖMNINGARNA BESLUT MED VARIATIONSUTRYMME... 167 Inledning... 167 Bifall eller avslag olika faktorers betydelse för bidragsbedömningen... 170 Varierande summor olika faktorers betydelse för beviljade belopp... 189 Sammanfattande diskussion... 200 KAPITEL 10... 205 AVSLUTANDE DISKUSSION... 205 Inledning... 205 Bedömningar med variation en sammanfattning av studiens resultat... 206 Effekter av regler och diskretion sammanfattande analys... 207 Vägar till ökad likriktning?... 212 SUMMARY... 217 REFERENSER... 225 BILAGA 1... 243 BILAGA 2... 255 BILAGA 3... 261 BILAGA 4... 275

Förord Förord Förord till avhandlingar brukar huvudsakligen utgöras av uppräkningar av personer som på olika sätt bidragit till arbetets färdigställande. Jag har inte för avsikt att avvika från denna norm. Mitt första, största och varmaste tack riktas till min handledare, Åke Bergmark. Åke har med enastående noggrannhet och outsinlig energi bistått mig i mitt skrivande av såväl C-uppsats som avhandling. Med tiden har Åke också kommit att bli en nära vän. För detta är jag lika tacksam som för den goda handledning jag fått. Till kategorin vänner hänför jag också min kollega Stefan Wiklund. Utöver god vänskap har Stefan bidragit med intresserad och initierad läsning av mitt manus. Ett innerligt tack för det. Särskilda tack riktas också till Tommy Lundström och Stig Loffe Elofsson. Tommy har fyllt en viktig funktion för avhandlingens teoretiska avsnitt, medan Loffe, liksom Ingemar Pingo Kåreholt, bistått med statistisk vägledning. Bland övriga kollegor som på olika sätt fyllt en funktion under mitt avhandlingsskrivande märks Marta Szebehely, Patrik Karlsson, Evy Gunnarsson, Renate Minas, Lisa Skogens, Ninive von Greiff, Sara Högdin och Michael Tärnfalk. Jag vill också rikta ett kollektivt tack till såväl samtliga forskande kollegor på plan 7, som till den doktorandgrupp som varit verksam samtidigt som jag. Mina varmaste tack riktas också till Ingrid Tinglöf, Lotten Cederholm Riese samt Aino Ljunglöf, vilka alla bidragit till att få verksamheten som doktorand att fungera rent praktiskt. Ett varmt tack också till Ann Palm, som dels uppmuntrade mig att söka mig till forskarutbildningen, dels möjliggjorde projektet rent ekonomiskt. Utanför institutionen vill jag först och främst tacka Eva Franzén, som i rollen som slutkommentator kastade ljus över saker i min text som kunde förbättras. Tack också till Mikael Håkansson och Johan Samuelsson, som båda alltid varit öppna för samtal kring såväl forskningens vedermödor som den inbördes hierarkin mellan bröderna Angus och Malcolm Young. Jag vill också nämna Lemmy, Hank III och Jim Beam, som alla fyllt en rekreerande funktion under mina år som doktorand. Slutligen vill jag tacka min familj, Anneli och Frank, som bara genom att vara dem jag älskar fått mig att må bra och troligen göra ett bättre arbete. En särskild tanke riktas också till Mini, som oavsett tid på dygnet alltid fanns där. Årsta den 21 februari 2007 Hugo Stranz

Introduktion KAPITEL 1 Introduktion Inledning och problemställning Socialbidraget beskrivs ofta som samhällets yttersta skyddsnät. Denna sista ekonomiska utväg har sedan lång tid tillbaka berört en betydande del mellan fyra och fem procent av den vuxna befolkningen i Sverige. I samband med krisperioder har andelen bidragstagare dock varit betydligt högre. Socialbidragsverksamheten är en kommunal angelägenhet och såväl kostnader som andel bidragshushåll varierar påtagligt mellan olika delar av landet. De för landet sammantagna socialbidragskostnaderna inklusive omkostnader för handläggning, administration och utredning svarar idag för över en tredjedel av de kommunala utgifterna för socialtjänstens individ- och familjeomsorg (IFO) (Socialstyrelsen 2006). 1 Följdriktigt engagerar socialbidragsarbetet också många tjänstemän. Det gäller i första hand den stora grupp socialarbetare som har till sin huvudsakliga arbetsuppgift att just handlägga socialbidrag, men ekonomiska problem tenderar att vara av betydelse även inom ramen för andra typer av socialt arbete. Den vetenskapliga forskningen om socialbidrag har en relativt lång tradition i Sverige och har till väsentliga delar kretsat kring socialbidragstagandets omfattning och kostnader, beskrivningar av särdrag och individuella problem inom bidragstagarpopulationen, samt strukturella faktorers inverkan på bidragstagandet. På senare år har viss uppmärksamhet även riktats mot betydelsen av organiseringen av socialbidragsarbetet, samt de konsekvenser olika arbetssätt och insatser kan ha för bidragstagarna. Själva handläggningen av socialbidrag kan på det hela taget dock betraktas som ett relativt outforskat område. Det gäller särskilt socialbidragshandläggarnas funktion och betydelse i förhållande till vilket bistånd som förmedlas till klienterna. 1 Inklusive så kallad introduktionsersättning till flyktingar (Socialstyrelsen, 2006). 11

Kapitel 1 Möjligheterna att erhålla socialbidrag är avhängiga en rad samverkande förhållanden. Bland dessa kan tre övergripande faktorer utpekas som särskilt viktiga 1) den rättsliga regleringen av socialbidragen, 2) de olika regelverk som kompletterar den aktuella lagstiftningen och 3) enskilda kommuners och socialbidragshandläggares tolkningar av lagstiftningen och de kompletterande regelverken. Att peka ut en av dessa övergripande faktorer som reellt sett mer betydelsefull än övriga är inte helt självklart. Rätten till socialbidrag avgörs under influens från samtliga förhållanden, och den betydelse en enskild faktor kan tillmätas är sannolikt avhängig vilket perspektiv som anläggs. Den sammantagna effekten av flera olika mer eller mindre tydliga regelverk och ett i många avseenden långtgående individuellt tolkningsutrymme av desamma, är dock oberoende av huvudsakligt fokus: rätten till socialbidrag avgörs med ett omfattande utrymme för bedömningsskillnader. Den rättsliga regleringen av socialbidraget sker sedan 1980-talets början via socialtjänstlagen. Socialtjänstlagen är emellertid utformad på ett sådant sätt att en stor del av de praktiska möjligheterna för enskilda personer att erhålla socialbidrag sammanhänger med förhållanden som inte är direkt reglerade i lagtexten. Lagtextens avsaknad av detaljer när det gäller rätten till socialbidrag, är främst ett resultat av att den är utformad som en ramlag. Till ramlagarnas karakteristika hör just att de i allmänhet saknar mer exakta angivelser av enskilda personers rättigheter. Lagarna omfattar istället beskrivningar, oftast övergripande sådana, av mål som skall uppnås i förhållande till medborgarna. Socialbidragsbestämmelserna är visserligen något mer uttömmande än vissa andra föreskrifter i socialtjänstlagen, men på det hela taget kan de ses som relativt motsägelsefulla; i lagstiftningen understryks å ena sidan att enskilda personer har rätt till ekonomiskt stöd i vissa situationer, å andra sidan är beskrivningarna av dessa situationer ytterst vag. Av lagen framgår vidare att det ekonomiska stödet skall tillförsäkra en acceptabel levnadsnivå, samtidigt som de preciserade angivelserna för vad en sådan levnadsnivå innebär är förhållandevis knapphändig. På denna punkt skall dock understrykas att 1998 års införande av den så kallade riksnormen, som är en för landet enhetlig schablonberäkning av ett antal vanliga hushållsutgifter, inneburit ett markant förtydligande. Då riksnormen inte omfattar samtliga utgifter som kan vara aktuella, råder likväl en fortsatt oklarhet kring vad en bidragssökande är berättigad till. Den rättsliga regleringen av socialbidraget är inte enbart knuten till den faktiska lagtexten via förarbeten och rättspraxis tillhandahålls hänvisningar om hur lagtexten skall tillämpas. Även dessa regleringar 12

Introduktion är dock av så pass flexibel karaktär att de bara i viss mån tydliggör bidragstagarnas mer precisa rättigheter. De olika regelverk som kompletterar socialtjänstlagen kan vara både nationellt och lokalt framtagna. Till de nationella regelverken kan bland annat Socialstyrelsens allmänna råd för handläggning av socialbidrag räknas. Då det är upp till varje kommun att själv fatta beslut om och i så fall i vilken utsträckning en nationell regel skall tillämpas eller inte, fungerar dessa regler i första hand som rekommendationer vid utformningen av lokala regler. De kompletterande reglerna, såväl de nationella som de lokala, formuleras primärt med utgångspunkt i de föreskrifter som har en högre status lagstiftningen, lagförarbeten, rättspraxis, etcetera. Den inbördes hierarkin mellan de kompletterande reglerna indikerar att de som tas fram på lokal nivå kan förväntas vara av större betydelse än de nationellt framtagna. Syftet med de lokala regelverken är inte bara att precisera de föreskrifter som anges i socialtjänstlagen; deras viktigaste funktion är att ange de generella förutsättningarna för socialbidraget i just den aktuella kommunen. De lokala reglerna kan omfatta en rad bestämmelser som berör klienterna på en mer principiell nivå olika socialarbetargruppers delegation, handläggningstider, arbetsmetoder, med mera. Till de för bidragstagarna viktigaste föreskrifterna hör emellertid angivelser för nivån på de delar av socialbidraget som inte är rättsligt reglerat via riksnormen. Reglernas mer exakta betydelse för det praktiska arbetet med klienterna är dock svår att bestämma. Det kan primärt hänföras till utformningen av socialtjänstlagen enligt lagstiftarna skall inte varje enskild situation som förekommer i det löpande klientarbetet kunna mötas av en förutbestämd regel. Problembilden hos de bidragssökande bedöms kunna vara så komplex och mångfacetterad att ett visst mått av flexibilitet krävs för att socialbidragshandläggarna skall kunna utföra sitt arbete. Att enskilda kommuners och socialbidragshandläggares tolkningar av lagstiftningen och de kompletterande regelverken kan tillmätas vikt i förhållande till det bistånd som förmedlas till klienterna, bottnar i det faktum att varje bidragsutbetalning skall föregås av en individuell behovsbedömning. Detta betyder att de bidragssökandes rätt till socialbidrag skall prövas från fall till fall, vilket i sin tur innebär att bedömningarna kan variera såväl mellan olika kommuner som mellan olika handläggare. När det gäller utrymmet för kommunala bedömningsvariationer kan de i första hand härledas till den lokala friheten att utforma kompletterande regelverk. Den bidragssökande som anses berättigad till socialbidrag i en 13

Kapitel 1 kommun kan följaktligen inte per automatik räkna med att samma bestämmelser gäller i grannkommunen. I de fall där själva rätten till bidrag överensstämmer från en kommun till en annan, föreligger inga givna direktiv för att den summa som kan komma att betalas ut är lika stor i de olika kommunerna. Det innebär att den individuella behovsbedömningen inte är nationellt neutral. Utrymmet för bedömningsskillnader på handläggarnivå är dels ett resultat av att varje bidragssökande skall bedömas individuellt, dels en följd av att detaljeringsgraden i de olika regelverken är förhållandevis knapp. På samma sätt som kommunen tolkar lagstiftningen, lagförarbeten, rättspraxis och i vissa fall även kompletterande nationella regler vid utformningen av de lokala regelverken, förväntas de enskilda bidragshandläggarna göra detsamma. På handläggarnivå tillkommer dessutom tolkningen av de lokala reglerna. Risken för de bidragssökande är därmed inte bara att rätten till socialbidrag tolkas olika från kommun till kommun den socialbidragsansökan som beviljas av en handläggare kan mycket väl avslås av dennes kollega. Som förmån betraktad erbjuder socialbidraget en generellt sett låg grad av förutsebarhet för de bidragssökande, vilket bland annat kan betraktas som problematiskt ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Socialbidraget kan följaktligen inte med säkerhet fastslås som en medborgerlig rättighet (jmf Johansson 2001). Frågan om variationer i socialbidragsbeslut har studerats tidigare. Detta har bland annat skett via så kallade vinjettstudier undersökningar där socialbidragshandläggare uppmanas ta ställning till en fiktiv beskrivning av en bidragssökande och dennes problem, för att mot bakgrund av den framlagda informationen avgöra om det föreligger rätt till socialbidrag och i så fall till hur stort belopp. Merparten av vinjettstudierna är dock relativt gamla den senaste svenska studien med mer övergripande ambitioner att mäta variationer genomfördes för omkring tio år sedan (Holmberg 1996). Av de aktuella vinjettstudierna framgår först och främst att det kommunala handlingsutrymmet är av viss betydelse för enskilda sökandes utsikter att erhålla socialbidrag. Vissa undersökningar indikerar exempelvis både högre bifallsbenägenhet och mer generösa bidragsutbetalningar i mindre jämfört med större kommuner (Hydén, Kyhle Westermark & Stenberg 1995). Variationer har också påvisats när det gäller storleksmässigt jämförbara kommuner, samt mellan stadsdelar i en och samma kommun (Gustafsson, Hydén & Salonen 1990; Holmberg 1996). Mer generösa kommunala normer har också visat sig samvariera med mer generösa bidragsbeslut (Hydén m fl 1995). 14

Introduktion Inom ramen för den kommunala självbestämmanderätten föreligger inte bara möjligheter att utforma särskilda regelverk även socialbidragsverksamheternas organisation kan anpassas utifrån de lokala förutsättningarna. Verksamheternas specialiseringsgrad och omfattningen av bidragshandläggarnas delegation är exempel på förhållanden som uppmärksammats i tidigare studier. Resultaten indikerar att en mer långtgående specialisering medför hårdare prövningar, medan omfattande delegation sammanfaller med en ökad bifallsbenägenhet (se t ex Gustafsson m fl 1990; Holmberg 1996; Hydén 1996; Hydén m fl 1995; Terum 1986, 1997, 2002). Betydelsen av organisatoriska faktorer i relation till enskilda bidragsbeslut både vad gäller om en ansökan beviljas eller inte samt, i aktuella fall, hur stort belopp som betalas ut har dock bara diskuterats relativt översiktligt i äldre undersökningar. Som framgått är graden av handlingsutrymme inte bara omfattande på kommunal nivå i allmänhet förfogar även enskilda socialbidragshandläggare över en långtgående diskretion. Därmed kan även individuella egenskaper hos handläggarna vara av betydelse för socialbidragsprövningen. Det gäller dels faktorer av bakgrundskaraktär, som ålder och kön, dels förhållanden som har att göra med handläggarnas professionalism. Till de professionellt relaterade förutsättningar som visats vara av betydelse i tidigare studier kan exempelvis yrkeserfarenhet och utbildningsnivå räknas (se t ex Hydén m fl 1995). Av vissa studier framgår också att handläggarnas uppfattningar om socialbidrag och bidragstagare kan påverka utfallet i en ansökan (Gustafsson m fl 1990; Hydén 1990; Hydén m fl 1995; Mosesson 1993; Terum 1986, 1997, 2002). Variationer i beslut om socialbidrag utgör således inte en forskningsmässigt helt obruten terräng. Det finns dock flera skäl att återaktualisera frågan. För det första har ämnet främst behandlats deskriptivt i merparten av de tidigare studierna. Med undantag för den studie som genomfördes av Hydén m fl (1995) för omkring tio år sedan, har olika faktorers samverkande betydelse för bidragsbesluten således inte givits någon direkt uppmärksamhet. För det andra är betydelsen av socialbidragshandläggarnas individuella diskretion i relation till besluten inte närmare analyserad sedan tidigare. Det är följaktligen också oklart i vilken utsträckning tjänstemännens handlingsfrihet påverkas av exempelvis varierande organisatoriska, professionella och individuella förutsättningar. För det tredje finns det flera aspekter som knyter an till förändringar över tid som gör att ämnet bör uppmärksammas på nytt. Först och främst har de övergripande förutsättningarna för socialbidragshandläggning förändrats i flera avseenden. Exempelvis har lagstiftningen 15

Kapitel 1 på området reformerats löpande. Till de mer avgörande ändringarna hör införandet av riksnormen, vilket, med hänsyn till intentionerna med denna lagändring, borde ha fått konsekvenser för graden av variation i besluten. Det finns också anledning att vänta sig att de organisatoriska förutsättningarna för handläggningen förändrats över tid. Den rådande specialiseringstrenden inom IFO har beskrivits som en av de mer avgörande förändringarna inom socialtjänsten på senare år. Graden av specialisering har dessutom varit särskilt påtaglig när det gäller socialbidragsverksamheterna (Bergmark & Lundström 1998, 2005). Möjligen indikerar detta hårdare prövningar. Olika organisatoriska faktorers betydelse för bidragsbedömningar har dessutom bara berörts marginellt i tidigare studier. Även förändringar i de individuella förutsättningarna, exempelvis i form av en generellt ökande professionalisering bland socialarbetare (se t ex Dellgran & Höjer 2000), kan medföra ändringar när det gäller bedömningarna. Syfte och frågeställningar Det övergripande syftet med föreliggande studie är att beskriva och analysera variationer i de beslut om socialbidrag som fattas vid kommunernas socialtjänst. Med variationer avses dels skillnader i beviljande respektive avslag av biståndsansökningar, dels eventuella olikheter i bidragsbeloppens storlek i de fall en ansökan beviljas. I studien riktas huvudsakligt fokus mot vilken vikt rörliga faktorer av organisatorisk och individuell karaktär kan tillmätas för bidragsbesluten. Särskilt intresse ägnas handläggarnas professionella handlingsfrihet i relation till de organisatoriska förutsättningarna. Viss uppmärksamhet riktas också mot vilken vikt grundläggande strukturella förhållanden av mer varaktig karaktär kan ha. Variationerna studeras primärt med utgångspunkt i tvärsnittsdata. Ett delsyfte med studien är emellertid att undersöka eventuella skillnader i bidragsbedömningarna som kan noteras över en tidsperiod om knappt tio år. Detta görs med stöd av ett äldre och på centrala punkter liknande datamaterial och med avsikten att relatera jämförelserna mellan de båda datamaterialen till förändringar i regelverken. Studien baseras på den övergripande frågeställningen: vilken grad av variation förekommer i beslut om socialbidrag, samt hur kan dessa variationer förklaras? 16

Introduktion Följande, mer precisa, frågeställningar behandlas: Vilka samband kan iakttas mellan organisatoriska faktorer (grad av specialisering, lokala socialbidragsnormer, etcetera) och 1) beviljande respektive avslag på biståndsansökningar, samt 2) nivåerna på de bidrag som beviljas? Vilka samband föreligger mellan socialbidragshandläggarnas individuella egenskaper i form av bakgrundskarakteristika (ålder, kön, etcetera), professionella särdrag (utbildningsnivå, yrkeserfarenhet, etcetera) samt uppfattningar om socialbidragen/klienterna och 1) beviljande respektive avslag på biståndsansökan, samt 2) nivåerna på de bidrag som beviljas? Vilka samband kan iakttas mellan kommunala förutsättningar av grundläggande strukturell karaktär (kommuntyper, socioekonomiska förhållanden, etcetera) och 1) beviljande respektive avslag på biståndsansökningar, samt 2) nivåerna på de bidrag som beviljas? Går det att över tid notera några förändringar i socialbidragsbedömningarna som kan knytas till förändringar i 1) lagstiftning och praxis, samt 2) socialarbetargruppens individuella särdrag, exempelvis vad gäller professionalism och uppfattningar om socialbidragen/klienterna? Begreppet socialbidrag I studien behandlas beslut om det ekonomiska stöd som socialtjänsten kan betala ut till människor som inte kan försörja sig på annat sätt. För att definiera det ekonomiska stödet används i det närmaste uteslutande begreppet socialbidrag. Termen socialbidrag introducerades i samband med socialtjänstlagens tillkomst vid 1970-talets slut. I såväl lagstiftningen som i socialtjänstens praktiska arbete med försörjningsproblem, har begreppet sedermera ersatts av termen ekonomiskt bistånd. Det nya begreppet har emellertid inte fått något större genomslag i forskningen kring försörjningsproblem, där socialbidrag alltjämnt används. Begreppet försörjningsstöd används inte synonymt med socialbidrag/ekonomiskt bistånd. Med försörjningsstöd avses den del av socialbidragen som regleras i riksnormen. 17

Kapitel 1 Disposition Avhandlingen omfattar totalt tio kapitel. I det första har det aktuella problemområdet, samt studiens syfte och frågeställningar presenterats. Därefter följer tre kapitel som behandlar avhandlingens bakgrund och teoretiska utgångspunkter; i Kapitel 2 introduceras socialbidragssystemet översiktligt och socialtjänstlagen och dess bidragsbestämmelser mer ingående. Tidigare forskning om socialbidragstagande och socialtjänstens arbete med socialbidragen presenteras i Kapitel 3. I det fjärde kapitlet redogörs för de organisations- och professionsteoretiska premisser som det empiriska materialet relateras till. I de sex resterande kapitlen behandlas studiens empiri. Det femte kapitlet ägnas åt metod och tillvägagångssätt. Undersökningskommunerna introduceras i Kapitel 6. Det sjunde kapitlet omfattar en presentation av studiens population socialbidragshandläggarna. I Kapitel 8 och 9 fokuseras de socialbidragsfall som förekomsten av variationer studeras mot bakgrund av. 2 Studien avslutas med en sammanfattande analys och diskussion. Liksom de enkäter som använts i studien, är delar av resultaten förlagda i bilaga. Detta gäller särskilt detaljerade metodologiska redogörelser, samt vissa kompletterande tabeller och figurer. 2 Socialbidragsfallen utgörs av så kallade vinjetter som bedömts av socialbidragshandläggare (för vidare information, se Kapitel 5). 18

Socialbidragssystemet och socialtjänstlagen KAPITEL 2 Socialbidragssystemet och socialtjänstlagen Inledning Esping-Andersens (1990) välfärdsstatstypologi är en av de mer inflytelserika klassificeringarna av den industrialiserade världens välfärdsmodeller. Han beskriver tre system en socialdemokratisk, en liberal och en konservativ/korporativ välfärdsmodell. Modellerna är idealtypiska och långtgående generaliseringar mellan länder bör göras med försiktighet (se t ex Boje 1996). Sverige och de övriga nordiska länderna är representanter för den socialdemokratiska modellen, som har visat sig fungera som en effektiv barriär mot fattigdom (Esping- Andersen 2002). De nordiska länderna är sedan lång tid tillbaka de länder i Europa som uppvisar den lägsta graden av fattigdom och ojämlikhet (Halleröd 1999). Till modellens mer kännetecknande drag hör det betydande offentliga ansvaret för både enskilda individer och familjer, samt betoningen av aktivering. Aktiveringsprincipen många gånger kallad arbetslinjen tar sig bland annat uttryck i en omfattande aktiv arbetsmarknadspolitik och bygger på tanken att passivt utbetalade bidrag endast skall ges i undantagsfall (Björklund, Edebalk, Ohlsson & Söderström 1998). Den nordiska modellen omfattar bland annat ett obligatoriskt socialförsäkringssystem. Ersättningar från socialförsäkringarna är schematiskt uppbyggda och relaterade till individens tidigare insatser på arbetsmarknaden (Elmér, Blomberg, Harrysson & Petersson 1998; Olsson 1993). Socialförsäkringsförmåner kan betraktas som inarbetade rättigheter och allmänhetens förtroende för systemet är genomgående högt (Svallfors 1996). Till de centrala inslagen i välfärdsmodellen hör också generella bidrag i form av barnbidrag och folkpensioner, samt behovsprövade stödformer som socialbidrag (Elmér m fl 1998; Olsson 1993). I föreliggande kapitel skall ramarna och de primära förutsättningarna för socialbidragstagandet presenteras. Det introducerande avsnittet 19

Kapitel 2 följs av en översiktlig introduktion till det svenska socialbidragssystemet. Därefter följer två avsnitt där socialtjänstlagen presenteras. I det första fokuseras 1980 års ursprungliga socialtjänstlag och det andra koncentreras kring 2001 års i flera stycken nya lagstiftning. Därefter följer en internationell utblick, där det svenska socialbidragssystemet sätts i relation till villkoren för socialbidrag i andra länder. Kapitlet avslutas med en kortare sammanfattning. 20 Det svenska socialbidragssystemet I såväl socialtjänstlagens förarbeten (se t ex SOU 1999:97; prop 2000/01:80) som i en stor del av den forskning som berör försörjningsproblem klargörs socialbidragens roll som samhällets yttersta skyddsnät. Socialbidraget skiljer sig från socialförsäkringssystemet främst i det avseendet att det inte är schematiskt uppbyggt (Edebalk, Ståhlberg & Wadensjö 1998; Elmér m fl 1998). Därmed föreligger det exempelvis inga fastställda kvalifikationskrav. Vidare föregås varje utbetalning av en individuell behovsprövning (se t ex Byberg 2002; Salonen 1994). Bidragets träffsäkerhet är därför hög, samtidigt som den selektiva processen kan ha en stigmatiserande effekt på bidragstagarna (se t ex Edebalk m fl 1998; Gustafsson 2002; Salonen 1994). Grunderna till dagens socialbidragssystem lades under mitten av 1700-talet. Stödformerna förändrades löpande under 1800-talet och mynnade så småningom ut i 1871 års restriktiva och i stora drag godtyckliga fattigvårdsförordning. Fattigvårdskongressen 1906 utgjorde dock en grund för en mer mångfacetterad syn på försörjningsproblematiken och diskussionerna vid denna ledde så småningom fram till 1918 års mer liberala fattigvårdslag (Holgersson 1998; Johansson 2001; Lindeberg 1983; Lundström 1986; Rauhut 2002; Wallentin 1987; Åström 2000). I och med 1956 års socialhjälpslag övergavs begreppet fattigvård. Trots att socialhjälpslagen var en omarbetning av den äldre lagstiftningen, medförde den flera förändringar (Johansson 2001). Johansson menar att den främsta orsaken bakom reformen var den stora utbyggnaden av det generella välfärdssystemet, vilket således kom att avspeglas i försörjningsstödslagstiftningen. Socialhjälpslagen medförde bland annat ökade rättigheter för den enskilde i förhållande till kommunen (Fahlberg & Magnusson 1997; Åström 2000). Det tydligaste exemplet på de ökade rättigheterna var att den för kommunen tidigare frivilliga

Socialbidragssystemet och socialtjänstlagen delen av det ekonomiska stödet upphörde till förmån för ett mer generöst och obligatoriskt bistånd (Holgersson 1998; Johansson 2001; Lundström 1986). Socialvården och socialtjänstlagen Bakgrund Rätten till socialbidrag regleras i socialtjänstlagen (2001:453). Det formella ansvaret för socialbidragsbedömningarna har de folkvalda politikerna, som i sin tur delegerar ansvaret till socialtjänsten och dess tjänstemän (Norström & Thunved 2002). Frågan om hur bistånd till försörjning skall betraktas är visserligen något som skiljt sig åt under historiens gång, men lagstiftningen är ändå att betrakta som en rättighetslag. Medborgarna kan därför kräva att staten bistår dem i sociala nödsituationer (se t ex Hollander 1995). Som kommer att framgå i det följande gäller detta främst den formella rätten. Den materiella rätten handfasta beskrivningar av exempelvis exakt vilken bidragssumma en individ har rätt till är något mindre välartikulerad i socialtjänstlagen (Svensson 2000). Det kan till viss del förklaras av att det är en ramlag, präglad mer av mål- än normrationalitet (Esping 1994; Hollander 1995; Svensson 2000). Lagstiftningstekniken hade börjat växa fram under 1960-talet och var mycket vanlig vid tiden för stiftandet av socialtjänstlagen (Hollander 1995; Pettersson 1986). Ramlagsprincipen utmärker även andra välfärdslagar, exempelvis hälso- och sjukvårdslagen, och anses väl passad för att nå välfärdsmål (prop 2000/01:80). En avsikt med ramlagstiftningarna är att tillvarata den kompetens de förtroendevalda kommunpolitikerna och de anställda tjänstemännen förfogar över. På samma sätt som detta skänker beslutsfattarna frihet att identifiera unika alternativ för varje enskild individ, ställer det också höga krav på kompetens och ansvarstagande (Svensson 2000). När det kommer till socialbidragen fastställs det materiella innehållet i flera led, där lagstiftningen utgör den övergripande nivån och bidragshandläggaren sista instans. Till skillnad från normrationalitetsprincipen, som bygger på att ärenden som liknar varandra skall behandlas lika, bereder målrationaliteten möjlighet att göra en individuell bedömning av varje enskilt fall. Fördelarna med situationsspecifika bedömningar är flera, inte minst inom socialvården. Människors många gånger komplexa problembild medför svårigheter att likna ett fall vid ett annat. Den mest över- 21

Kapitel 2 hängande risken med en målrationell lagstiftning är emellertid att rättssäkerheten blir satt på undantag (Svensson 2000). En av de mer centrala faktorerna för graden av rättssäkerhet är individens möjligheter att överklaga fattade beslut (Hollander 1995; Johansson 2001). Merparten av de beslut som socialnämnden fattar i socialbidragsärenden är möjliga att överklaga via förvaltningsbesvär enligt förvaltningslagen (1986:223). I samband med förvaltningsbesvär kan domstolen häva socialnämndens beslut och ersätta det med ett annat. Domstolsbesluten ligger många gånger till grund för praxis vid förvaltningarna (Hellner & Malmqvist 1999). 22 Socialtjänstlagen helhetssyn och generaliststrävanden I samband med den ursprungliga socialtjänstlagens (1980:620) ikraftträdande 1982, skedde en markant förändring av såväl hanteringen av försörjningsfrågor som av socialtjänsten i stort. Till skillnad från tidigare omfattade socialtjänstlagen samtliga områden som socialtjänstens individ- och familjeomsorg (IFO) arbetar med missbruksproblem, barn-/familje-/ungdomsproblem samt försörjningsproblem (prop 1979/80:1). Socialtjänstlagen kompletterades med två stycken tvångslagstiftningar, den ena inriktad på insatser till barn och ungdomar (LVU 1980:621), medan den andra fokuserade vuxna missbrukare (LVM 1981:1243). Socialtjänstlagen ersatte därmed 1957 års socialhjälpslag, barnavårdslagen från 1961 och 1955 års nykterhetsvårdslag. Ekonomiska problem kom också att likställas med övriga psykosociala problem (Pettersson 1986; prop 1979/80:1). Liksom fallet var med 1957 års socialhjälpslag, då den enskildes rättigheter i förhållande till kommunen utökades, innebar socialtjänstlagens ikraftträdande en ytterligare betoning på individens rättigheter i samband med försörjningsproblem (prop 1979/80:1). Samordningen av omsorgen om människor med olika former av sociala problem ansågs främja en helhetssyn kring individer och familjer. Avsikten med helhetssynen var att lämna det symptomtänkande som präglat de tidigare vård- och socialhjälpslagarna (Pettersson 1986). Genom att uppmärksamma enskilda ärenden ur alla tänkbara aspekter, kunde varje person mötas av socialtjänstens samlade resurser (prop 1979/80:1; SOU 1974:39; SOU 1977:40). Trots att helhetssynen blev ett positivt laddat och frekvent använt begrepp i den samtida omsorgsdebatten, visade det sig inte vara helt oproblematiskt (Pettersson 1986). Förväntningarna på vad en praktisk

Socialbidragssystemet och socialtjänstlagen tillämpning av helhetssynen skulle generera var högt ställda. Bristen på egentligt innehåll i begreppet blev ett avgörande problem (Bergmark 1998). Socialarbetarna uppfattade helhetssynen snarare som en uppmaning till ytterligare klientkontroll, framför att de skulle använda sig av socialtjänstens samlade resurser (Puide 1985). Helhetssynens centrala position påverkade också utformningen av socialtjänstens organisation. I Socialutredningens slutbetänkande (SOU 1977:40) framhölls att organisationerna, liksom lagstiftningen, inte längre skulle byggas upp enligt en symptomprincip. Detta fick konsekvenser på både nämnd- och socialarbetarnivå. För att möjliggöra ett ökat resursutnyttjande skulle den nyinrättade socialnämnden, som ersatte de tidigare problemanknutna nämnderna, ansvara för hela IFOområdet. Vidare skulle socialtjänstens organisation byggas upp enligt en integrerad princip. På socialarbetarnivå innebar detta den största yrkesrollsförändringen någonsin (Pettersson 1986, sid 223). Istället för att som tidigare vara specialiserade på exempelvis missbruks- eller försörjningsproblematik, förväntades socialarbetarna fungera som generalister och arbeta med alla typer av sociala problem (SOU 1977:40). Både helhetssyns- och generalistprincipen härstammar ur en föreställning om att socialarbetare besitter en bred kompetens, som gör det möjligt för dem att identifiera och arbeta med olika typer av sociala problem (Byberg 2002). Den integrerade organisationsform som växte fram ur denna föreställning och ambition började dock redan under 1980-talets slut utsättas för viss kritik (Eriksson & Karlsson 1989). Ett möjligt skäl till det kan ha varit att synen på helhetsbegreppet vidgats. Bergmark (1998) påpekar att på samma sätt som begreppet implicerar en förväntan på att socialarbetarna skall förfoga över kunskaper om olika typer av sociala problem, kan det också komma till uttryck genom samarbete med kollegor eller instanser som besitter bättre kunskaper. Under 1990-talet fick dock specialiserade organisationsformer alltmer utrymme. Idag bedrivs merparten av socialtjänstens arbete i de flesta kommuner inom ramen för organisationer som specialiserat sig mot avgränsade klientgrupper, exempelvis socialbidragstagare (Bergmark & Lundström 2005). Ramlagskonstruktionen Socialtjänstlagens ramlagsprincip fick direkta återverkningar på hur rätten till socialbidrag kom att formuleras i lagtexten: 23

Kapitel 2 Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv (SoL 1980:620 6). Inför socialtjänstlagens ikraftträdande uttryckte flera remissinstanser oro över att rätten till bistånd inte omgärdades av tydligare direktiv. Bland annat befarades att tillämpningen av bidragsbestämmelserna inte bara skulle variera mellan landets kommuner, utan också mellan enskilda handläggare. Lagstiftaren menade å sin sida att det förelåg flera skäl mot att precisera och inskränka rätten till socialbidrag till givna situationer. Visserligen presenterades vissa riktlinjer för hur bidragsbedömningarna borde göras, men det slutgiltiga beslutet åvilade varje enskild kommun (prop 1979/80:1) och i förlängningen varje enskild bidragshandläggare. Under åren som följde efter lagens ikraftträdande rådde oklarheter kring på vilken nivå socialbidraget kunde anses tillförsäkra en skälig levnadsnivå. Lagstiftningens ikraftträdande medförde likväl en genomgående förstärkning av individens rättigheter. Samtliga beslut enligt sjätte paragrafen var därför möjliga att överklaga via förvaltningsbesvär. Därmed fick domstolen en central roll i avgörandet av vad som var att betrakta som en skälig levnadsnivå. Den långtgående överklagningsrätten föranledde kritik från kommunalt håll, bland annat då det ansågs medföra inskränkningar i det kommunala självstyret (Johansson 2001). Domarna pekade dock bara ut enskilda fall och den första, mer rikstäckande vägvisningen kom till stånd 1985, då Socialstyrelsen för första gången publicerade allmänna råd om socialbidrag (Socialstyrelsen, 1985). SOFT-förslaget På en punkt skiljde sig Socialutredningens slutbetänkande Socialtjänst och socialförsäkringstillägg (SOU 1977:40) markant från det slutgiltiga lagförslaget. I slutbetänkandet föreslogs att delar av socialbidragshandläggningen skulle skiljas från det övriga sociala arbetet och istället omfattas av en lag om socialförsäkringstillägg (SOFT). Genom en statlig finansiering skulle SOFT fungera som en vidgad ekonomisk grundtrygghet. Administrationen av tillägget skulle skötas av försäkringskassorna. 24

Socialbidragssystemet och socialtjänstlagen Bakom förslaget fanns ambitioner på både makro- och mikronivå. Ett statligt finansierat stöd skulle för det första tillförsäkra en enhetlig nivå över riket, vilket skulle generera en kostnadsutjämning mellan kommunerna. För det andra skulle särskiljandet av bidragen underlätta klienternas ansökningsförfarande och socialsekreterarnas arbetsbörda. Ytterligare en avsikt var att minimera de ekonomiska frågornas centrala position i mötet mellan handläggare och klienter som inte uteslutande hade just ekonomiska problem. På så vis förväntades övriga problem och behandling kunna fokuseras (SOU 1977:40). Genom att formalisera förfarandet med socialbidragsansökningar antogs dessutom besökstillfällenas stigmatiserande effekt kunna minskas (Bergmark 1987; Jonasson & Månsson 1981). Ambitionen med SOFT-förslaget var också, trots att bedömningen även fortsättningsvis avsågs vara individuell, att göra granskningen av enskilda personer mindre ingående. SOFT-ersättningen skulle dessutom vara skattepliktig och därmed pensionsgrundande (SOU 1977:40). Socialutredningen identifierade fem grupper som skulle kunna bli föremål för SOFT: 1. Personer med för låg eller ingen ersättning på grund av sjukskrivning, arbetsskada eller föräldraledighet. 2. Arbetslösa personer med för låg eller ingen arbetslöshetsersättning. 3. Pensionärer med för låg pension eller sjukbidrag. 4. Personer som söker förskott på sociala förmåner, till exempel studiemedel, pension eller sjukpenning. 5. Förvärvsarbetande med för låga inkomster, etcetera. SOFT kom aldrig att genomföras i enlighet med Socialutredningens förslag. En i stora drag modifierad version av förslaget prövades dock i ett urval av landets kommuner (prop 1979/80:1). Den mest avgörande skillnaden mellan SOFT-förlaget och försöket var att verksamheten bibehölls vid socialtjänsten. Kopplingen till socialtjänstens övriga funktioner blev därför tydligare än vad Socialutredningen avsett. Handläggningen blev också avsevärt mer detaljerad än vad som varit den ursprungliga avsikten (Bergmark 1987). Uppföljningar av SOFT-försöket visade på blandade resultat. Till de positiva effekterna hörde att tidsanvändningen bland socialsekreterarna förändrades (Jonasson & Månsson 1981) och att klienterna uppfattade handläggningsformen som mindre stigmatiserande än traditionell bidragshandläggning (Sunesson 25

Kapitel 2 1979). Bland klienter som var aktuella för andra insatser än enbart ekonomiska uttrycktes dock missnöje med förändringarna (Bergmark 1987). Ett starkt vägande skäl till att SOFT-förslaget inte vann gehör var frågan om att överföra finansieringen från kommunerna till staten, vilket antogs vara en alltför omfattande process (Socialstyrelsen 1988). Det fanns också en rädsla för att en minskning av bidragssystemets stigmatiserande effekter kunde öka sökbenägenheten, varpå målgruppens omfattning riskerade att öka. Förslaget kritiserades också för att gå stick i stäv med tanken om helhetssyn, vilket riskerade att begränsa möjligheterna för individer med försörjningsproblem att få hjälp med andra typer av problem (Jonasson & Månsson 1981). Trots att resultaten av SOFT-försöket var blandade, har det kommit att spela en relativt central roll i socialbidragshandläggningen. SOFTförslaget ligger till grund för merparten av de lokala varianter av förenklad socialbidragshandläggning ofta kallad just SOFT eller EGT (ekonomisk grundtrygghet) som finns vid landets socialkontor. Bergmark och Lundström (1998, 2005) har i två av varandra oberoende studier visat att omkring två tredjedelar av landets kommuner tillhandahåller någon form av förenklad socialbidragshandläggning. I enlighet med SOFT-förslaget möjliggör handläggningsformen för enskilda tjänstemän att hantera relativt stora ärendemängder. 26 1998 års revidering I samband med socialtjänstlagens ikraftträdande fastslog riksdagen att den skulle bli föremål för löpande utvärderingar (prop 1979/80:1). Lagstiftningen kom därmed att revideras vid ett flertal tillfällen under 1980- och 1990-talen. Den mest omfattande förändringen initierades 1991, då Socialtjänstkommittén påbörjade det arbete som mynnade ut i huvudbetänkandet Ny socialtjänstlag (SOU 1994:139). Betänkandet låg i sin tur till grund för propositionen Ändring i socialtjänstlagen (prop 1996/97:124) och 1998 års reviderade lag. När Socialtjänstkommitténs arbete påbörjades var rätten till socialbidrag en av de frågor som gavs högsta prioritet (prop 1996/97:124). Kommitténs arbete genererade också ett särskilt delbetänkande (SOU 1993:30), där det bland annat eftersöktes en rad förtydliganden kring biståndsbestämmelserna. En central fråga rörde nivån på socialbidraget. Socialstyrelsens allmänna råd på området var endast vägledande och många kommuner hade valt att tillämpa en socialbidragsnorm som avvek från den rekommenderade. Med anledning av avvikelserna

Socialbidragssystemet och socialtjänstlagen mellan landets kommuner föreslog Socialtjänstkommittén att en enhetlig, schabloniserad riksnorm borde gälla (SOU 1993:30). Regeringens proposition (prop 1996/97:124) stämde i stora drag överens med huvudbetänkandet. Visserligen kom inte kommitténs förslag om en kapitelindelad lag till stånd, men både förslaget om att införa ett generellt barnperspektiv i portalparagrafen och den föreslagna enhetliga socialbidragsnormen genomfördes. I en mindre uppföljning av den reviderade lagstiftningen konstaterade Socialstyrelsen (2000a) att barnperspektivet, som en direkt följd av lagändringen, förstärkts i flera kommuner. Socialstyrelsen har även senare följt upp arbetet med barnperspektivet i ärenden som gäller socialbidrag, bland annat i syfte att förtydliga och underlätta begreppets innebörd för handläggarna (Socialstyrelsen 2003a). Förtydligandena kring rätten till socialbidrag kom till uttryck redan i den inledande biståndsparagrafen, där det gjordes en åtskillnad mellan försörjningsstöd och annat bistånd: Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på de villkor som anges i 6b-6f (SoL 1980:620 6). I de följande paragraferna redogjordes något mer preciserat vad försörjningsstödet omfattade och vilka krav socialtjänsten kunde ställa på bidragstagarna. I paragraf 6b definierades försörjningsstödets innehåll i två led. Det första omfattade personliga utgifter av mer konstant karaktär och det andra klargjorde att försörjningsstödet också skulle täcka kostnader av mer individuell, situationsspecifik eller tillfällig typ. Kostnaderna skulle för båda formerna av försörjningsstöd kunna bedömas som skäliga. Vad som var att betrakta som skäliga kostnader för försörjningsbördor i det första ledet fastställdes i och med införandet av riksnormen. I övrigt var skälighetsbegreppet något som även fortsättningsvis skulle föregås av en individuell bedömning. Regeringen underströk dock att utgångspunkten vid den bedömningen bör vara vad en låginkomsttagare normalt har möjlighet att kosta på sig (prop 1996/97:124, sid 169). För kommunerna genererade hänvisningen till låginkomsttagare samma osäkerhet kring den egentliga innebörden som begreppet skälig levnadsnivå (Socialstyrelsen 2000a). En följd av hänvisningen till låginkomsttagare kunde exempelvis vara att bidragstagare 27

Kapitel 2 uppmanades att byta ett alltför kostsamt boende mot ett billigare (prop 1996/97:124). Kraven på bidragstagarna ökade inte bara via de direkta socialbidragsbestämmelserna, vilka exempelvis kunde påverka individens boendesituation. I de nya detaljregler som angavs i paragraf 6c, identifierades också särskilda grupper av individer som skulle bli föremål för utvidgade insatser. Särskild uppmärksamhet riktades mot ungdomar under 25 år, på vilka särskilda aktiveringskrav ställdes. I lagen klargjordes att kommunen hade rätt att vägra eller reducera socialbidraget för den som inte följde särskilda aktiveringsanvisningar (prop 1996/97:124). Kraven på ungdomar syftade enligt lagstiftaren till att stärka gruppens position på arbetsmarknaden. Denna ansågs extra bräcklig för de grupper som ännu kanske aldrig givits några möjligheter till lönearbete (prop 1996/97:124). Vissa forskare menar dock att lagändringen kan ha fått motsatt effekt. Genom att särskilt uppmärksamma förhållandet mellan en särskild grupp av individer och sysselsättning, gjordes detta snarare till ett socialt än ett arbetsmarknadsrelaterat problem (Johansson 2000). Trots vissa förändringar bibehölls således merparten av ramlagskonceptet även i den reviderade socialtjänstlagen. I den kompletterande paragraf 6g kom det kommunala och individuella handlingsutrymmet som tydligast till uttryck: 28 Socialnämnden får ge bistånd i annan form än eller utöver vad som följer av 6 b och 6 f, om det finns skäl för det. Lag (1997:313) (SoL 1980:620 6g). Regeringen gav inga konkreta beskrivningar av vad biståndet enligt paragraf 6g skulle omfatta. I propositionen (prop 1996/97:124) angavs endast att bestämmelsen skulle kunna fungera som ett komplement för att tillförsäkra en skälig levnadsnivå. De individuella bedömningarna visade sig dock bli betydelsefulla. Socialstyrelsen (2000a) klargjorde i en mindre studie att drygt 80 procent av kommunernas socialbidragskostnader 1999 avsåg utbetalningar inom riksnormen eller individuellt bedömda boendekostnader. De resterande socialbidragsutbetalningarna kunde härledas till övriga individuella bedömningar enligt paragraferna 6b och 6g. Graden av rättssäkerhet förändrades också i samband med 1998 års revidering. Införandet av riksnormen innebar å ena sidan en viss glidning från mål- till normrationalitetsprincipen, vilket kan ses som en förstärkning av rättssäkerheten. Å andra sidan skedde en markant för-