Genomlysning Orust kommun

Genomlysning Orust kommun September 2013 Actea Consulting AB Expectations. Exceeded.

Sammanfattning Vi vill först och främst framhålla det positiva och öppna förhållningssätt som råder hos de politiker och tjänstemän som deltagit i genomlysningen. Det finns en vilja att åstadkomma något bättre och det finns en mycket bred samsyn om vad som inte fungerar och vice versa. Detta har underlättat arbetet med genomlysningen och det ger likaså ett stort värde avseende kvaliteten i resultatet. Utmaningen för Orust kommun ligger nu i att använda viljan till att skapa något bättre på rätt sätt. Det behövs tydlig guidning på förändringsresan mot en attraktiv och ekonomiskt hållbar kommun och det blir ledningens ansvar, såväl den politiska ledningen som tjänstemannaledningen. Det har under alltför lång tid varit en instabil ledning och styrning i kommunen. I kombination med att arbeta med interna förbättringsprojekt krävs också en insats för att stärka kommunens popularitet. Att som anställd på Orust kommun ständigt mötas av dålig publicitet i media eller ett hånleende från kollegor på andra kommuner frestar på. Även här behöver politiker och tjänstemän arbeta gemensamt på ett taktiskt sätt. Sist men inte minst saknas den gemensamma målbilden. Hur skall framtidens Orust se ut? Ett klassiskt citat av Laurence J Peters säger att: "Om du inte vet vart du ska är risken stor att du hamnar någon annanstans!" Actea Consulting AB Expectations. Exceeded. Sida i

Innehållsförteckning 1 Bakgrund... 1 2 Uppdragets genomförande... 2 2.1 Genomlysningsmodell... 2 2.2 Inläsning material och omvärldsbevakning... 3 2.3 Intervjuer... 3 3 Framgångsfaktorer i en väl fungerande kommun... 9 4 Resultat... 4 4.1 Summering genomlysning... 4 4.2 Reflektioner per delområde... 4 5 Prioriterade rekommendationer... 8 Actea Consulting AB Expectations. Exceeded. Sida ii

1 Bakgrund Orust kommun har som många andra kommuner en för närvarande ansträngd ekonomisk situation och har dessutom haft en större omsättning inom chefsområdet. På försommaren 2013 tillträdde en ny kommunchef och denne har fått i uppdrag att effektuera en genomlysning. Genomlysningen syftar till att ge en bild av nuläget som sedan ska ligga till grund för ett förändrings- och utvecklingsarbete som innebär att kommunens verksamheter organiseras på ett så effektivt sätt som möjligt för att tillgodose att tillgängliga resurser används på ett optimalt sätt utifrån uppdragsgivarens behov, måluppfyllelse, kvalitet och upplevt nöjdhet. Genomlysningen skall omfatta det strukturella såväl som det mjuka, ledarskapet, samt områden med risk för gränssnittsproblematik. I uppdraget ingår också att ge rekommendationer till prioriterade åtgärder. Actea Consulting AB Expectations. Exceeded. Sida 1

2 Uppdragets genomförande 2.1 Genomlysningsmodell För uppdragets genomförande har Actea använt sig av följande metod; Actea Operational Excellence Survey (baserad på Normans Servicekoncepts-metod): 2.1.1 Intressenter 2.1.2 Leveranser 2.1.3 Stöd Metoden fungerar som ett ramverk i intervjufasen och är en lämplig modell att arbeta med vid utveckling av ledning och styrning. Likväl lämpar sig metoden till förbättringsarbeten och vid utveckling eller effektivisering av organisationen, processerna arbetssättet och/eller tillhörande stödfunktioner. För Orust kommun utgörs intressentperspektivet av såväl politiker och tjänstemannaorganisationen som av kommuninvånare och kommunens kunder. Dessa intressenter är alltså de som i det enskilda fallet har krav på och/eller berörs av leveransen. Det är också de som avgör vilken kvalitet leveransen har, oavsett om den är upplevd eller verklig. Leverans avser det resultat som skapas och vilken effekt det specifika arbetet genererar. Detta är kopplat till vilket uppdrag som är förmedlat av intressentgrupperingen samt vilket stöd som finns för att möjliggöra en bra leverans. Med stöd avses den hjälp organisationen erbjuder i form av organisationsstruktur, personella resurser, arbetssätt, informationsflöden, system samt processtöd. Actea Consulting AB Expectations. Exceeded. Sida 2

2.1.4 Kvalitet 2.1.5 Kultur Kvalitet syftar till den upplevda servicenivån med utgångspunkt från respektive intressentgrupps synvinkel. Uppdragsgivare mäter kvalitet utifrån förmedlat uppdrag medan kunden/kommuninvånaren/kunden mäter kvalitet baserat på bemötande, handläggningstid, utbud i kommunen etc. Mätningar av kvaliteten görs regelbundet genom såväl medarbetarundersökningar som medborgarundersökningar. Kultur avser det klimat som råder inom organisationen och syftar till samarbetsmöjligheter, samtalsklimat, öppenhet, gemensam värdegrund, möjligheter till stöttning internt osv. 2.2 Inläsning material och omvärldsbevakning Actea har tagit del av dokumentation från Orust kommun i form av Budget 2014, SCBs Medborgarenkät 2011, Årsredovisning 2012, resultatet för Insikt 2013 mm. Materialinläsningen har gett oss inblick i verksamheten och även utgjort en grund inför intervjuerna med utvalda personer. Utöver materialet från Orust kommun har vi tagit del av ett antal studier inom området, bl a Framgångsfaktorer för kommuner och landsting (Berggren, 2010, Rådet för främjande av kommunala analyser) och Varför kan vissa kommuner ha en god ekonomi trots minskande befolkning (Haglund, Arena för tillväxt). Actea har utöver ovanstående omvärldsbevakning även gjort erfarenhetsjämförelser mot andra kommuner. 2.3 Intervjuer Actea har genomfört intervjuer och workshops med politiker och tjänstemän i ledande befattning samt representanter från fackförbunden. Berörda personer har sammantaget kunnat ge en bild av hur arbetet i Orust kommun fungerar idag. Intervjuerna har genomförts i dialogform med frågeställningar kopplat till områdena i metoden, med utgångspunkt från ett strukturellt lednings- och styrningsperspektiv. Då de intervjuade personerna har olika roller och befattningar varierar de ingående modellparametrarna på ett naturligt sätt utefter dessa förutsättningar. Actea har genom intervjuerna skapat sig en god kännedom om organisationens strukturella funktionalitet, effektivitet i arbetssätt, upplevd gränssnittsproblematik samt internt arbetsklimat. Det har också framkommit information om historiskt genomförda förändringar, politiska satsningar och vilken påverkan det fått på såväl organisation som individ. Först när samtliga intervjuer genomförts kunde en summering göras och slutsatser dras. Detta då en enstaka intervju endast ger en vinklad bild av individens uppfattning medan helheten skapar möjligheter till slutsatser och rekommendationer. Actea Consulting AB Expectations. Exceeded. Sida 3

3 Resultat 3.1 Summering genomlysning Actea kan efter genomförd kartläggning konstatera att Orust kommun har ett antal utmaningar framför sig. Det föreligger ett större systemfel vilket har renderat i en mängd konsekvenser. Först och främst saknas den politisk stabilitet som oftast är en framgångsfaktor för att arbeta långsiktigt med utveckling av kommunen. En avsaknad av politisk stabilitet skapar dessutom än högre krav på tjänstemannaorganisationen. Genom valet av nuvarande politisk modell, med ett flertal utskott istället för nämnder, ökar behovet av en tydlig politisk styrprocess i kommunstyrelsen. Genomlysningen visar på att denna styrprocess är av lägre kvalitet vilket medför en gränssnittsproblematik och en otydlighet i roller och uppdrag. Arbetet med de strategiska kommungemensamma processerna saknas nästan helt och därmed drivs operativa sakfrågor hela vägen upp till kommunstyrelsen. Acteas erfarenhet visar att en stabil tjänstemannaorganisation kan minimera de märkbara konsekvenserna av en instabil politisk situation och en svag styrprocess. Med en stabil tjänstemannaorganisation avses en som arbetar systematiskt med ledning och styrning, levererar väl grundade analyser, kvalitetssäkrar beslutsunderlagen och bereder ärenden utifrån sin profession. Genomlysningen visar dock att tjänstemannaorganisationen på Orust sedan en längre period inte fungerat tillfredsställande. Systemet med roterande kommunchef under de senaste åren har medfört en instabilitet avseende ledning och styrning. Detta har genomsyrat hela organisationen och till slut skapat en otydlighet avseende vem som skall arbeta med VAD frågorna (politiken) och vem som skall arbeta med HUR frågorna (tjänstemännen). En otydlighet i gränsdragning mellan politiker och tjänstemän i kombination med att kommunstyrelsen arbetar med frågor av alltför operativ karaktär bidrar till tveksamt kommunicerade mål och riktlinjer. Detta medför att tjänstemannaorganisationen har svårt att prioritera sina insatser på ett effektivt sätt. Genomlysningen visar också att uppdragsbeskrivningarna från politiker till tjänstemannaorganisation är undermåliga. Bristfälliga uppdragsbeskrivningar samt avsaknaden av mål och mätetal genom organisationen medför svårigheter i att hantera en effektiv ekonomistyrning och resursfördelning. När detta, i vissa fall, kombineras med en bristfällig budgetdisciplin skapas problem. En summering av genomlysningen visar att ett antal aktiviteter bör genomföras för att komma tillrätta med det systemfel som idag föreligger. Actea rekommenderar dock att genomföra aktiviteterna disciplinerat och under punkt 5 återfinns förslag till prioriterade åtgärder. 3.2 Reflektioner per delområde Summeringen av genomlysningen beskriver i stort det systemfel som idag föreligger på Orust kommun. Som understöd för summeringen och även Actea Consulting AB Expectations. Exceeded. Sida 4

3.2.1 Politik rekommendationer till prioriterade åtgärder följer kortfattat Acteas reflektioner kring politik, förvaltningar, centrala resurser samt struktur och kultur inom kommunen. Genomlysningen visar på klara brister i ledning och styrning från politiken. En starkt bidragande orsak till detta är sannolikt den politiska turbulens som varit under en längre period. Kommunstyrelsens arbete med ledning och styrning behöver utvecklas. De strategiska kommungemensamma processerna bör drivas av kommunstyrelsen tillsammans med kommunchefens ledningsgrupp. Vid ett flertal tillfällen under intervjuerna återkommer det indikationer om att uppdraget för de politiska utskotten behöver tydliggöras. Genomlysningen visar på att uppdragen till tjänstemannaorganisationen avseende beredning av frågor är otydliga. Detta genererar bristande kvalitet i underlagen vilket försvårar beslutsfattandet för politiker. Tydligare uppdragsbeskrivningar krävs vilket skulle underlätta för tjänstemännen och sannolikt också höja kvaliteten på underlagen för beslut. Vidare visar genomlysningen att nuvarande delegationsordning är i behov av uppdatering. Under intervjuerna, framförallt med tjänstemän framkom det att förtroendekapitalet för politiken generellt sett är lågt, detta såväl internt som externt. Detta grundar sig bland annat på den historiskt instabila politiska situationen men också på att det förekommer exempel på beslut som fattas utan finansieringslösning. Acteas bedömning av den politiskt sammansatta framtidsgruppen är att det verkar vara ett gott initiativ. Informationen om vad denna grupp förväntas åstadkomma är dock inte tillräckligt väl förmedlad då det under intervjuerna framkom att det råder stora frågetecken kring framtidsgruppens uppdrag. För framtidsgruppens överlevnad och möjlighet till understöd i arbetet framåt är det därför viktigt att uppdraget förtydligas och att det finns en koppling mot vision och mål. Utöver detta och inte minst viktigt är att även tjänstemännen involveras i arbetet. Under genomlysningen framkommer information om ytterligare en politiskt tillsatt gruppering med ett otydligt uppdrag - ekonomikommittén. Om avsikten är att arbeta med en politisk ekonomikommitté behöver gränssnittet mot tjänstemannaorganisationen tydliggöras. 3.2.2 Förvaltningarna Genomlysningen visar att det övergripande finns ett behov av att tydliggöra vilka som bör ingå i ledningsgruppen samt vilka frågor som skall drivas där. Ledningsgruppen bör utgöra det forum som idag saknas för att driva strategiska, kommunövergripande frågeställningar. Actea Consulting AB Expectations. Exceeded. Sida 5

Vid ett flertal intervjuer har det framkommit frågetecken kring beslutsprocessen och en upplevelse av otydlighet i fördelning utskott/kommunstyrelse. Avsaknaden av en långsiktig vision för Orust kommun gör det också svårt för respektive förvaltning att skapa förståelse för hur enskilda beslut i kommunstyrelsen hänger samman med kommunens långsiktiga utveckling. Generellt saknar förvaltningarna en gemensam, fungerande styrmodell. Idag förväntas de arbeta med balanserad styrning en styrmodell som flertalet förvaltningsområdeschefer inte arbetar aktivt utefter. Detta tillsammans med en bristande budgetdisciplin gör att målstyrningen totalt sett blir undermålig. Acteas arbete har inte omfattat en djupare analys av respektive verksamhet men resultatet av genomlysningen visar med tydlighet att respektive förvaltning bör utredas ytterligare. Detta i syfte att kvalitetssäkra nivån på ledning, styrning, optimering av resurser samt arbetet med uppföljning mot uppsatta mål. 3.2.3 Centrala resurser I genomlysningen berörs kvaliteten på vilket stöd centrala funktioner levererar i form av personella resurser, system, arbetssätt och förhållningssätt. Eftersom centrala funktioner består av en mängd olika tjänster föreligger det en inbyggd svårighet i att se detta som en enhet. Nedan följer därför Acteas reflektioner till följd av genomlysningen: Kanslichefsrollen är oklar då administrativa centrala resurser är sorterade under andra funktioner. Kommunjurist-funktionen upplevs svårbedömd i om den levererar det som efterfrågas. Tillämpningen av och leveransen från IT upplevs oklar. En funktionell IT strategi efterfrågas. Medborgarservice bedöms vara ett gott initiativ men har ett otydligt uppdrag och behöver utvecklas. Arbetet med de strategiska personalfrågorna och rekryteringsstödet för respektive förvaltning bedöms vara eftersatt. Frågan kring lokaler är en återkommande punkt under intervjuerna. Acteas bedömning är att det råder en avsaknad av strategisk lokalsamordning med ett tydligt uppdrag. Sammantaget visar alltså analysen på behov av flera åtgärder inom enheten centrala resurser. Uppdrag, ledning och styrning samt organisering av resurserna bedöms behöva åtgärdas. Actea Consulting AB Expectations. Exceeded. Sida 6

3.2.4 Kulturella utmaningar Actea upplever att det inom Orust kommun generellt sett råder en god stämning mellan kollegor. I vissa fall skapas dock känslan av att det är en introvert organisation som inte alltid har kunden i fokus. Enligt Acteas erfarenhet och intryck från andra kommuner kan stor effekt skapas av att vårda sitt bemötande mot invånare och företagare inom kommunen. Initiativet med att skapa Medborgarservice är en god ambition som behöver vidareutvecklas. Litenheten och närheten i såväl kommun som organisation kan vara på både gott och ont. I medgång kan samarbetet gynnas och känslan av delaktighet vid positiv utveckling vara stark. Då behov av effektivisering uppstår kan det dock medföra extra utmaningar och svårigheter i att fatta de beslut som kan krävas i sådana tider. Här har ledarskapet en viktig funktion att fylla. Actea har uppfattat att det föreligger en låt-gå-anda i kommunen vilket har lett till kvalitetsbrister i leveranser såväl inom kommunen som ut mot externa intressenter. En ökad styrning mot uppsatta mål och en större tydlighet i respektive förvaltnings ansvar och befogenheter bör vara ett steg i rätt riktning. Orust kommun är i stort behov av att vända den negativa trend som varit, både för att öka självförtroendet internt och för att återuppbygga förtroendekapitalet mot kommunens kunder och omvärlden. 3.2.5 Struktur Actea ser en tydlig brist i mål- och visionsarbetet för att kunna skapa en grund för det långsiktiga arbetet. Målen som finns idag upplevs delvis svävande och inte tillräckligt konkreta. Enligt Acteas erfarenhet är det en grundförutsättning att ha tydligt uppsatta, väl förankrade mål och en gemensam värdegrund att bygga på. Genomlysningen visar att dagens målstyrningsarbete (genom balanserad styrning) är en icke efterlevd modell. Valet att använda sig av balanserad styrning för att styra verksamheten har inte fungerat fullt ut och det är idag oklart för tjänstemannaorganisationen både hur det ska användas och varför det ska användas. Genomlysningen visar också att kryssavtalen som reglerar interna kostnadsfördelningar inte fungerar på ett tillfredsställande sätt och att det behöver förtydligas. Avsaknaden av ett fungerande kvalitetsledningssystem kan leda till att kommunen inte uppnår lagkraven vad gäller likabehandling, rättsäker hantering av ärenden samt offentlighetsprincipen. Actea Consulting AB Expectations. Exceeded. Sida 7

4 Prioriterade rekommendationer Mot bakgrund av tidigare erfarenheter från kommuner med stora ekonomiska svårigheter och en nedåtgående trend i kvalitetsmätningar samt generell forskning inom området rekommenderar Actea att Orust genomför följande prioriterade aktiviteter: Ledningsgruppens sammansättning; kommunchefen samlar ihop en ledningsgrupp där ansvariga tjänstemän för huvudprocesserna ingår. Syfte: En mindre och kraftfull ledningsgrupp som har utrymme för att arbeta strategiskt. Utveckla ledningsgruppens inriktning (Ledning & Styrning) Uppdrag, roller, ansvar, mandat befogenheter, mötesforum, beslutsberedning, information, förändringsarbete, förhållningssätt, ledarskap. Syfte; Sätta ramarna fören tydlig ledning & styrning inom tjänstemannaorganisationen. Utveckla Ledning & styrning ut i organisationen: Respektive ledningsgruppsmedlem tar med sig denna utvecklade struktur och implementerar i sina egna ledningsgrupper. Syfte; Skapa ett tydligt ledarskap genom hela organisationen En förtydligande genomlysning av hur kommunens centrala resurser och stödprocesser skall organiseras och uppdragsstyras. Syfte; Skapa en effektiv leverans från stödprocess till huvudprocess Tydliggör gränssnittet mellan politik och tjänstemän. Syfte: Utveckla en gemensam förståelse för gränssnittet i syfte att skapa en tydlig struktur av ledning & styrning och skapa samsyn avseende förhållningssätt och dialog. Samtliga förvaltningsområden bör genomgå en fördjupad analys. Syfte: Optimera ledning och styrning samt öka effektiviteten Utveckla ett organisationsövergripande kvalitetsledningssystem. Syfte; Skapa en tydlig struktur för att styra mot mål, följa upp samt hantera ärenden/avvikelser. Utöver ovan definierade åtgärder behöver kommunens organisation arbeta med att öka självförtroendet och skapa en känsla av stolthet. Det är en viktig hörnsten i arbetet med att återvinna förtroendekapitalet såväl inom kommunen som i nätverk med andra. Actea Consulting AB Expectations. Exceeded. Sida 8

5 Forskning om framgångsfaktorer i en väl fungerande kommun För att gå från en kommun med stora budgetunderskott till en väl fungerande kommun krävs det först att det skapas en insikt kring problemen men också att det finns en handlingskraft i att göra någonting åt situationen. Den politiska ledningen och ledningen i organisationen måste dra åt samma håll. Arbetet bör ske efter tydliga ekonomiska spelregler med fokus på uppföljning och kontinuerlig information. Att förändra något tar tid varför uthållighet krävs för att lyckas. Rådet för kommunalekonomisk forskning och utbildning (KEFU) framhåller att ett framgångsrikt kommunalt hushållningsarbete grundas på att anställda har ett gemensamt och medvetet förhållningssätt till tillgängliga resurser och hur de skall konsumeras för att realisera uppsatta mål och tar upp sju viktiga aspekter för att framgångsrikt skapa en god hushållningsstrategi. Skapa en gemensam syn på hushållningens utmaningar (politisk ledning och tjänstemän gör gemensam sak i arbetet med resultatutvecklingen, backas upp av ett välfungerande styrsystem, mellanchefer har en viktig roll) Stärk den röda tråden mellan operativa och strategiska beslut (väl fungerande ledningsfunktioner, tydlig rollfördelning, kommunens gemensamma intressen sätts före den enskilda förvaltningen) Diskutera kopplingen mellan kvalitet och kostnad (beskrivning av aktiviteter och prestationer, relatera kostnader till kvalitetsaspekter, lyhörd för medborgarnas önskemål/förväntningar) Ladda åtgärderna med symboliskt positiva värden (betydelsen av att vidmakthålla energi och tålamod, åtgärder som stärker motivationen hos anställda, att inte glömma hur det var förut ) Agera proaktivt (fånga framtida behov genom omvärldsanalyser och prognoser, följa med i utvecklingsarbete, finna och tillämpa nya smarta metoder) Skapa en anda av delaktighet och engagemang (öppenhet, förtroende och delaktighet, undvika skvaller och gissningar, information direkt vid resultatpåverkande beslut) Anpassa för uppdragets realisering (långtgående decentralisering av ekonomiskt ansvar tydliggör resursåtergången, strukturerad och detaljerad uppföljning) Actea Consulting AB Expectations. Exceeded. Sida 9