Det svenska spelmonopolet

Institutionen för handelsrätt Department of Commercial Law Handelsrätt C Uppsats VT 2005 Det svenska spelmonopolet Är svensk lagstiftning förenlig med EG-rätten Författare: Fredrik Kraft John Skogman Handledare: Torsten Seth

Sammandrag Spel är något som växt kraftigt i Sverige de senaste åren. Det är nästan omöjligt att undgå alla de program om poker som dykt upp på tv. Även andra spel som erbjuds på Internet verkar fortsätta att öka i antal. Tillsammans med den ökade uppmärksamheten för spel har den svenska lagstiftningen ifrågasatts i förhållande till EG-rätten. Regeringsrätten har i ett principiellt mål avgjort att lotterilagen (1994:1000) inte står i strid med EG-föredraget. Trots detta har EG-kommissionen efter en granskning ställt sig frågande till delar i lotterilagen och menar att den faktiskt står i strid med EG-fördraget, bl.a. artikel 49, fri rörlighet för tjänster. I fördraget finns dock undantag till denna frihet, bl.a. när det gäller spel. Så frågan kvarstår, uppfyller verkligen lotterilagen med dess konsekvenser kraven för EG-fördragets undantag? Vi undersöker i denna uppsats om den lagstiftning som reglerar spelmarknaden i Sverige är förenlig med EG-fördraget och de undantag som finns till den grundläggande friheten, fri rörlighet för tjänster. För att få svar på våra frågor har vi främst sökt information i lagtexter, förarbeten och rättspraxis då det finns ett flertal fall från EG-domstolen angående reglering av spelverksamhet på nationell nivå. Vi har även genom intervjuer försökt skapa oss en bild av vad marknadens aktörer anser. På området tjänster, särskilt vad gäller bedömningen av lotteri- och spelverksamhet, har EGdomstolen för tillfället lämnat det öppet för medlemsstaterna att själva bedöma vad som skall vara tillåtet, under vissa förutsättningar. Den grundläggande orsaken är de sociokulturella skillnader som finns mellan varje land i EU. Regeringsrätten har också granskat problematiken och gett sitt utlåtande angående den svenska situationen. Rent rättsligt uppfyller, i nuläget, således den svenska lotterilagen de krav som ställs på nationell lagstiftning för att få göra inskränkningar i EG-fördragets artikel 49. Trots detta så framstår situationen som den är idag inte hållbar. Regeringen är medveten om detta och har tillsatt en utredning som ska komma med ett förslag till förändring i december 2005.

Innehållsförteckning 1. INLEDNING...1 1.1 PROBLEM...1 1.2 SYFTE...2 1.3 METOD...2 1.4 KÄLLKRITIK...2 1.5 MÅLGRUPP...2 1.6 BEGREPPSFÖRKLARING...2 1.6.1 Monopol... 2 1.6.2 EG-fördraget... 3 1.6.3 Övrigt... 3 2. DEN SVENSKA SPELLAGSTIFTNINGEN...4 2.1BAKGRUND TILL SPELMONOPOLET...4 2.2 LOTTERILAGEN (1994:1000)...4 2.3 KASINOLAGEN (1999:355)...5 2.4 UTREDNING OCH UTVECKLING...5 2.5 SPELMONOPOLETS SYFTEN...6 2.5.1 Spelberoende... 6 2.5.2 Allmännyttiga ändamål... 7 2.5.3 Bedrägeri... 7 2.5.4 Skatter... 7 2.5.4.1 Beskattning i Sverige... 7 2.5.4.2 Beskattning i andra länder... 8 2.6 DEN SVENSKA SPELMARKNADENS AKTÖRER...9 2.6.1 AB Svenska Spel... 9 2.6.2 AB Trav & Galopp... 9 2.6.3 Folkspel... 9 2.6.4 Restaurangkasinon... 9 2.6.5 Utländska aktörer... 10 3. EG-RÄTTEN...11 3.1 BAKGRUNDEN TILL EN GEMENSAM MARKNAD...11 3.2 FRI RÖRLIGHET FÖR TJÄNSTER...11 3.3 GRUNDLÄGGANDE RÄTTSPRINCIPER...12 3.3.1 Likabehandlingsprincipen... 12 3.3.2 Proportionalitetsprincipen... 12 4. MOTSÄTTNINGAR MELLAN NATIONELL RÄTT OCH EG-RÄTT...13 4.1 RÄTTSFALL I EG-DOMSTOLEN...13 4.1.1 Spelmonopol... 13 4.1.1.1 Rättsfallet Schindler, C-275/92... 14 4.1.1.2 Rättsfallet Läärä, C-124/97... 16 4.1.1.3 Rättsfallet Zenatti, C-67/98... 17 4.1.1.4 Rättsfallet Gambelli, C-243/01... 18 4.1.2 Alkoholmonopolet... 19 4.2 RÄTTSFALL I SVENSK DOMSTOL...19 4.2.1 Rättsfall i Regeringsrätten, mål 5819-01... 19 4.2.2 Andra svenska rättsfall av mindre betydelse... 20 4.3 EU:S NYA TJÄNSTEDIREKTIV...20 4.4 UNDANTAG I FRIHETEN FÖR TJÄNSTER OCH SPELVERKSAMHET...21 4.4.1 EG-fördragets undantag... 21 4.4.2 Undantag enligt rättspraxis... 21 4.5 EU IFRÅGASÄTTER SVENSK SPELLAGSTIFTNING...22 4.6 SPELANDE I FÖRHÅLLANDE TILL ANDRA SKADLIGA PRODUKTER...23 5. RÄTTSLIG ANALYS...24 6. SAMHÄLLSEKONOMISK ANALYS...26 7. SLUTDISKUSSION OCH SLUTSATS...28 KÄLLFÖRTECKNING

1. Inledning Spel och dobbel är något som växt kraftigt i Sverige. Det är nästan omöjligt att undgå alla de program om poker som dykt upp på tv under den senaste tiden. Även andra spel som erbjuds på Internet verkar fortsätta att öka i antal. Vi har båda två ett visst intresse för spel. Vi har därför inte kunnat undgå den debatt som förts angående statens monopol på spel och att monopolet möjligen står i konflikt med en av EU:s grundfriheter, fri rörlighet av tjänster. Då det inte tycks finnas någon konsensus om vad som gäller, varken i Sverige eller i EU, så anser vi att en djupare undersökning av problemet skulle vara intressant. Svenska staten har sedan 1943 haft monopol på spelmarknaden i Sverige. 1 Staten anser att spelandet ska regleras av myndigheterna för att motverka spelandets avigsidor och för att säkra att överskottet kommer allmänna eller allmännyttiga ändamål till godo. 2 Spelmonopolet har, liksom många andra statliga monopol, under en lång period inte hotats utan fört sin egen tillvaro utan konkurrens. På senare år har dock spelmonopolet på allvar ifrågasatts. Med Internets stora kommersiella värde har det på senare tid startats flera nya spelbolag som agerar via nätet. 3 I och med de utländska spelbolagens entré på den svenska marknaden har de statligt kontrollerade spelbolagen tappat marknadsandelar, bl.a. AB Svenska Spel. På grund av svensk lagstiftning har de utländska spelbolagen ingen möjlighet att fysiskt etablera sig på den svenska marknaden, något som drabbar dem negativt. De som försökt förmedla spel i Sverige till utländska aktörer och de medier som tillåtit reklam för spel, anordnade av icke statliga bolag, har vid upprepade tillfällen blivit polisanmälda, något som sedan lett till rättsprocesser. 4 På grund av den lagstiftning som ger Svenska Spel monopol på delar av den svenska spelmarknaden har återbetalningsfrekvensen till spelarna kunnat ligga på en relativt låg nivå i jämförelse med de konkurrerande utländska spelbolagen, som har en betydligt högre återbetalningsandel. 5 Genom detta har Svenska Spel kunnat generera stora vinster som hamnat i statskassan. Detta bör sättas i relation till den summa som avsätts för att stävja spelmissbruk. Ett annat problem som uppstår är de skatteintäkter som uteblir i och med att de utländska spelbolagen inte har någon rapporteringsskyldighet till skattemyndigheten. 6 Trots att Svenska Spels omsättning inte minskar så fortsätter ändå spelandet på Internet konstant att växa. De konkurrerade spelbolagen fortsätter att ta marknadsandelar. Denna situation verkar inte vara hållbar i längden för det svenska spelmonopolet. 1.1 Problem Regeringsrätten har i ett principiellt fall avgjort att lotterilagen (1994:1000) inte strider mot EG-föredraget. EG-kommissionen är dock av en annan åsikt. De har efter en granskning ställt sig frågande till vissa delar i lotterilagen och menar att de faktiskt står i strid med regler i EGfördraget, bl.a. artikel 49, fri rörlighet för tjänster. I fördraget finns dock undantag till denna frihet, bl.a. när det gäller spel. Den stora frågan är om lotterilagen och dess effekter verkligen 1 Nationalencyklopedin, Spelindustri, Utveckling i Sverige 2 Regeringen, Spel- och lotterimarknaden 3 Nationalencyklopedin, Spelindustri, Utveckling i Sverige 4 Dagens Nyheter, EU underkänner spelmonopolet 5 Ladbrokes 6 Lotteriinspektionen, Lotteri eller tävling? 1

uppfyller kraven för undantagen? Om kraven inte uppfylls finns det då någon framtid för det svenska spelmonopolet? 1.2 Syfte Vi vill med denna uppsats undersöka om den lagstiftning som reglerar spelmarknaden i Sverige är förenlig med EG-fördraget och de undantag som finns till den grundläggande friheten, fri rörlighet för tjänster. 1.3 Metod För att uppfylla vårt syfte med denna uppsats har vi använt oss av en metod som kan beskrivas som en traditionell juridisk vetenskaplig metod där vi använt oss av rättsdogmatiska studier. Vi har studerat lagtexter och förarbeten samt analyserat hur den rättspraxis som finns på området tillämpas. Det finns ett flertal fall från EG-domstolen angående reglering av spelverksamhet på nationell nivå. Vi går igenom de viktigaste fallen och undersöker även den svenska regeringens synpunkter samt analyserar regeringsrättens avgörande. Vi har även tagit de av de konkurrerade aktörernas ståndpunkter i frågan. Denna information har vi i första hand inhämtat från intervjuer. 1.4 Källkritik Uppsatsen är främst baserad på information från lagtexter och rättsfall från domstolar. Därutöver finns det i vissa stycken information som kommer från olika spelbolag, dels i form av intervjuer men också från deras hemsidor och genom tryckta informationstext. Intervjuer har alltid ett visst inslag av partiskhet som kan vara svårbedömd. Trots detta har vi ansett att denna information är alltför viktig för att utelämnas och därmed tagit risken som finns med att använda den. 1.5 Målgrupp Denna uppsats riktar sig främst till studenter på C-nivå inom handelsrätt. Vi förutsätter således att viss grundkunskap i ämnet redan finns och kommer därför inte att i detalj gå in på alla begrepp. Målgruppen för uppsatsen innebär vidare att den undersökning som görs ligger på en anpassad nivå. Detta betyder i sin tur att den som söker en djupare förståelse av problematiken mellan nationell lagstiftning och EG-rätt eller komparativ rätt i övrigt, bör söka sin information i andra källor. Vi försöker hålla en nivå som gör själva problemet lättöverskådligt. Vi lägger en bakgrund till problemet och försöker sedan reda ut vad som gäller i det specifika området om spelverksamhet. 1.6 Begreppsförklaring 1.6.1 Monopol Det talas om det Svenska spelmonopolet, inte bara i denna uppsats utan även i media. Frågan är om det verkligen råder ett monopol på den svenska spelmarknaden. Det faktum att spelmarknaden är reglerad i Sverige behöver inte innebära att ett monopol existerar. Ett monopol är en marknadsform som kännetecknas av att det endast finns en säljare på en marknad samt att det inte finns några näraliggande substitut till monopolistens produkt. Om 2

ett företag grundar sin monopolställning på ensamrätt genom lagstiftning eller rättsliga tillstånd av myndigheter föreligger ett rättsligt monopol. 7 Eftersom det finns ett flertal spelbolag på den svenska marknaden (exklusive Internetbolagen) så kan man inte anse att ett monopol föreligger i den bemärkelsen. Däremot så verkar dessa spelbolag inom olika områden, dvs. med olika typer av produkter/tjänster och inom sitt respektive produkt/tjänsteområde har de ensamrätt genom den svenska spellagstiftningen. Dessutom så kontrolleras alla dessa bolag, mer eller mindre, av svenska staten. Med detta som bakgrund så kan man alltså påstå att det faktiskt föreligger en marknadsform som är monopolistisk. Internetmarknaden kan ses som en separat marknad där konkurrensen är fri och där det inte föreligger något monopol. När vi i uppsatsen talar om det svenska spelmonopolet så menar vi således den situation som nu råder, en situation som kan liknas vid ett monopol. 1.6.2 EG-fördraget För den som inte är så väl insatt i den Europeiska unionen (EU) och dess benämningar avser vi här reda ut vissa begrepp. EU:s grundläggande konstituerande fördrag bestod av Unionsfördraget, eller Maastrichtfördraget, samt de tre gemenskapsfördragen; EEG-fördraget (Europas ekonomiska gemenskapen), även kallat Romfördraget, Euratom-fördraget (fördrag om kärnenergi), samt EKSG-fördraget (Europas kol och stål gemenskap) som dock upphörde att gälla år 2002. 8 EEG-fördraget bytte i samband med Maastrichfördraget namn till EGfördraget och det är i detta fördrag vi hittar de fyra grundläggande friheterna. Dessa innebär fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. 1.6.3 Övrigt Det är några termer i uppsatsen som kan vara lite svåra att förstå om man inte är insatt i spelbranschen och dess begrepp. Vi ska kortfattat förklara innebörden av dessa. Bruttospelandet är den totala omsättningen av spel. Nettospelandet är skillnaden mellan vad spelaren förlorar och vinner. Återbetalnings/procent/frekvens/andel är kanske det begrepp som omnämns mest i uppsatsen och är den del spelbolaget återbetalar av insatsen till spelaren. 7 Nationalencyklopedin, Monopol 8 Nationalencyklopedin, Amsterdamfördraget 3

2. Den svenska spellagstiftningen 2.1Bakgrund till spelmonopolet Spelandet i Sverige går långt tillbaka i tiden. Redan under 1700-talets senare hälft var de negativa sidorna med spel en het debatt i samhället, inte bara här i Sverige utan även i Europa och världen. Dessa debatter lede till slut fram till ett totalförbud mot turspel och lotterier på många ställen, så även i Sverige som fick sitt första förbud 1840. Det dröjde ända till 1896 innan Penninglotteriet åter fick tillstånd att anordna lotterier. Under 1920-talet började tippning växa fram i Sverige. Det var en idé som kom från England där tippning på fotbollsmatcher var vanligt. Eftersom denna spelform var olaglig i Sverige och många spelare blev lurade på sin vinst, blev följden ett flertal rättsliga tvister. Regeringen kände sig tvungen att göra något åt detta. 1934 blev det därför en reglerad marknad där Tipstjänst AB, då privat ägt, fick ett monopol på spelverksamheten men vinsten skulle gå till svensk idrott. Tipstjänst AB övergick 1943 i statlig ägo. 9 Nästa stora speldebatt kom under 1950-talet, då rouletter och mekaniska förströelsespel började växa fram. Branschen växte snabbt, vilket också gjorde den mer uppmärksammad av statsmakterna. En debatt med moraliska inslag resulterade i att de s.k. enarmade banditerna totalförbjöds 1979. 10 Mindre än 20 år senare fattade dock riksdagen ett nytt beslut vilket innebar att spelautomaterna kom tillbaka till marknaden, denna gång med skillnaden att de kallades värdeautomater och att de bara fick skötas av statliga eller folkrörelseägda spelbolag. 11 Idag är statliga Svenska Spel den största aktören på den svenska spelmarknaden. Företaget grundades 1997 genom en fusion av Tipstjänst AB och Penninglotteriet AB. 12 Det faktum att spelmarknaden i Sverige är reglerad beror på att staten vill skydda medborgarna från farligt spelande och därigenom skydda folkhälsan. Genom att låta återbetalningsprocenten till spelarna ligga på en lägre nivå än andra spelbolag så tror staten att medborgarna kommer att spela mindre. Man kan dra paralleller till Systembolagets verksamt; om priserna är höga så kommer folk att konsumera mindre vilket leder till en bättre folkhälsa. Staten vill också försäkra sig om att pengarna kommer allmännyttiga ändamål tillgodo. Av Svenska Spels vinst på 4,7 miljarder delades drygt en miljard kronor ut till föreningslivet. Resterande summa går till ägaren, alltså staten. 13 Svenska Spel har också ett speciellt upplägg som gör att delar av det löpande överskottet delas ut till Riksgäldskontoret. De belopp som sedan är utdelade dras av när staten ska ha sin andel av vinsten. Att detta förfarande skulle påverka marknadsräntorna förnekar Riksgäldskontorets chefsekonom och hänvisar till det relativt låga belopp Svenska Spel delar ut i jämförelse med den totala skattebasen. 14 2.2 Lotterilagen (1994:1000) Lotterilagen gäller inte endast lotterier utan all form av spel såsom kortspel, tärningsspel och vadslagning. Lagens omfattning berör inte premieobligationslån eller automatspel som inte ger någon vinst och inte heller de spel som går under kasinolagen. Lagen är utformad så att 9 Rent spel, s 87 10 Nationalencyklopedin, Spelindustri, Utvecklingen i Sverige 11 Rent spel, s 87 12 Nationalencyklopedin, Spelindustri, Utvecklingen i Sverige 13 Svenska Spel, Årsredovisning 2003 14 L.Hörngren, Chefsekonom Riksgäldskontoret 4

den hindrar, med vissa undantag, företag med vinstdrivande syfte att få tillstånd att bedriva spelverksamhet i Sverige. Ideella organisationer och föreningar har möjlighet att via denna lag ansöka om tillstånd för att bedriva sådant som bingospel och lotterier. Det tillkommer tillståndssökaren att uppfylla ett antal kriterier som lagen beskriver t.ex. att upprätta vinstplaner. Vinstplanerna får i grunden inte överskrida 50 % i återbetalning till lottköparna, vilket är detsamma som Svenska Spel betalar tillbaka till sina spelare. Dock är det möjligt att få undantag från detta av regeringen enligt den 49. Både Svenska Spel och ATG har fått detta och kan därför i vissa spel ha en högre utbetalningsprocent än den grundläggande. Emellertid har lotteriinspektionen ansett att ett för flitigt användande av denna paragraf kan äventyra Sveriges rätt att fortsätta ha en reglerad spelmarknad. 15 2.3 Kasinolagen (1999:355) Denna lag kom till när staten bestämde sig för att starta statligt ägda kasinon. Den reglerar hur många kasinon som får finnas och att tillstånd endast får ges till företag som ägs direkt eller indirekt av staten. I Sverige har det inte tidigare funnits några kasinon av internationell standard, något som enligt kritikerna gav den illegala spelmarknaden utrymme att växa. Det var med anledning av detta som riksdagen bestämde att kasinon av internationell standard ska få finnas i Sverige. 16 2.4 Utredning och utveckling Under en relativt lång tid har spelmonopolets enda konkurrent varit det illegala spelandet då internationella spelbolagen är förbjudna att fysiskt etablera sig på den svenska marknaden. De senaste åren har dock spelbolag via Internet börjat ta andelar av denna marknad i snabb takt. För att möta denna konkurrens har regeringen gjort en utredning med syfte att klargöra om en höjning av återbetalningsprocenten är en möjlig väg att gå. Regeringens utredare fastslår dock att en sådan höjning skulle kunna bidra till att öka spelandet samt att det skulle försvaga lotterilagens syfte till att skydda folkhälsan. Därigenom skulle det ge de internationella spelbolagen vatten på kvarnen i deras argumentation mot spelmonopolet. 17 Svenska Spel lämnade den 21 februari 2005 in en ansökan till lotteriinspektionen om att få anordna poker och kasino verksamhet på Internet. 18 Det är ett område som inte varit tillåtet tidigare på den svenska spelmarknaden. Detta är främst ett försök att bemöta den konkurrens som Svenska Spel möter från spelbolagen på Internet. Svenska Spel hänvisade i sin ansökan till lotterilagens 45. Enligt 45 får regeringen i annan ordning än som anges i lagen lämna tillstånd till lotterier. Genom detta förfarande skulle det vara möjligt för Svenska Spel att betala ut en högre procent i vinster än vad lagen föreskriver. Lotteriinspektionens utredning säger i sitt avslag att om de skulle bevilja detta tillstånd så är det svårt att se vilka konsekvenser det skulle få. Dessutom är det svårt att isolerat ta ställning till en högre återbetalningsprocent utan att följa upp det med åtgärder för att begränsa spelandet. Det är möjligt att en sådan höjning skulle kunna påverka hela det svenska spelmonopolets ställning gentemot EG-rätten, där varje land som verkar för en reglerad spelmarknad måste backa upp detta med en restriktiv spelpolitik. Vidare så är det en ökad risk för att spelberoendet i vissa 15 Lotteriinspektionen, diarienummer: 142/2005, s 2 16 Prop.1998/99:80 17 Riksdag & Departement, Spelmonopol i fara om vinsterna höjs 18 Lotteriinspektionen, diarienummer: 142/2005, s 5 5

grupper skulle stiga. Poker är ett kortspel som fått en stor massmedial uppmärksamhet och ett beviljande skulle därför leda till ytterligare spelande, tror lotteriinspektionen som därför avstyrker ansökan. 19 I en nyligen gjord opinionsundersökning av Ruab (Radioundersökningar AB) visar det sig att det är fler svenskar som vill behålla spelmonopolet än avskaffa det. 48 procent anser att Sverige bör behålla spelmonopolet medan 42 procent anser att det bör avskaffas. 20 Man kan fråga sig om urvalsgruppen är tillräckligt insatta i problematiken och om de är medvetna om hur situationen ser ut nu samt vilka alternativ som finns till monopolet? Eftersom det ökade spelandet på Internet leder till en hårdare konkurrens på den svenska spelmarknaden så kan man anse att monopolet tappat lite av sitt syfte. Regeringen beslutade i maj 2004 att tillsätta en utredning med uppdrag att se över lagstiftningen inom spel- och lotteriområdet. Utredaren, Jan Francke, ska mot bakgrund av riksdagen och regeringens fastställda spelpolitik samt med hänsyn till den aktuella marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt till utvecklingen av EG-rätten lämna förslag på hur den svenska regleringen kan anpassas. Utredningen ska även beakta förslagens inverkan på folkhälsan och den sociala skyddshänsynen. 21 2.5 Spelmonopolets syften Uppsatsens syfte är i första hand att undersöka den juridiska problematiken spelmonopolet står inför. För att förstå spelmonopolets ändamål är det nödvändigt att reda ut de begrepp som de tvistande parterna argumenterar om. 2.5.1 Spelberoende Ett av huvudsyftena med lotterilagen är att uppnå en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. 22 Med sociala skyddsintressen menas bl.a. att man vill skydda befolkningen från skadliga effekter av spelande. Spelberoende, eller spelmani som det kallas i andra länder, är ett problem som rör ungefär 2 procent av alla svenskar enligt en undersökning från 1997. Det är ca 130 000 150 000 personer varav 25 000 50 000 av dem räknas som svårt beroende. 23 En tysk undersökning visade att det i genomsnitt tar 3,5 år för en person att utveckla ett spelberoende. En amerikansk undersökning visar att det inte är ovanligt med en inkubationstid på upp till 10 år även om vissa spelberoende uppger att de blev fast på en gång. 24 År 1997 satsade i genomsnitt varje svensk mellan 15 74 år ca 2400 kronor om året på spel. 25 År 2003 var det beloppet uppe i 4000 kronor 26. Forskarna anser att det är spel som snabbt belönar spelaren och som ger spelaren en känsla av att vara nära vinsten som det är lättast att skapa ett beroende till. Automatspel och roulett är exempel på sådana spel. Spelmissbruk kan liksom de flesta andra missbruk leda till sociala problem som kriminalitet, skulder och i värsta fall självmord. 27 19 Lotteriinspektionen, diarienummer: 142/2005, s 5 20 Dagens Industri, 48 procent av svenskarna vill ha kvar spelmonopolet 21 Kommittédirektiv 2004:76 22 Regeringskansliet, Den svenska spel- och lotterimarknaden, s 1 23 Spelinstitutet, Hur stort är problemet och hur ser spelandet ut i Sverige? 24 Spelinstitutet, Hur snabbt kan man bli spelberoende 25 Spelinstitutet, Hur stort är problemet och hur ser spelandet ut i Sverige? 26 SvenskBingo, Spelberoende 27 Spelinstitutet, Hur stort är problemet och hur ser spelandet ut i Sverige? 6

2.5.2 Allmännyttiga ändamål Ett annat syfte med spelmonopolet är att vinsten ska tillfalla allmännyttiga ändamål. 28 Det innebär att det överskott som de statliga spelbolagen genererar delas ut till samhället. I praktiken innebär detta att av Svenska Spels vinst år 2003 som var på 4,7 miljarder gick 1,4 miljarder till föreningslivet i Sverige. 29 Resterande belopp tillfaller statskassan och hamnar i den nationella budgeten. Regeringen menar att om spelmarknaden privatiserades skulle dessa pengar istället försvinna till privata intressen samt att en större del skulle gå tillbaka till spelarna. Detta motiv är inget som staten kan hävda som stöd för att behålla spelmonopolet gentemot EG-rätten. Det framgår klart och tydligt, från tidigare rättspraxis, att överskottet från spelverksamhet endast får vara en positiv konsekvens av att upprätthålla ett spelmonopol och inte den huvudsakliga anledningen. 30 Spelbolaget Unibet menar däremot att det endast är 3 % av den svenska idrotten som idag får stöd från staten. Övriga 97 % får förlita sig på stöd från kommunerna, något som ger ett väldigt begränsat stöd. Unibet menar vidare att det stöd som kommer från Svenska Spels främst inriktar sig på den svenska elitidrotten. De lägre nivåerna lämnas utan stöd vilket påverkar hela idrotten negativt då det är dessa som är grunden i svensk idrott. Unibet anser att om spelmonopolets syfte är att stödja svenskt föreningsliv och idrott så är det just de lägre divisionerna man borde satsa på. 2.5.3 Bedrägeri Spelmonopolets motiv är också att förhindra att spelare blir utsatta för bedrägerier. Eftersom spelbranschen kan vara lukrativ finns det också en stor risk att individer med ett oärligt syfte går in på spelmarknaden och utnyttjar godtroende spelare. En färsk undersökning av en grupp kanadensiska forskare visade att när spelbolag på Internet låter den potentiella spelaren provspela gratis så vinner spelaren nästan alltid. Senare när spel sker för riktiga pengar så blir det nästan aldrig vinst. Forskarna provspelade på 117 spelbolag på nätet. Endast på en sajt vann forskarna pengar men där betalades inte pengarna ut för att de hade spelat för lite. När de spelade för låtsaspengar så låg utbetalningsprocenten mellan 114 och 520 procent jämfört med 49 och 84 procent när det gällde riktiga pengar. 31 När staten står som garant för spelandet och överskottet inte går till någon person, bör det minska risken för bedrägerier. Hur den illegala spelmarknaden berörs av en så strikt reglering är inte helt kartlagt. Orsaken till att kasinon fick öppnade i Sverige var till stor del viljan att få bort de illegala spelklubbarna. Den svenska polisen har idag i princip lagt ner jakten på illegala spelklubbar. Det senaste tillslaget skedde 1986. De som då blev åtalade och dömda fick endast dagsböter. 32 2.5.4 Skatter 2.5.4.1 Beskattning i Sverige Spelvinster från de statliga spelbolagen är skattefria eftersom skatten redan är betald via insatsen. Hur spelvinster från de utländska spelbolagen ska beskattas är däremot ett problem för den svenska staten. Grundregeln är att även de spelvinster som görs av svenskar hos utländska spelbolag ska beskattas i Sverige. Vinster är emellertid undantagen från svensk beskattning om spelbolaget är registrerat inom EU. Problemet för skattemyndigheten består i 28 Regeringskansliet, Den svenska spel- och lotterimarknaden, s 1 29 Svenska Spel, Årsredovisning 2003 30 Schindler, C-275/92, p60 31 Sveriges Radio, Gratisspel på Internet lurar kunderna 32 Rent Spel, s 25 7

att få de utomeuropeiska spelbolagen att lämna ut uppgifter om sina kunder, vilket har visat sig i princip vara omöjligt. Intäkten ska beskattas i inkomstslaget kapital. Efterlevnaden av detta är i stort sett noll. Skatteverket är medvetet om detta men har ingen möjlighet till kontroll. 33 Skattesystemen är inte heller symetriska då spelaren måste skatta för vinsten men inte har någon möjlighet att göra förlustavdrag, enligt inkomstskattelagen. I media förkommer det ibland individer som lever på att spela poker. Dokusåpakändisen Ken Lenaard är ett exempel på detta. Han medger gärna att han har vunnit miljoner på poker, både på Internet och på vanliga turneringar. Det faktum att han har nolltaxerat de senaste fem åren är inget som skattemyndigheten gjort något åt. 34 Det finns också flera lagtekniska aspekter på Internetpoker, som lagstiftningen och skattemyndigheten själva inte har något svar på. Frågeställningar som ännu inte har några tydliga svar är var Internetpoker egentligen äger rum? Är det där servern fysikiskt befinner sig eller är det där spelbolaget har sitt säte? Det är inte heller utrett vilket belopp som är underlag för skatt. Eftersom en pokerspelare både vinner och förlorar under spelets gång blir det väldigt konstigt om vinsterna ska beskattas medan förlusterna inte är avdragsgilla. Även frågan om poker är att jämställa med lotteri är intressant. Tyvärr finns det varken tid eller plats för att utreda dessa frågeställningar i denna uppsats men det är antagligen frågor som kommer att bli föremål för den utredning som nu görs av skattemyndigheten. 2.5.4.2 Beskattning i andra länder Idag beskattas utländska spelbolag för sin verksamhet i de länder där de har sitt säte. Spelbolaget Ladbrokes vinst beskattas därför i Storbritannien. Detta leder till att Sverige går miste om både bolagsskatt och även andra punktskatter som skulle kunna införas om spelmonopolet avreglerades. I Storbritannien som har en privat, men strikt reglerade spelmarknad, beskattas spel med en särskild punktskatt om 15 %. I Sverige skulle det innebära en total skattebas på nästan 50 % (bolagsskatt plus punkskatt). Svenska Spel gjorde en vinst på 4,7 miljarder år 2003. På en privat marknad, med ovan nämnda regleringarna, betyder det att hälften av detta belopp skulle komma staten till godo. Emellertid så bör inte vinsten bli så stor på en icke monopolistisk marknad eftersom återbetalningsprocenten till spelarna med största sannolikhet skulle öka som en effekt av ökad konkurrens. Lotteriinspektionen räknar med att spelandet hos utländska spelbolag via Internet uppgår till ungefär 2 miljarder. Då de utländska spelbolagen betalar tillbaka ungefär 90 % till spelarna blir basen för beskattning därefter. Därför skulle staten vid en avreglering troligen att få en lägre intäkt till statskassan från spelandet. Det innebär inte i sig att Sverige kommer att få en lägre levnadsstandard pga. minskad skattebas. Man måste ta med i beräkningarna den betydligt större del som kommer spelarna tillgodo. Det så kallade nettospelandet behöver inte öka bara för att bruttospelandet ökar. I praktiken innebär detta att den som spelar kommer att få lite mer pengar och att den som inte spelar får lite mindre. 33 Skatteverket, Hur spelvinster ska beskattas, 34 Aftonbladet, Nätpoker är som att gräva guld 8

2.6 Den svenska spelmarknadens aktörer 2.6.1 AB Svenska Spel 1934 fick det privata bolaget Tipstjänst AB tillstånd av staten att öppna vadslagningsverksamhet. Idén var att försöka få bukt med den illegala spelverksamheten som då fanns. Redan då betalades överskottet ut till idrottsverksamheten. År 1943 tog staten över samtliga aktier i bolaget och 1997 slås Tipstjänst ihop med Penninglotteriet och bildar Svenska Spel. 35 Svenska Spel är idag den klart största aktören på den svenska spelmarknaden. De har en marknadsandel på cirka 55 % och har spel i många olika kategorier. Turspel, värdeautomater, sportspel och kasinon är de huvudsakliga nischerna. Företaget är därför en värdemätare på åt vilket håll utvecklingen går. Bokslutet år 2004 visar att de så kallade turspelen som Lotto, Joker, och Måltipset minskat i omsättning till fördel för spel där det är kortare tid mellan insats och vinst. Aktörerna på marknaden anpassar sig efter detta och utvecklar hela tiden nya spel som de tror kan locka spelare. Något som Svenska Spel jobbar med är att öka tillgängligheten. Trisslotter i mobilen och spelmöjligheter via Internet är exempel på detta. Företaget har också ansökt om att få bedriva poker och kasinoverksamhet på Internet men, som tidigare nämnt, nyligen fått avslag på den begäran. Svenska Spels VD Jesper Kärrbrink uttalade sig mycket negativ om detta beslut och anser att det nu blir ännu svårare att konkurrera med de utländska spelbolagen. 36 2.6.2 AB Trav & Galopp År 1974 grundades ATG. Man ville genom bildandet försäkra sig om att överskottet skulle komma svensk trav- och galoppsport tillgodo. Ett avtal mellan ATG:s ägare och staten reglerar verksamheten. Staten tillsätter hälften av styrelseledamöterna samt ordföranden. Av de 35 miljarder som omsätts i Sverige på spel varje år (exkl. Internetspelandet) har ATG en marknadsandel på 28 %, vilket ger en omsättning på ungefär 10 miljarder per år. Utdelning till spelarna är cirka 70 %, vilket är betydligt högre än vad Svenska Spel, i genomsnitt, ger tillbaka till sina kunder. Eftersom staten inte äger ATG betalar bolaget istället en s.k. totolisatorskatt som år 2003 uppgick till nästan 1,2 miljarder. 37 2.6.3 Folkspel Folkspel ägs av Folkrörelsernas Samarbetsorgan för Spel- och Lotterifrågor. Där ingår 73 folkrörelseanknutna organisationer inom olika verksamheter. Folkspels uppgift är att utveckla och driva spel som skapar ett överskott som går tillbaka till föreningslivet. Bingolotto är Folkspels största produkt även om själva tv-konceptet ägs av ett holländskt bolag. 38 2.6.4 Restaurangkasinon Restaurangkasinon är en gammal företeelse i Sverige. De kasinon som finns på krogar och restauranger omsatte år 2002 tre procent av den totala spelmarknaden. Det kan låta lite men är en procent mer än vad de statliga kasinona tillsammans omsätter. 39 På grund av de låga 35 Svenska Spel, Historik Tipstjänst 36 Dagens Industri, Svenska Spel vill starta nätpoker 37 ATG, Företaget ATG 38 Rent Spel, s 7 39 Rent Spel, s 3 9

insatserna som tillåts är spelen mer av nöjeskaraktär och går inte att jämföra med statliga kasinon där insatserna är betydligt högre. Man kan ansöka om tillstånd för restaurangkasinon på lotteriinspektionens hemsida. Tillståndsinnehavaren betalar en punktskatt per bord samt en kontrollavgift. 40 Cherry är det största privatägda företaget i denna nisch. De driver också de kasinon som finns på Finlandsbåtarna och är även aktiv på andra marknader runt om i världen. Cherry är noterade på Stockholmsbörsens O-lista och har liksom Unibet haft en väldigt god kursutveckling. 41 Andel av den svenska spelmarknaden Svenska Spel ATG Folkspel Bingo Föreningslotter Restaurang kasino Källa: Rent Spel, s 5 2.6.5 Utländska aktörer De utländska aktörerna, som verkar via Internet, är de nyaste på den svenska spelmarknaden. De har i princip gått från noll till en miljardomsättning på bara några år. Eftersom marknaden är lukrativ och växer snabbt lockar den till sig många nya aktörer. Dessutom är det förenat med relativt låga uppstartningskostnader att starta ett Internetbaserat spelbolag. De utländska aktörerna lockar svenskar att spela hos dem istället för hos de statligt kontrollerade spelbolagen. Ofta erbjuder de spelarna bonus på den första insättningen med villkoret att bonusen omsätts ett visst antal gånger innan spelaren får ta ut pengarna från kontot. De har i stort sett samma utbud och erbjuder poker, kasinospel och vadslagning på idrott. Eftersom de inte har någon laglig möjlighet att fysiskt etablera sig i Sverige drivs spelbolagen från skatteparadis såsom Malta och Isle of Man. 42 Ofta är det svenskar som står bakom som ägare och som därigenom känner till den svenska spelmarknaden. Ladbrokes, Unibet och Expekt är de största utländska bolagen. Ladbrokes är en av Storbritanniens största bookmakers och ägs av The Hilton Group. Unibet är startat av en svensk som driver bolaget från London. Det startades i liten skala men har nu vuxit så mycket att det blivit börsnoterat, ironiskt nog på Stockholmsbörsen. Grundarna har tjänat hundratals miljoner kronor på börsnoteringen och äger fortfarande aktier i bolaget för stora summor. Expekt är också startat av svenskar och har sitt säte på Malta. Till en början konkurrerade de utländska bolagen enbart med sportspelen men har nu utvecklats till att konkurrera med 40 Lotteriinspektionen, Kasinospel 41 Cherry, Om Cherry 42 Riksidrottsförbundet, Spel och idrott 10

produkter som Svenska Spel inte har i sitt utbud. Ladbrokes har även börjat sälja Trisslotter något som är en av det statliga bolagets största inkomstskällor. Tillsammans räknar lotteriinspektionen med att Internetspelandet omsätter 2 miljarder årligen, men denna siffra växer konstant. Det ger dem en marknadsandel av den totala marknaden på ungefär 5 procent. 43 Utåt sett är alla utländska aktörer emot det svenska spelmonopolet och vill inget hellre att en förändring kommer till stånd. Vid närmare efterforskning så inser man däremot att de är ganska nöjda med den nuvarande situationen. Paradoxalt nog verkar det bara vara de statliga aktörerna som är missnöjda. Christian Bönnelyche, marknadschef för Sverige på Unibet, medger att Unibet faktiskt är nöjda med den nuvarande situationen då de kan konkurrera på andra villkor än Svenska Spel. De fokuserar mer på hur situationen ser ut idag och försöker anpassa sig istället för att jobba för en förändring av spelmonopolet. Däremot så får spelbolagen en massa gratis publicitet i media i och med deras ständiga konflikt med staten. 3. EG-rätten 3.1 Bakgrunden till en gemensam marknad Europas historia har fram till mitten på 1900-talet varit fylld av krig och konflikter. Under perioden 1870-1945 var Frankrike och Tyskland i krig med varandra tre gånger. Följderna av detta var förutom oerhörda förluster av människoliv också förluster av industrier och infrastruktur. Europa var efter andra världskriget återigen en världsdel i spillror. För att undvika liknande händelser i framtiden så insåg man på flera håll i Europa att enda sättet att säkra en långvarig fred var att ena länderna ekonomiskt och politiskt. 44 Den kol och stål union som bildades 1951 blev en framgång och ledde till diskussioner om en utvidgad integration även inom andra ekonomiska sektorer. Dessa diskussioner resulterade i fördraget om Europeiska Ekonomiska Gemenskapen, EEG. Fördraget undertecknades i Rom i mars 1957 och trädde i kraft den 1 januari 1958. De sex länder som skrev under EEG-fördraget, EKSGfördraget och Euratom bildade tillsammans Europeiska gemenskaperna, dvs. EG. I och med detta började medlemsstaterna att avlägsna handelshindren mellan sig och grunden till en "gemensam marknad" skapades. 45 Här lades de förutsättningar som idag har skapat det Europa vi lever i. Det är också i dessa förutsättningar vi hittar källan till de problem som denna uppsats vill ta upp och belysa. I och med avskaffandet av tullar mellan medlemsländerna och att man ifrån sade sig kontrollen av dessa regler till ett överstatligt organ så skapades också en grogrund för problem. 3.2 Fri rörlighet för tjänster En grundläggande regel i EG-fördraget är artikel 49, rätten till fri rörlighet för tjänster. Tidigare hade denna artikel nummer 59, men bytte i och med Maastrichtfördraget nummer till 49. Av artikeln framgår tydligt att tjänster skall hållas fria. Inom ramen för nedanstående bestämmelser skall inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsten. Detta innebär att inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster skall förbjudas om dessa tjänster erbjuds över gränserna inom 43 Rent Spel, s 3 44 EU:s webbportal, Europeiska unionens historia 45 EU:s webbportal, Europeiska unionens historia 11

gemenskapen. Som en av de grundläggande friheterna som fastställdes redan i EEG-fördraget 1957 är detta en förutsättning för EU:s inre marknad. Vidare, i artikel 50 fastställs vad som är att räkna som tjänst. Enligt fördraget är tjänster sådana prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer. EG-domstolen har i mål C-275/92 Schindler fastställt att lotteriverksamhet är hänförlig till tjänster i den meningen som avses i artikel 50 och omfattas då också följaktligen av tillämpningsområdet för artikel 49. 46 Ett flertal regeringar ansåg i detta mål att lotteriverksamhet inte är någon ekonomisk verksamhet i den mening som avses i fördraget. De menade att lotterier inte har något ekonomiskt syfte eftersom det grundas på slumpen och att det inte finns något vinstsyfte för anordnaren. Domstolen däremot hänvisade till mål C-13/76, Doná, i vilket det fastslås att tillhandahållande av tjänster mot ersättning skall anses utgöra ekonomisk verksamhet i fördragets mening. 47 Domstolens argument var att lotteriförfarandet består i att en spelare betalar ett belopp och hoppas att som motprestation erhålla ett pris eller en vinst. Det element av slump som finns när det gäller motprestationen hindrar inte att transaktionen har en ekonomisk karaktär. Domstolen fortsätter argumentationen med att lotterier, liksom amatöridrott, kan ha karaktären av förströelse för de spelare som deltar. De menar att den aspekt av rekreation som lotteriet har inte fråntar den dess karaktär av tillhandahållandet av tjänster. 48 Lotteriverksamhet som den som den svenska lotterilagen reglerar är således sådan ekonomisk verksamhet som räknas till tjänst i EG-fördragets mening. 3.3 Grundläggande rättsprinciper Det finns ett antal allmänna rättsprinciper i EG-rätten som man ofta hänvisar till. Dessa principer har sin grund i den kontinentaleuropeiska rättstraditionen och fyller ut luckorna i de ofta knappa och ofullständiga fördragsreglerna. Detta bidrar till att skapa en mer fungerande europeisk rättsordning. 49 Vi redogör här endast för de principer som är av betydelse för denna uppsats problematik. 3.3.1 Likabehandlingsprincipen Likabehandlingsprincipen eller nondiskrimineringsprincipen, innebär att varje form av diskriminering som grundas på nationalitet är förbjuden inom fördraget tillämpningsområde. Varje fysisk och juridisk person från någon annan medlemsstat skall behandlas på samma sätt som det egna landets medborgare och företag. Detta kan ses som en grund för den gemensamma inre marknaden som bygger på en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens. 50 3.3.2 Proportionalitetsprincipen Denna princip är en allmän rättssäkerhetsprincip som har utvecklats av EG-domstolen och har sin bakgrund i tysk rätt. Den innebär att de åtgärder som vidtas av gemenskapens institutioner för att uppnå ett visst syfte inte får vara mer betungande eller långtgående än vad som kan anses nödvändigt för att uppnå det eftersträvade syftet. Åtgärden ska stå i proportion till 46 Schindler, C-275/92, p 34 &37 47 Schindler C-275/92, p 19 48 Schindler C-275/92, p 33 49 U.Bernitz & A.Kjellgren, Europarättens grunder, s 104 50 U.Bernitz & A.Kjellgren, Europarättens grunder, s 108 12

syftet. Proportionalitetsbedömning mellan medel och mål är en grundläggande del i rättspraxis när det gäller att avgöra om en medlemsstat har tillräckligt angelägna skäl för att upprätthålla en åtgärd som verkar som handelshinder för import från andra länder inom unionen. Principen utgör även en viktig faktor vid bedömningen i övrigt av nationella begränsningar av de fria rörligheterna. 51 4. Motsättningar mellan nationell rätt och EG-rätt Gemenskapsrätten är en självständig rättsordning som är skild från både folkrätt och nationell rätt. Men samtidigt så utgör den också en del av varje medlemsstats rättsordning. De nationer som är medlemmar i unionen ska lojalt tillämpa och ge effekt åt de regler samt principer som unionen sätter upp. Gemenskapsrätten har genom rättspraxis utvecklats till ett överordnat rättssystem gentemot nationella rättsordningar och är på så vis en integrerad del av de nationella rättssystemen. 52 Ibland kan nationella rättsregler komma att stå i konflikt med de gemenskapsrättsliga reglerna. För att en tvistefråga ska kunna avgöras så måste en av rättsordningarna ge vika. EG-domstolen är det organ som löser tvister om EG-rättens tillämpning. Talan vid domstolen kan väckas av kommissionen, andra gemenskapsinstitutioner, en medlemsstat eller, i väldigt sällsynta fall, av ett enskilt rättssubjekt. Domstolen behandlar också begäran om förhandsprövningar från nationella domstolar, som dessa kan behöva för att meddela dom i en fråga som rör EG-rätten. 53 De domslut som följer av konflikterna blir, precis som i nationella fall, prejudicerande och kompletterar gällande rätt. Fram till dess att EG-domstolen avgjort om fördragsbrott av nationell lagstiftning så är det den högsta domstolsinstansens avgörande i respektive medlemsland som gäller i en tvistefråga. 54 I Sverige är det Regeringsrätten som är den högsta allmänna förvaltningsdomstolen. Regeringsrätten har sitt säte i Stockholm och dess ställning är grundlagsfäst i regeringsformen. Domstolen prövar i första hand besvär över kammarrätternas beslut i såväl förvaltningsärenden som kommunalbesvärsmål. Regeringsrätten prövar också vissa frågor som enligt särskilda föreskrifter ska överklagas direkt till denna instans, t.ex. vissa frågor om utlämnande av allmänna handlingar och förhandsbesked av Skatteverket. 55 4.1 Rättsfall i EG-domstolen 4.1.1 Spelmonopol En grundläggande rättighet inom EU är att medborgare inom unionen fritt ska få tillhandahålla tjänster över gränserna. Den svenska lotterilagen utgör därför ett hinder i denna frihet. Hinder i de grundläggande friheterna kan, som med det svenska alkoholmonopolet, vara godkända som undantag under vissa förutsättningar. Nedan går vi igenom ett par grundläggande rättsfall i EG-domstolen som har bidragit till att skapa de undantag som idag finns på området och som kompletterar de undantag som EG-fördraget ställer upp. Rättsfallen är i kronologisk ordning och det första lägger grunden till mycket av det som EG-domstolen 51 U.Bernitz & A.Kjellgren, Europarättens grunder, s 115 52 U.Bernitz & A.Kjellgren, Europarättens grunder, s 79 53 U.Bernitz & A.Kjellgren, Europarättens grunder, s 80 54 B.Palmgren, chefsjurist, AB Svenska Spel 55 Nationalencyklopedin, Regeringsrätten 13

går på i de efterföljande fallen. Därför går vi mer noggrant igenom det första fallet för att ge läsaren en större förståelse för domstolens argumentation. 4.1.1.1 Rättsfallet Schindler, C-275/92 Schindler, mål C-275/92, är ett grundläggande fall som fastställer viktig rättspraxis på området gällande spelverksamhet. Parterna i målet var High Court of Justice of England and Wales som hade begärt ett förhandsavgörande i det mål som pågick vid nationell domstol mellan Her Majesty s Customs and Excise och Gerhart och Jörg Schindler. Begäran till EGdomstolen avsåg tolkning av bl.a. artikel 49 i EG-fördraget. Det nationella fallet: Det nationella fallet handlade kortfattat om en tvist mellan den brittiska tullmyndigheten och ett i Tyskland anordnat lotteri. Tvisten rörde införandet av reklam och beställningsblanketter till brittiska medborgare. Enligt brittisk lotterilag är lotterier som inte har karaktären av spel, som är grundat på slumpen och som förutsätter att deltagarna satsar pengar, förbjudna. Detta innebär enligt brittisk tullag att införandet av reklam eller annat meddelande om dragning eller planerad dragning i dessa typer av lotterier också är förbjuden. EG-domstolens utlåtande: EG-domstolen kommer fram till att den brittiska lotterilagstiftningen innebär ett hinder till friheten att tillhandahålla tjänster men att detta kan vara tillåtet. Förutsättningarna är att detta hinder inte innebär någon diskriminering på grund av nationalitet och att lagstiftningen syftar till att skydda konsumenterna samt bevara ordningen i samhället. Frågorna i begäran: Den första frågan var om lotteriverksamheten i detta fall, kan räknas som tjänst eller vara i EG-fördraget mening. Om argumentationen kring detta se ovan under rubrik 3.2. Domstolen gav därefter sitt utlåtande i frågan om nationell lagstiftning, som t.ex. den brittiska lotterilagstiftningen, som med förbehåll för vissa fastställda undantag, förbjuder lotteriverksamhet på territoriet i en medlemsstat, kan utgöra ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster. Enligt domstolens rättspraxis kan en nationell lagstiftning falla under artikel 49 i fördraget, även om den är tillämplig utan åtskillnad, om den förbjuder eller på annat sätt stör verksamheten för en person som tillhandahåller tjänster och som är etablerad i en annan medlemsstat, där han lagligen tillhandahåller motsvarande tjänster. Denna praxis följer av mål C-76/90, Säger. Domstolen konstaterar att den brittiska lagstiftningen faller under denna praxis då den helt förhindrar anordnanden av lotterier på det brittiska territoriet från andra medlemsstater. Den brittiska lagstiftningen innebar således ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster. I den sista frågan till EG-domstolen ville den nationella domstolen ha svar på om fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster utgör hinder för en lagstiftning som den brittiska lotterilagstiftningen. Detta mot bakgrund av den hänsyn till socialpolitik och bedrägeribekämpning som ligger till grund för lagstiftningen och dess syfte. Först konstaterar domstolen att en sådan lagstiftning som den brittiska inte innebär någon diskriminering på grund av nationalitet och därför måste anses tillämplig utan åtskillnad. Kommissionen och svarande i målet menade att lagstiftningen i realiteten ändå blir diskriminerande. Trots att den förbjuder stora lotterier på ett sätt som kan ses som icke-diskriminerande så tillåter den samtidigt att samma person anordnar flera små lotterier vilket kan motsvara ett stort lotteri. Dessutom får de hasardspel som är tillåtna, som exempelvis fotbollstips och bingospel, 14

anordnas i en skala som är jämförbar med stora lotterier. Domstolen medger att det är sant att det förbud som det är frågan om i målet inte omfattar alla typer av lotterier. Dels eftersom lotterier i begränsad skala, som anordnas av ideella skäl, är tillåtna och dels eftersom detta förbud ingår i en mer allmän nationell lagstiftning om spel om pengar som tillåter vissa typer av spel som är besläktade med lotterier, som exempelvis fotbollstips och "bingospel". Domstolen menar dock att trots att de spel som således är tillåtna i Storbritannien kan ge upphov till insatser som är jämförbara med de i storskaliga lotterier och trots att de till betydande del innehåller element av slump, så skiljer de sig i fråga om syfte, regler och det sätt de anordnas på från lotterier i stor skala som arrangerades i andra medlemsstater. Situationen för dessa är därför inte jämförbar med situationen för de lotterier som är förbjudna enligt den brittiska lagstiftningen och de kan, tvärtemot vad kommissionen och svarandena i målet vid den nationella domstolen har hävdat, inte likställas. Domstolen tar slutligen ställning till om artikel 49 i fördraget kan utgör hinder för en lagstiftning av denna typ, som utan att vara diskriminerande ändå inskränker i friheten att tillhandahålla tjänster, vilket fastslagits tidigare i målet. Argument för nationell lagstiftningen: Samtliga regeringar som inkom med yttranden ansåg att en lagstiftning som den ifrågasatta var förenlig med bestämmelserna i artikel 49 i fördraget. De hävdade att lagstiftningen måste anses berättigad av tvingande hänsyn till det allmänintresse som rör konsumentskydd, förebyggande av brott, skydd för den allmänna moralen, begränsning av efterfrågan på spel om pengar och finansiering av aktiviteter av allmänintresse. De ansåg dessutom att en lagstiftning av detta slag står i proportion till sitt syfte. Argument mot nationell lagstiftningen: Kommissionen däremot anförde att ett förbud mot lotterier som det som föreskrivs i den brittiska lagstiftningen, trots att det grundas på tvingande hänsyn till allmänintresset, inte är förenligt med artikel 49 i fördraget. Syftet med lagstiftningen kan istället uppnås genom mindre ingripande åtgärder. Svarandena i målet vid den nationella domstolen hävdade å sin sida att de skäl som åberopas för att berättiga det omtvistade förbudet inte kan utgöra tvingande hänsyn till allmänintresset, eftersom en lagstiftning som den brittiska inte innehåller något motsvarande förbud mot spel om pengar av samma slag som de storskaliga lotterierna. Syftet med den brittiska lagstiftningen: Den brittiska lagstiftningen, i dess lydelse före antagandet av 1993 års lag som införde det nationella lotteriet, hade följande syften: Att förebygga brott och garantera att deltagarna i spel om pengar behandlas ärligt; att undvika att stimulera efterfrågan på sådana spel om pengar som kan få skadliga sociala effekter vid överdrift; att se till att lotterier inte kan anordnas i personligt eller kommersiellt vinstsyfte, utan endast för välgörande, idrottsliga eller kulturella ändamål. Domstolens yttrande gällande lagens syfte: Domstolens uttalande var att dessa syften, som skall betraktas sammantagna, rör skyddet för mottagarna av tjänsten och, mer allmänt, konsumentskyddet, liksom skyddet för ordningen i samhället. Den nationella lagen har syften som utgör tvingande skäl med hänsyn till allmänintresset. Domstolen har redan fastslagit i rättspraxis att dessa syften kan berättiga inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster (se målen C-110/78 och C-111/78 Van Wesemael, punkt 28, C-220/83 Kommissionen mot Frankrike, punkt 20 och C-15/78 Société 15

générale alsacienne de banque, punkt 5) om de åtgärder som grundas på sådana skäl bidrar till att de avsedda syftena förverkligas och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa syften. Dvs. om de är proportionerliga. Mot bakgrund av lotteriers mycket speciella beskaffenhet, vilket har betonats av flera medlemsstater, är dessa syften av sådant slag att de berättigar att det i förhållande till artikel 49 i fördraget tillåts inskränkningar som sträcker sig så långt som förbud mot lotterier på en medlemsstats territorium. Domstolens argumentation: Domstolen menar för det första att man inte kan bortse från de moraliska, religiösa eller kulturella betänkligheter som finns i samtliga medlemsstater när det gäller lotterier och andra typer av spel om pengar. Medlemsstaterna tenderar allmänt att begränsa eller till och med förbjuda spel om pengar, samt att förhindra att de blir en inkomstkälla för enskilda. För det andra, menade domstolen, att mot bakgrund av de betydande belopp som kan inkasseras och de vinster spelarna kan erhålla, framförallt i lotterier som anordnas i stor skala, innebär lotterier höga risker för brott och bedrägerier. Lotterierna utgör dessutom ett incitament till utgifter som kan få skadliga konsekvenser för enskilda och för samhället. Slutligen, ansåg domstolen, är det inte utan betydelse, trots att det inte i sig kan anses utgöra ett objektivt berättigande, att lotterierna på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av ideella eller allmännyttiga verksamheter såsom socialt arbete, välgörenhetsarbete, idrott eller kultur. Domstolens slutsats: Domstolen kommer fram till att dessa speciella omständigheter berättigar att de nationella myndigheterna ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna och mer allmänt, med beaktande av varje medlemsstats sociala och kulturella särart, för att bevara ordningen i samhället, både vad gäller sättet att anordna lotterier, insatsernas storlek och användningen av de intäkter de genererar. Under dessa omständigheter, menade domstolen, är det nationella myndigheters ensak att bedöma inte bara om det är nödvändigt att begränsa lotteriverksamheten, utan även att förbjuda den, förutsatt att dessa inskränkningar inte är diskriminerande. Domslutet blev: 1) Införsel av lotterireklam och lottsedlar till en medlemsstat i syfte att få invånare i den medlemsstaten att delta i ett lotteri som anordnas i en annan medlemsstat är en verksamhet som är hänförlig till "tjänster" i den mening som avses i artikel 50 i fördraget och omfattas följaktligen av tillämpningsområdet för artikel 49 i fördraget. 2) En nationell lagstiftning som, i likhet med den brittiska lotterilagstiftningen, med förbehåll för vissa fastställda undantag, förbjuder lotterier på territoriet i en medlemsstat, utgör ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster. 3) Fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster utgör inte hinder för en lagstiftning som den brittiska lotterilagstiftningen mot bakgrund av den hänsyn till socialpolitik och bedrägeribekämpning som ligger till grund för den. 4.1.1.2 Rättsfallet Läärä, C-124/97 Läärä, mål C-124/97, gällde Finlands nationella lagstiftning enligt vilken endast en offentligrättslig förening hade rätt att förfoga över spelautomater inom landet. Detta innebar således ett hinder för utländska aktörer från andra medlemsstater att direkt eller indirekt själva, mot betalning, hålla spelautomater till nyttjande för allmänheten. Detta ansågs vara ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster, även om den tillämpades utan åtskillnad. Enligt den praxis som finns på området och som bl.a. följer av Schindler fallet ansåg emellertid EG- 16

domstolen att detta hinder kan, i den mån lagstiftningen inte innebär någon diskriminering på grund av nationalitet, vara berättigat för att skydda konsumenterna och ordningen i samhället. Skillnader med Schindlerfallet: Fallet skiljer sig på ett antal punkter mot Schindlerfallet. Detta fall handlade om spelautomater och inte om införandet av reklam och beställningsblanketter för lotterisedlar. Här gällde det även en lagstiftning som inte totalförbjuder spel vilket den brittiska nationella lagen gjorde. Domstolen fastställer i detta fall att spel bestående av att man mot betalning använder spelautomater som det frågan om här är att betrakta som penningspel vilket är jämförbart med de lotterier som avsågs i domen i målet Schindler. Detta följer bl.a. av praxis från mål C-368/95, Familiapress, i vilket det klargörs vad som är att räkna som lotteri. Vidare hävdar domstolen att även om nämnd lagstiftning inte förbjuder användningen av spelautomater, utan förbehåller en offentligrättslig förening ensamrätten att bedriva spelverksamhet med dessa, har de nationella myndigheterna ett utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa hur omfattande skyddet skall vara inom det nationella territoriet. Detta är något som också följer av Schindlerfallet. Domstolen anser nämligen att det är den nationella domstolens ensak att bedöma om det i förhållande till det eftersträvade syftet finns anledning att helt eller delvis förbjuda verksamheter av detta slag eller endast begränsa dem samt att föreskriva mer eller mindre strikta kontrollåtgärder. Domslutet blev: Fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster utgör inte hinder för en sådan nationell lagstiftning som den finska lagstiftningen, enligt vilken en enda offentligrättslig förening har ensamrätt att till begagnande hålla spelautomater med beaktande av de allmännyttiga ändamål som den grundas på. 4.1.1.3 Rättsfallet Zenatti, C-67/98 Zenatti, mål C-67/98, gällde Italiens nationella lagstiftning, enligt vilken rätten att bedriva vadhållningsverksamhet avseende sportevenemang endast förbehölls vissa organisationer. Detta ledde till att näringsidkare i andra medlemsstater hindrades från att själva bedriva sådan verksamhet vilket i sin tur utgjorde ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster, även om denna lagstiftning var tillämplig på samtliga berörda utan åtskillnad. Skillnader med Schindlerfallet: Detta rättsfall skiljer sig också från Schindlerfallet då det här handlar om en lagstiftning som tillåter visst spelande samt att det här handlar om vadhållning. Domstolen hänvisar ändå till Schindlerfallet och menar att även om domen där avsåg anordnandet av lotterier så gällde dessa överväganden även, som i Läärä fallet, övriga spel med penninginsatser och möjlighet till vinst, vilket även kan anses vara fallet vid vadhållning på sportevenemang. Domstolens argumentation: Domstolen följde i detta fall mycket den praxis som kom av Schindlerfallet. Man tillägger i frågan om inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster att detta också kan vara tillåtet då dessa berättigar begränsningar som grundas på att verksamheten innefattar myndighetsutövning, även tillfällig sådan. Domstolen hänvisar också till rättspraxis från mål C-288/89 Gouda som säger att hinder för friheten att tillhandahålla tjänster, vilka följer av nationella bestämmelser som är tillämpliga utan åtskillnad, endast kan godtas om de är berättigade på grund av tvingande skäl av allmänintresse, bidrar till förverkligandet av det avsedda syftet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte. I övrigt så 17