Promemoria 2014-03-06 Landsbygdsdepartementet Pilotprojekt avseende ersättning för dubbel miljönytta Inledning De globala utsläppen av växthusgaser måste minska kraftigt för att klimatförändringarna ska kunna begränsas och målet om högst två graders temperaturökning klaras. Regeringen har en vision om netto noll i utsläpp 2050. Metan är en kraftfull växthusgas och står för en betydande del av jordbrukets utsläpp av växthusgaser. Bättre gödselhantering och ökad biogasproduktion kan ge betydelsefulla bidrag till regeringens vision. Idag finns det inga styrmedel som är direkt riktade mot att minska avgången av metan från jordbruket. Rötning av stallgödsel gör det möjligt att minska utsläppen av växthusgaser i jordbruket och samtidigt producera förnybar energi som kan användas för att ersätta fossila energikällor. Biogasen från rötningen kan t.ex. användas till produktion av grön el, värme och fordonsgas beroende på de lokala förutsättningarna. Vid rötningsprocessen fås förutom biogas en restprodukt. Restprodukten har ett lättillgängligt växtnäringsinnehåll som kan utnyttjas av grödan och är därför lämplig att sprida på åkern. Rätt hanterad kan gödselgivorna av den rötade restprodukten mer exakt anpassas till de olika markernas behov. Detta leder till förbättrat kretslopp av näringsämnen samt bidrar till minskade växtnäringsförluster till vatten. En satsning på gödselbaserad biogas minskar därmed metanutsläppen från jordbruket och utgör samtidigt ett bidrag till Sveriges långsiktiga prioritering om en fossiloberoende fordonsflotta 2030 samt ambitionerna om giftfria och resurseffektiva kretslopp.
2 Syftet med stödet Syftet med stödet är att åstadkomma dubbel miljö- och klimatnytta i form av: a) Minskade metanutsläpp från gödsel. b) Minskat behov av fossila energikällor. Metoden för att uppnå detta är att röta gödsel till biogas. Ju mer gödsel som rötas, desto större blir klimateffekten. Metangas från stallgödsel (som annars avgår spontant till atmosfären) nyttiggörs istället som energi. Biogasen från rötningen kan sedan användas till grön el, värme och fordonsgas beroende på de lokala förutsättningarna. Utöver den s.k. dubbla miljö- eller klimatnyttan (minskade metanutsläpp och förnybar energi som kan ersätta fossil energi) kan rötning av stallgödsel innebära ett ökat växtnäringsutnyttjande (mer ammoniumkväve), att lukten från stallgödseln minskar, och vid samrötning med andra substrat från samhällets avfallsströmmar finns möjlighet att återföra växtnäring tillbaka till växtodlingen i jordbruket och därmed minska behovet av tillförd växtnäring (produktion av sådan är också förenad med klimatpåverkan). Analyser visar att produktionskostnaden för biogas som framställs från gödsel, är högre än motsvarande produktionskostnader för alternativa energislag. De företag som bedriver biogasproduktion med gödsel som råvara idag har svårigheter att få verksamheterna ekonomiskt bärkraftiga. Den merkostnad som produktion av biogas från gödsel innebär skapar en konkurrensnackdel som motverkar den ekonomiska bärkraften i berörda företag. Pilotprojektet Ersättning för dubbel miljönytta handlar om att ersätta gödselgasproducenter för de dyrare produktionskostnader som biogasframställning från gödsel innebär för att uppnå dessa sammanlagda nyttor. För att gödsel ska rötas till biogas, krävs det att det finns aktörer som bedriver sådan verksamhet. Det innebär att det blir angeläget att 1) de anläggningar som finns verkligen utnyttjas. Det är också angeläget att 2) det blir ekonomiskt intressant att bygga nya anläggningar, så att mängden gödsel som rötas ökar. Budget och stödnivå Stödet ska ges till anläggningar i hela landet. Den beräknade totalbudgeten fram till 2023 är 240 miljoner SEK. Stödnivån kommer att vara upp till 20 öre per kwh för alla företag upp till ett visst belopp.
Takbeloppet bestäms utifrån tillgängliga medel, antal stödsökande och producerad volym för de som sökt stödet. Företag som producerar fordonsgas av gödseln får ersättning med upp till 20 öre per kwh upp till ett högre belopp. Det högre takbeloppet för produktion av fordonsgas ska sättas ungefär dubbelt så högt som för övriga anläggningar. Lunds Tekniska Högskola (LTH) har jämfört användningen av biogas till kraftvärme respektive till fordonsgas (Miljönytta och samhällsekonomiskt värde vid produktion av biogas från gödsel, Rapport nr 86, Miljö och Energisystem, Lunds Universitet 2013). Vid jämförelsen förordar LTH användning mot fordonsgas eftersom det ger en bättre klimatnytta. LTH baserar resonemangen på att utbytet av fossila bränslen i transportsektorn är mer angeläget ur klimatsynpunkt eftersom andelen fossila bränslen i transportsektorn är hög medan andelen el i den svenska elmixen är låg. Genom att sätta takbeloppet ca dubbelt så högt till fordonsgas jämfört med kraftvärme prioriteras fordonsgasproduktionen samtidigt som majoriteten av gårdsbiogasanläggningarna, vilka generellt är kraftvärmeproducenter med lägre produktion än fordonsgasproducenterna, ändå får stöd för hela sin rågasproduktion. En viktig fördel med att utforma stödet så att takbelopp sätts är att takbeloppet kan anpassas för att så effektivt som möjligt utnyttja befintlig stödbudget varje år. En ytterligare fördel är att stödbeloppet blir ca 20 öre/kwh upp till takbeloppet. På det sättet blir det förutsägbart för de företag som ansluter sig till stödet att beräkna sina stödbelopp. Stödet får inte kombineras med stöd av mindre betydelse eller med annat statligt stöd på ett sådant sätt att man överskrider gränserna för hur stort stödet får vara. En kombination av investeringsstöd och driftstöd får därför inte innebära att driftstödet ersätter mer än skillnaden mellan den faktiska produktionskostnaden och marknadspriset. Alltså ska samtliga statliga stöd, till exempel investeringsstöd för rötkammaren eller andra delar av anläggningen, räknas in i produktionskostnaden vid bedömning av om en viss producent ska kunna få driftstöd. Beräknad produktion Nuvarande anläggningar som rötar stallgödsel, samt deras produktion av rågas från stallgödsel har kartlagts. Utifrån det och utifrån bedömningar kring tillkommande anläggningar och utbyggd produktionskapacitet, har den totala biogasproduktionen från stallgödsel under åren 2014-2016 prognosticerats. Summan av den totala biogasproduktionen de närmaste 3
4 tre åren har prognosticerats till ca 140 GWh/år för år 2014, ca 160 GWh/år för år 2015 och ca 230 GWh/år för år 2016. Beräknad produktionskostnad i förhållande till marknadspriset på naturgas Stödet ska kompensera för skillnader mellan produktionskostnaderna för förnybar energi, inklusive avskrivningen av extra investeringar i miljöskydd och marknadspriset för den berörda energiformen. När det gäller de som producerar el eller kraftvärme av biogasen bör jämförelsen göras med marknadspriset för el. När det gäller stöd till de som producerar biogas som levereras för att bli fordonsgas så går det inte att få uppgifter om marknadspriset, eftersom det saknas en svensk marknad eller börs för biogas. Därför kommer jämförelsen att göras med marknadspriset för naturgas. Det finns statistik angående marknadspriserna för el och naturgas, vilken sammanställs av Statistiska centralbyrån. Nedanstående tabell visar beräkning av produktionskostnad för biogas producerad utifrån gödsel och referenspris för el respektive naturgas, inklusive skatt samt skillnaden mellan dessa. För en redogörelse av de antaganden som gjorts för beräkningarna, se bilaga 1.
5 Tabell Beräkning av produktionskostnad för biogas producerad utifrån gödsel. Fordonsgas kr/nm3 Fordonsgas El elcert. enligt exempel El elcert. högt räknat El utan elcert. A. Fasta kostnader 2,78 0,50 0,50 0,50 B. Rörliga kostnader 8,84 0,31 0,31 0,31 C. Produktionsrelaterade intäkter D. Produktionskostnaden inkl. OH och vinstmarginal E. Justering för energiinnehåll F. Omräknat till G. Referenspris el inkl. skatt H. Referenspris naturgas inkl. skatt I. Skillnaden (H-F och G-D) Förutsättningar för beräkning -0,12-0,21-0,03 12,78 0,76 0,66 0,86 14,54 1,50 0,41 0,35 0,35 0,35-1,09-0,41-0,31-0,51 År 2012 fanns det 26 gårdsbiogasanläggningar, 21 samrötningsanläggningar och 5 industrianläggningar som är intressanta ur gödselsynpunkt. I samrötningsanläggningarna rötades totalt 222 532 ton våtvikt gödsel och i gårdsanläggningarna 231 125 ton under 2012 (uppskattningar från Energimyndigheten). För industrianläggningarna har vi inte någon information om substratet. En beräkning har gjorts av produktionskostnaden för biogas som ska bli fordonsgas och för biogas som ska bli el och värme. Det är väldigt få som säljer värmen. Enligt uppgift från Hushållningssällskapet är det bara en gårdsanläggning som gör detta. Däremot använder merparten av anläggningarna värmen i den egna verksamheten. Det vanligaste användningsområdet är värmning av rötkammaren. Som underlag har använts 10 faktiska exempel på efterkalkyler som harmoniserats och där det behövts kompletterats med information från investeringskalkyler (förkalkyler).
6 Jämförs exemplen med de ansökningar som kommit in till Landsbygdsprogrammet 2007-2012 motsvarar exemplen ganska bra de företag som sökt bidrag för investeringar i biogasanläggningar. Den genomsnittliga investeringsutgiften för valda exempel är 24 705 000 kr för ansökningarna och 18 223 893 kr för exemplen där slutprodukten är fordonsgas. Motsvarande siffror för elproduktion är 5 369 671 kr för ansökningarna respektive 5 280 000 kr för exemplen. Investeringskalkyler och kalkyler för potentialberäkningar skiljer sig från efterkalkyler. I verkligheten når företaget oftast inte den optimala potentialen p.g.a. att de bästa förutsättningarna måste vara uppfyllda på alla områden. Flera förkalkyler räknar inte heller med alla kostnader för biogasanläggningen då dessa antas finnas på jordbruksföretaget, såsom t.ex. OH-kostnader och personalkostnader. Dessutom är biogas en ny bransch som håller på att växa fram och tekniken är under utveckling. Detta innebär att företagen får ta kostnader som beror på problem med teknik och material som inte förutses i förkalkyler. Det tar även tid att trimma in en ny anläggning vilket påverkar produktionen och därmed produktionskostnaden. Administrativ hantering hos stödmottagare och stödmyndighet För att kunna ansöka om stöd måste anläggningen först uppfylla kriterierna för inkludering i pilotprojektet Ersättning för dubbel miljönytta. Nästa process är ansökan om stöd. Ansökan om stöd handlar om att redovisa den gasproduktion som ska ligga till grund för utbetalning av stöd. Denna ansökan, som i huvudsak är en redovisning av data, görs flera gånger per år. Det bör finnas en flexibilitet så att de som vill kan redovisa en gång i månaden medan andra kan redovisa mer sällan utan att få nackdelar av det. Beslutet om stöd grundar sig på en beräkning av hur stor rågasproduktionen har varit under den aktuella perioden. Kontroll beträffande överkompensation Jordbruksverket kommer att kontrollera att överkompensation inte sker genom att följa utvecklingen av produktionskostnaderna för biogasanläggningar samt marknadspriser på berörda energiformer. Marknadspriserna kommer Jordbruksverket att följa genom statistik från Statistiska centralbyrån. Föreslagen uppmätningsmodell I figuren nedan finns en tänkt uppmätningsmodell som skulle kunna ligga till grund för utbetalningen av driftstödet till gödselgas. Modellen går ut på att ta in uppgifter på kvantiteterna stallgödsel och räkna fram en teoretisk biogasproduktion på IN-sidan av biogasproduktionen och
jämföra denna energimängd mot uppmätt eller beräknad rågasproduktion från rötningen. Den lägsta energimängden av teoretiskt potentiell biogasproduktion från stallgödsel och producerad mängd rågas föreslås styra storleken på gödselgasstödet. 7 Figur 1 Förslag till uppmätningsmodell för gödselgasstödet. Om rågasmätare inte finns att tillgå eller inte fungerar kan producerad mängd rågas räknas ut med hjälp av andra uppgifter för anläggningen. Genom modellen kommer vi ifrån problemet med att förlita oss på endast gasuppmätningstekniker. Modellen bygger istället på vilken teoretisk biogasproduktion som rötning av det instoppade stallgödselsubstratet skulle ge för sig (utan samrötning med andra substrat). Samtidigt ger själva uppgifterna om producerad mängd el, rågas eller uppgraderad gas en kontinuerlig indikation på att anläggningen verkligen producerar biogas. Uppföljning och utvärdering av stödet För att säkerställa att stödets syfte uppnås samt en effektiv och ändamålsenlig implementering av stödet föreslås att en uppföljnings- och utvärderingsplan utformas. Uppföljningen avser att löpande följa implementeringen av stödet. Uppföljningen sker årligen och omfattar bl.a. budgetuppföljning, antal stödmottagare och utvecklingen av producerad mängd biogas från gödsel hos stödmottagarna. Utvärderingen avser att säkerställa en ändamålsenlig utformning av stödet och kartlägga vilka effekter stödet får. Utvärderingen sker i förhållande till de mål stödet är utformat för att uppfylla. Eftersom stödet är ett pilotprojekt, är det extra angeläget att utvärdering sker
8 löpande under projektperioden och att utvärderingsresultaten ligger till grund för eventuella förändringar av stödets utformning. Erfarenheten visar att det ofta är svårt att få in tillräckliga underlag till utvärdering. Det kan både bero på att det kräver en viss arbetsinsats från stödmottagaren och att vissa uppgifter kan uppfattas som känsliga att lämna ut. För att säkerställa att man kan utvärdera stödet bör det därför vara ett villkor för inkludering i pilotprojektet att man också lämnar de uppgifter som Jordbruksverket behöver till utvärderingen. Redan idag pågår ett projekt där man utvärderar gårdsbiogasanläggningar. Utvärderingen omfattar anläggningarnas effektivitet, miljöprestanda och ekonomi.