Statens bokslutsberättelse

Statens bokslutsberättelse för 2009 Del I och II 24b/2010 Styrning och redovisningsskyldighet

B 11/2010 rd Statens bokslutsberättelse för 2009 Del I och II Finansministeriets publikationer 24b/2010 Styrning och redovisningsskyldighet

FINANSMINISTERIET PB 28 (Snellmansgatan 1 A) 00023 STATSRÅDET Telefon 09 16001 (växeln) Internet: www.finansministeriet.fi Layout: Pirkko Ala-Marttila/FM, informationen ISBN 978-952-251-081-5 (hft.) ISSN 1459-3394 (hft.) ISBN 978-952-251-082-2 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Edita Prima Ab Helsingfors 2010

Till riksdagen överlämnas statens bokslutsberättelse för 2009 såsom den berättelse om skötseln av statsfinanserna och iakttagandet av budgeten som föreskrivs i 46 i grundlagen. Enligt 17 i lag om statsbudgeten (423/1988) innefattar bokslutsberättelsen statsbokslutet och andra nödvändiga uppgifter om skötseln av statsfinanserna och om hur budgeten har följts samt uppgifter om de viktigaste omständigheterna med tanke på utvecklingen av de samhälleliga verkningarna av statens verksamhet och resultatet av verksamheten, liksom även de viktigaste uppgifterna om utvecklingen av de samhälleliga verkningarna och resultatet av verksamheten inom ministeriernas ansvarsområden.bokslutsberättelsen innefattar dessutom resultat- och balansräkningarna för statliga affärsverk samt intäkts- och kostnadskalkylerna eller resultat- och balansräkningarna för statliga fonder utanför budgeten, liksom även uppgifter om de viktigaste omständigheterna med tanke på affärsverkens och fondernas verksamhet, ekonomi och resultat samt utvecklingen av dessa. Helsingfors den 14 maj 2010 Republikens President TARJA HALONEN Finansminister Jyrki Katainen

Innehåll Statens bokslutsberättelse för 2009, band 1 Del I 1 Den ekonomiska utvecklingen samt den ekonomiska politiken och finanspolitiken.................................................................................................. 11 1.1 Inledning... 11 1.2 Den ekonomiska utvecklingen och de ekonomiska utsikterna... 12 1.3 Finanspolitiken... 18 2 Det statsfinansiella läget................................................................................. 29 2.1 Utvecklingen av skatteinkomsterna... 29 2.2 Prognosen för de viktigaste skatteinkomsterna och en analys av avvikande poster... 32 2.3 Avgiftsinkomsterna och utvecklingen av den avgiftsbelagda verksamheten... 39 2.4 Budgetekonomins övriga inkomster... 40 2.5 Statens budgetutgifter och kostnader 2009... 41 2.6 Statens ekonomiska ställning, statsskulden och statens ansvarsförbindelser... 44 2.7 Finansieringsanalys 2009... 46 2.8 Statsfinansiella risker... 47 2.9 Utvecklingen med avseende på de statliga fonderna utanför budgeten... 48 2.10 Statens affärsverk och deras utveckling... 50 2.11 Penningflödet mellan statsekonomin och EU 2009... 52 3 Regeringens politikprogram och vissa politikkomplex som överskrider förvaltningsområdesgränserna.................................................. 55 3.1 Översikt över genomslagskraften i politikprogrammet för arbete, företagande och arbetsliv... 55 3.2 Politikprogrammet för hälsofrämjande... 57 3.3 Politikprogrammet för barns, ungas och familjers välfärd... 59 3.4 Basserviceprogrammet och basservicebudgeten... 60

3.5 Statens strategiska personalledning... 63 3.6 Jämställdhetspolitikens samhälleliga verkning... 67 3.7 Statens koncernstruktur förändras... 80 4 Regeringens svar med anledning av riksdagens budgetuttalanden............ 85 5 Revisionsanmärkningsberättelse.....................................................................93 6 Utlåtande av controllern vid statsrådet om huruvida uppgifterna i bokslutsberättelsen är riktiga och tillräckliga.............................................109 Del II 7 Statsrådets kansli............................................................................................ 117 8 Utrikesministeriet............................................................................................129 9 Justitieministeriet........................................................................................... 149 10 Inrikesministeriet............................................................................................ 175 11 Försvarsministeriet......................................................................................... 205 12 Finansministeriet............................................................................................ 223 13 Undervisningsministeriet...............................................................................253 14 Jord- och skogsbruksministeriet................................................................... 283 15 Kommunikationsministeriet.......................................................................... 307 16 Arbets- och näringsministeriet.......................................................................327 17 Social- och hälsovårdsministeriet................................................................. 345 18 Miljöministeriet...............................................................................................369 Band II Del III Bokslutskalkylerna

DEL I Regeringens redogörelse för verkningarna De samhälleliga verkningarna av statsfinanserna och regeringens verksamhet

11 1 Den ekonomiska utvecklingen samt den ekonomiska politiken och finanspolitiken 1.1 Inledning Krisen som börjat på den internationella finansmarknaden fördjupades vid årsskiftet 2009 till en omfattande ekonomisk och finansiell kris som snabbt också spred sig till realekonomin, för att sedan utmynna i en djup recession. Världshandelns djupdykning lade snabbt krisens globala karaktär i dagen, medan synkroniteten fick den att slå till lika hårt mot utvecklade ekonomier som mot utvecklingsekonomier. En naturlig följd av krisens natur är att man nu för första gången började söka botemedel för problemen i den internationella ekonomin också på global G20-nivå. Ur finländskt perspektiv står orsakerna till krisen i hög grad att finna utanför landet och därför siktar de finanspolitiska åtgärderna i första hand till att lindra de problem den djupa recessionen förorsakar genom att påverka sysselsättningen och finansieringsvillkoren. Själva krisens grunder har man högst kunnat påverka indirekt genom samarbetet inom EU och euroområdet och genom att påverka på G20-nivå. Även om krisen är global till sin natur har den gett olika utslag i olika länder, beroende på utgångsläge och strukturer i respektive land. Mest kännbara är recessionens effekter i de länder där det har förekommit särskilda problem på finansmarknaden eller inom banksektorn (Förenta staterna, Storbritannien, Island) eller överhettning på bostadsmarknaden (Spanien, Irland) eller i länder där den exceptionella kollapsen i den internationella handeln har gett särskilt kraftigt utslag (Tyskland, Sverige, Finland). Det internationella samarbetet har emellertid också burit frukt. Tack vare samarbetet lyckades man undvika en total kollaps på finansmarknaden hösten 2008. Samordningen på europeisk nivå har spelat en central roll för stimulansåtgärderna, medan det globala samarbetet på G20-nivå verkar få en avgörande betydelse för den nya finansarkitekturen som ska se till att sådana faktorer som orsakade den djupa recensionen ska kunna undvikas framöver.

12 1.2 Den ekonomiska utvecklingen och de ekonomiska utsikterna Utvecklingen internationellt Med massiva penning- och finanspolitiska åtgärder lyckades man avvärja hotet från året innan om en allvarlig kris i hela finanssystemet och läget på finansmarknaden började småningom lugna ner sig. Trots att läget hade normaliserats fanns det alltjämt mycket likviditet på marknaden som i det låga ränteläget riktade in sig på aktiemarknaden, vilket ledde till att aktiekurserna steg kraftigt. Från vårens bottennotering återhämtade sig kurserna med ca 60 %. För finansmarknaden slutade förra året i en rätt positiv atmosfär. Efter förårets branta nedgång började den internationella ekonomin i sakta mak repa sig mot slutet av året. En del av ökningen i efterfrågan berodde på att lager som fått stå tomma fylldes på. De förbättrade konjunkturerna märktes också i priset på olja och andra produktionsförnödenheter. Industriproduktionen gick emellertid förra året kännbart tillbaka, världshandeln likaså. Totalproduktionen i världen blev ca en procentenhet mindre än året innan. Utvecklingsekonomierna har gått i frontlinjen för återhämtningen. Den kraftiga efterfrågan i Kina, med en tillväxttakt på 8 9 % i snitt förra året, stödde återhämtningen också i de andra utvecklingsekonomierna i Asien. Problemen i de utvecklade länderna verkar vara av allvarligare art. Underskotten i den offentliga ekonomin har på grund av recessionen och stimulansåtgärderna vuxit kraftigt, vilket framöver begränsar den ekonomiska politikens rörelseutrymme. De flesta indikatorer tyder visserligen på att en positiv utveckling har kommit i gång, men det finns en rädsla för att återhämtningen blir långsam och smärtsam. Förenta staterna och de europeiska ekonomierna står således inför allvarliga utmaningar. Åtgärderna för att stabilisera finansmarknaden måste stegvis avskaffas. Arbetet för att få den offentliga ekonomin i balans måste fås i gång, men den långsamma tillväxten, den stigande arbetslösheten och hushållens större spariver gör ekvationen svår. Eftersom återhämtningen ännu inte är helt på den säkra sidan, måste tidpunkten för tillstramande åtgärder övervägas noggrant. Samhällsekonomin i Finland Den finländska samhällsekonomin gick mycket kraftigt tillbaka år 2009. Enligt förhandssiffror från statistikcentralen sjönk bruttonationalprodukten med 7,8 % från året innan. Det handlar om det största raset sedan åren 1917 1918. Osäkerheten med ursprung i finanskrisen förflyttade sig överraskande snabbt och häftigt till realekonomin. Den branta nedgången i den internationella efterfrågan påverkade i synnerhet Finlands utrikeshandel, eftersom Finland som en liten och öppen ekonomi är beroende av utvecklingen på exportmarknaden. Exportvolymen krympte förra året med 24 % och exportens andel av bruttonationalprodukten föll ner till ca 36 %, jämfört med ca 45 % ännu 2008.

13 FIGUR 1. BNP, förändring i kvantitet, % 30 20 10 0-10 -20-30 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 BNP Export Import Investeringar Konsumtion Källa: Statistikcentralen En betydande del av Finlands export utgörs av investeringsnyttigheter, såsom maskiner och anläggningar. Efterfrågan på investeringsprodukter sjönk särskilt kraftigt på världsmarknaden, vilket ytterligare förvärrade exportsektorns problem. Också de inhemska investeringarna gick ned betydligt, liksom även kapacitetens användningsgrad. En minskning på över 13 % är stor också ekonomihistoriskt sett, trots att investeringar i sig är ytterst konjunkturkänsliga. Avseende 2009 är det också av betydelse att den privata konsumtionen minskade med över 2 %. Orsaken var att osäkerheten snabbt tilltog och hushållens tillit till de ekonomiska utsikterna därmed fick sig en törn. Också den stigande arbetslösheten ökade osäkerheten. I osäkra tider sparar hushållen också mera, vilket innebär mindre konsumtion. I själva verket vände sparandegraden förra året, blev positiv och uppgick till ca 2,5 %. Hushållens realinkomster ökade förra året med ca en procent. Trots att inkomstnivån steg minskade löneinkomsterna på grund av den högre arbetslösheten. För företagen var 2009 ett mycket svårt år. Affärsvinsten krympte nominellt med nästan 40 % från 2008 och företagarinkomsten ännu mera. Det dåliga resultatåret avspeglade sig i de skatter och vinstutdelningar företagarna betalade. Det betalades 44 % mindre i skatt och 34 % mindre i vinstutdelningar än året innan. Den lägre ekonomiska aktiviteten syntes också i priserna. Enligt förhandsuppgifter från statistikcentralen uppskattas prisnivån i hela samhällsekonomin, mätt med bruttonationalproduktens prisindex, ha stigit endast 0,6 %. Mätt med konsumentprisindex steg priserna inte alls förra året. Vid utgången av året började emellertid priset på till exempel energi och råämnen gå uppåt. Antalet sysselsatta minskade förra året med 3 %. Minskningen var mindre än vad raset i de ekonomiska aktiviteterna hade gett anledning att tro. Företagen höll i sin arbetskraft och dessutom tydde man sig till tidsbundna permitteringar i stället för till

14 uppsägningar, och permitterade räknas ju i officiell statistik som sysselsatta. Samhällsekonomiskt är det problematiskt att antalet utförda arbetstimmar föll med nästan 6 %. Arbetslöshetsgraden steg till närmare 8,5 % i årsmedeltal, medan den bland de unga steg till det tredubbla jämfört med åldersgruppen 25 64 år. Antalet arbetslösa förutses fortsättningsvis stiga. Den offentliga ekonomin i Finland Till följd av den internationella ekonomiska krisen rasade den offentliga ekonomins finansieringsställning 2009. Enligt nationalräkenskaperna uppgick underskottet i den offentliga ekonomin till 2,4 % i förhållande till bruttonationalprodukten. Detta berodde dels på nedgången i skatte- och egendomsintäkter från de offentliga sammanslutningarna på grund av totalproduktionens branta fall, dels på de omfattande stimulansåtgärderna som sattes in 2009 i ett försök att lindra effekterna av den häftiga inbromsningen i ekonomin. Den offentliga skulden i förhållande till bruttonationalprodukten (EMU-skulden) ökade med 10 procentenheter och uppgick till 44 %. De offentliga utgifterna i relation till bruttonationalprodukten steg betydligt, till över 55 %, medan utgiftsgraden ännu året innan understeg 50 %. Skatteuttaget, dvs. skatternas och de obligatoriska socialskyddsavgifternas förhållande till bruttonationalprodukten, gick förra året ner till 43 %. Recessionens effekter märktes i synnerhet i statsfinanserna, där skatteintäkterna sjönk med nästan 15 % och intäkterna från egendom med nästan en tredjedel. Samma tid ökade statens utgifter kraftigt, bland annat på grund av en ökning i de konjunkturkänsliga utgifterna, såsom utgifterna som hänför sig till arbetslösheten, samt på grund av stimulansåtgärderna. Statens finansieringsställning i förhållande till nationalprodukten sjönk från 0,5 % 2008 till -5,1 % 2009. Jämfört med tidigare försämras statens finansieringsställning ytterligare av en klassificeringsändring i statistikföringen som har till följd att Statens pensionsfond, som redovisar ett finansieringsöverskott, i nationalräkenskaperna nu klassificeras som en arbetspensionsinrättning och inte längre hänförs till den statliga sektorn. Ser man till hela den offentliga ekonomin har denna ändring ingen betydelse. Trots en ökning i skatteintäkterna och statsandelarna kvarstod underskottet i den kommunala ekonomin 2009 på samma nivå som föregående år, vid 0,7 miljarder euro (-0,4 % av BNP). Den svaga finansieringsställningen hänför sig de facto i huvudsak till en nedgång i intäkterna från samfundsskatten och till att kommunerna med lånemedel har hållit fast vid planerade investeringar. Kommunernas konsumtionsutgifter ökade nominellt med 2,6 % och lånestocken fortsatte att växa i snabb takt. Den ekonomiska krisen kommer ännu i flera år att ge känningar i kommunerna trots att det allmänna ekonomiska läget har börjat repa sig. Den ekonomiska krisen kom ytterst olägligt för kommunerna, eftersom de borde börja förbereda sig för en tid då den åldrande befolkningen höjer efterfrågan på tjänster och ökar utgifterna samtidigt som den ekonomiska tillväxten avtar. Utgifterna inom driftsekonomin har ökat snabbt samtidigt som kommunernas investeringar under det

senaste året kraftigt har ökat. Följden är att kommunernas lånestock har vuxit snabbt och att den kommunala ekonomins buffertar mot ekonomisk recession och den åldrande befolkningens utmaningar trots den långa högkonjunkturen är svaga. Trycket på skärpt kommunalbeskattning och kraftigt ökad belåning är fortsättningsvis starkt. Socialskyddsfondernas överskott sjönk under året från 4,1 % 2008 till 3,1 % i förhållande till totalproduktionen. Merparten av socialskyddsfondernas överskott härrörde från arbetspensionsfonderna. Arbetspensionsinrättningarnas överskott minskade emellertid med drygt 2 miljarder euro till 5,1 miljarder euro, vilket särskilt har sin grund i att de inkomstrelaterade pensionsutgifterna ökade och egendomsintäkterna minskade. Genom partiell fondering av arbetspensionerna förbereder man sig för de framtida pensionsutgifterna. Också arbetslöshetsförsäkringsfondens ekonomi redovisade nu ett underskott och konjunkturbufferten minskade förra året i takt med de ökade arbetslöshetsutgifterna. Återhämtningen från krisen på den internationella finansmarknaden började dock på våren stärka arbetspensionsfondernas marknadsvärde ordentligt. Från utgången av föregående år ökade marknadsvärdet med ca 20 miljarder euro (19 %) till 124,9 miljarder euro, vilket motsvarar 73 % i förhållande till totalproduktionen. Den ekonomiska recessionen har ytterligare förvärrat den offentliga ekonomins hållbarhetsunderskott. Befolkningens stigande ålder har redan länge ansetts utgöra en stor utmaning som man försökt bemöta på olika sätt. Utöver åldrandet har det senare blivit en utmaning att lindra effekterna av den snabbt förvärrade recessionen samt att stärka den offentliga ekonomin och den ekonomiska tillväxten efter recessionen. Även om recessionen fäster uppmärksamheten vid frågor med kort perspektiv, försvinner inte problemen som hänför sig till befolkningens stigande ålder. Utgångsläget har däremot blivit avsevärt besvärligare. Man måste nu bereda sig på utgiftstrycket till följd av åldrandet med en betydligt svagare offentlig ekonomi än tidigare. Det snabbt försämrade ekonomiska läget har bemötts med stimulansåtgärder i enlighet med de principer man kommit överens om i den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa (European Economic Recovery Plan). Krisens effekter har bland annat dämpats genom att tidigarelägga offentliga investeringar, lätta på beskattningen och underlätta företagens finansieringsmöjligheter. Den ekonomiska politiken efter recessionen måste kombinera en politik som stödjer tillväxt med förtroendeskapande åtgärder som stärker den offentliga ekonomin och dess hållbarhet. Anpassningsbehovet inom den offentliga ekonomin är genomgripande och tidpunkten för anpassningsåtgärderna måste övervägas noggrant. Finansieringsställningen för Finlands offentliga ekonomi kommer 2009 2010 att försämras betydligt mera än i EU-länderna i genomsnitt. Ökningen i de åldersrelaterade utgifterna som orsakas av att Finlands befolkning åldras kommer att anstränga den offentliga ekonomin redan innan man ordentligt hunnit återhämta sig från recessionen. Därför måste man i Finland gripa sig an utmaningarna med den åldrande befolkningen snabbare än i EU-länderna i genomsnitt. 15

16 Samordningen av den ekonomiska politiken inom EU och euroområdet EU- och euroområdet drev in i en djup recession i ett läge, där den offentliga ekonomin var starkare än någonsin under det decennium den gemensamma valutan varit i bruk. Även om samordningen av den ekonomiska politiken i någon mån gett utfall som stärker långsiktig stabilitet och hållbarhet var det mycket som i det här hänseendet blev oavslutat. I rätt många länder var läget i den offentliga ekonomin vid ingången av 2009 alltjämt sådan att man inte hade råd med stimulansåtgärder. Man kunde inte ens låta de så kallade automatiska stabilisatorerna inverka stabilt. I det här läget fick i huvudsak de länder ta ansvaret för stimulansen som under decenniets senare hälfts högkonjunktur hade kapacitet att satsa. Detta framgick tydligt när Europeiska rådet i december 2008 satte i gång den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa (EERP) med syfte att samordna stimulansåtgärderna som var på olika nivå i olika länder. Det handlade inte endast om finanspolitik, utan lika väl om olika stödåtgärder för bank- och företagssektorn, där en åtgärdsfördröjning skulle ha varit relaterad med risker för snedvridningar och störningar på marknaden på EU-nivå. Här är alltså den samordnande rollen central, eftersom dessa störningar under exceptionella förhållanden, liksom under recessionen, kunde leda till avsevärda snedvridningar i den europeiska marknadsstrukturen. Utöver stödet för ekonomisk tillväxt ligger den europeiska återhämtningsplanens betydelse i att man trots krisen har lyckats undvika problem med marknadsstrukturen. Rätt snart efter att återhämtningsplanen hade inletts fokuserades uppmärksamheten på frågan hur och under vilket tidsperspektiv man borde frigöra sig från de särskilda stimulansåtgärderna. Orsaken var oron för att skuldsättningen och hållbarheten inom den offentliga ekonomin på kort tid började utgöra ett problem. Frågan är alltså vilken den rätta tidpunkten är, å ena sidan för att avveckla stimulansåtgärderna, å andra sidan för att sätta in exitåtgärder. I det här hänseendet finns det avsevärda skillnader mellan de olika EU-länderna. En del djupt skuldsatta länder har särskild orsak att avstå från stimulansåtgärderna och att sätta in korrigerande åtgärder för att stärka förtroendet redan i ett tidigt stadium. Hösten 2009 behandlade ECOFIN-rådet exitstrategierna och kom till slutsatsen att medlemsstaterna senast 2011 måste börja anpassa sin offentliga ekonomi. Flera stater står inför tidsfristen redan tidigare. Stimulansåtgärder är avsedda att vara temporära och riktade. Det återstår att se om den spirande efterfrågan på den privata sektorn kan ersätta den småningom försvinnande effekten av den offentliga sektorns stimulansåtgärder som var avsedda att vara av temporär karaktär. Det gäller inte endast finanspolitiken, likaledes måste avvecklandet av de exceptionella åtgärder som också inom penningpolitiken tagits i bruk för att stärka likviditeten samordnas. Tidsspannet för anpassningen vi står inför är problematiskt. Eftersom korrigeringen av den offentliga ekonomins alltför stora underskott i de flesta länder är ett beting som kommer att fördela sig över en tidsperiod på flera år, kommer det i de flesta EU-länder framöver att behövas budgetramar som görs upp på medellång sikt. I flera medlems-

17 stater torde detta vara en reform som kommer att ha effekt också på sikt. Detta gäller också Finland, där underskottet verkar överskrida gränsen på 3 % år 2010. Går det så, kommer förfarandet för alltför stora underskott för första gången att tillämpas också i Finland. Det innebär att Finland i förfarandet ska rapportera om sina budgetåtgärder och om man vidtagit s.k. effektiva åtgärder i tillräckligt god tid. Risker i den ekonomiska utvecklingen och i Finlands ekonomi Riskerna i den ekonomiska utvecklingen gäller i Finlands fall framför allt den internationella ekonomin, eftersom den ekonomiska och finansiella krisen främst har att göra med utvecklingen i den yttre omvärlden. Europeiska kommissionen gör i sin senaste bedömning av utvecklingen i stort samma prognos som förra hösten. Enligt prognosen kommer bruttonationalprodukten inom EU- och euroområdet under 2010 att öka med 0,7 %. Det är en mycket försiktig uppskattning som beaktar många riskfaktorer. Enligt kommissionen är dock riskerna både uppåt och nedåt i balans. För Finlands del ser man problem i anknytning till nyttighetsstrukturen i exporten, vilket har att göra med handelns struktur. Även om bedömningarna om konkurrenskraftens relativa nivå hittills har varit rätt positiva, kan det inte uteslutas att det kan vara svårt även för Finland att dra nytta av återhämtningen inom den internationella ekonomin, som börjar ta sig särskilt utanför Europa, främst i Asien. Regeringens bedömning av den ekonomiska utvecklingen Bedömningarna kring den ekonomiska utvecklingen har inte förändrats på något väsentligt sätt. Inom kommissionen har man bedömt omfattningen av stimulansåtgärderna i olika länder, men det är svårt att bilda sig en entydig uppfattning. Den allmänna bilden visar dock att det i Finland och i andra närbelägna länder har satsats ordentligt på en återhämtning. Det har framförts olika synpunkter och uppfattningar om de åtgärder olika länder har vidtagit för att stimulera ekonomin. De automatiska åtgärderna i olika länder och det manöverutrymme de har haft i olika lägen med beaktande av betydande osäkerheter borde ständigt hållas i minnet. I många länder har utrymmet för stimulans redan utnyttjats i samband med krisen och gjort det omöjligt att bemöta en eventuell ny djupdykning med stimulansåtgärder. För att upprätthålla förtroendet krävs det utöver korrigerande åtgärder också en långsiktig reformpolitik som stärker hållbarheten och tillväxtpotentialen. Ett sådant förtroendeskapande agerande är till exempel åtaganden om korrigerande åtgärder som eventuellt tas i bruk först i ett senare stadium.

18 1.3 Finanspolitiken Utfallet av den finanspolitiska linjen och ramarna för statsfinanserna samt den offentliga ekonomins hållbarhet Utgiftsramen för 2009 höll hela ramresursen användes I rambeslutet i maj 2007 fastställdes utgiftsramen för berättelseåret 2009 till 34 028 miljoner euro enligt prisnivån för år 2008. I enlighet med rambeslutet har utgiftsramen korrigerats tekniskt med pris- och strukturändringar, varefter utgiftsramarna preciserades till 35 944 miljoner euro enligt prisnivån för år 2009 hösten 2008. Det totala beloppet av ramutgifterna i regeringens budgetproposition uppgick till 35 574 miljoner euro, vilket lämnade en ofördelad reserv på 70 miljoner euro. I den ordinarie budgeten utökade riksdagen de utgifter som ska hänföras till ramen med 69 miljoner euro. Utöver den ordinarie budgetpropositionen överlämnade regeringen under berättelseåret två tilläggsbudgetpropositioner till riksdagen. Tilläggsbudgetreserveringen på 300 miljoner euro som ingick i ramen användes fullt ut i tilläggsbudgetarna. I regeringsprogrammet sägs det att om de årliga inkomsterna från försäljningen av aktier överstiger 400 miljoner euro, kan högst 25 % av den överskjutande delen, dock högst 150 miljoner euro, oavsett ramen användas för investeringar av engångsnatur avsedda för att främja kompetens, innovationer och ekonomisk tillväxt. Eftersom inkomsterna av försäljningen av egendom under berättelseåret inte överskred gränsen på 400 miljoner euro, fanns det inte tilläggspengar som kunde användas till engångsprojekt som överstiger ramen. Statsfinanserna uppvisade ett underskott och statsskulden ökade markant De budgetutgifter regeringen föreslog för 2009 uppgick till sammanlagt 46 223 miljoner euro, som vid behandlingen i riksdagen steg med 69 miljoner euro. I budgeten för 2009 uppskattades att budgetekonomin kommer att uppvisa ett underskott på 2 411 miljoner euro. I tilläggsbudgetarna höjdes anslagen med ett nettovärde på sammanlagt 1 753 miljoner euro och samtidigt sänktes inkomstposterna med ett nettovärde på 6 100 miljoner euro. I tilläggsbudgetarna höjdes anslagen exceptionellt mycket på grund av de stimulansåtgärder den ekonomiska krisen krävde. Största delen av de ökade utgiftsposterna står utanför ramen. De sänkta inkomstposterna orsakades i sin tur främst av försvagade skatteintäktsutsikter. I den andra tilläggsbudgeten för 2009 uppskattades att budgetekonomin kommer att uppvisa ett underskott på 10 264 miljarder euro. Enligt den utfallskalkyl som ingår i bokslutet uppgick inkomsterna inom budgetekonomin utan nettolåneupptagning till 37 534 miljoner euro och utgifterna till 46 897 miljoner euro. Enligt bokslutet blev budgetekonomins utgifter 9 363 miljoner euro större än de faktiska intäkterna (utan nettolåneupptagning). Av de budgeterade utgifterna blev 1 147 miljoner euro oanvända, vilket var 187 miljoner euro mera än år 2008. De faktiska inkomsterna blev 247 miljoner euro mindre än budgeterat. För kommande

19 år kvarstår 901 miljoner euro i överskott från tidigare räkenskapsperioder, som inom ramen för lagen om statsbudgeten får användas för täckning av budgeten. Budgetekonomiskulden ökade med 10 264 miljoner euro. Statsskuldens nominella värde vid utgången av år 2009 uppgick till 64 miljarder euro, vilket är 9,9 miljarder euro mera än i slutet av 2008. Skulden ökade snabbare än någonsin sedan 1993 och steg under berättelseåret med 8 procentenheter till 38 % i förhållande till bruttonationalprodukten. Skuldförhållandet beräknas öka även framöver. Statsskulden behandlas närmare i kapitel 2.5. År 2009 uppvisade statsfinanserna som helhet ett underskott på 5,1 % i förhållande till bruttonationalprodukten, mätt med de begrepp som används i nationalräkenskaperna. Under nuvarande premisser beräknas statsfinanserna uppvisa ett underskott ända till slutet av valperioden. Tabell 1. Balansen inom budgetekonomin och statsfinanserna, 2006 2009, miljoner euro 2006 2007 2008 2009 Ändring, 2008 2009, % Budgetekonomin Inkomsterna inom budgetekonomin 40 979 43 212 44 292 37 534-15,3 Utgifterna inom budgetekonomin 39 384 40 327 43 529 46 897 7,7 Egentligt överskott 1 595 2 885 763-9 363 - Utgifter för skuldhantering -56-4 6 18 300 Nettofinansieringsbehov 1 538 2 881 757-9 382 - Återstoden av statsfinanserna enligt nationalräkenskaperna -313 1 737 973-8 635 - Den offentliga ekonomins bärkraft Den offentliga ekonomins finansieringsställning vände under berättelseåret och uppvisade för första gången sedan 1997 ett klart underskott. Underskottet i förhållande till bruttonationalprodukten uppgick till 2,4 %, medan den offentliga ekonomin ännu året innan visat ett överskott på 4,1 %. Merparten av nedgången i överskottet härrörde från det branta fallet i statsfinansernas finansieringsställning. Underskottet inom den kommunala ekonomin kvartstod på tidigare nivå, vid 0,4 % i förhållande till bruttonationalprodukten. Socialskyddsfondernas överskott sjönk till 3,1 % i förhållande till totalproduktionen. Placeringarna i arbetspensionsfonderna började dock öka kraftigt under våren efter att den värsta internationella finansieringskrisen hade mattats av. Vid utgången av året hade det fonderats medel på 124,9 miljarder euro i arbetspensionssystemet, vilket motsvarade 73 % av bruttonationalprodukten. Utsikterna för den offentliga ekonomin skuggas av att befolkningen åldras snabbt under de två följande decennierna. En permanent faktor som återverkar på åldrandet är att livslängden ständigt blir längre. Finländarnas förväntade livslängd beräknas öka

20 med 9 ½ år till år 2060, alltså med ca två år per decennium. 1 Befolkningen i arbetsför ålder börjar bli mindre i Finland redan år 2010. Det är en helt ny situation, för tidigare har befolkningen i arbetsför ålder minskat endast under krigsåren och under de livligaste åren av utflyttning till Sverige i slutet av 1960-talet. De unga åldersklasserna är samtidigt lika stora som förut, och den enda åldersgrupp som växer är pensionärerna och bland dem växer gruppen över 85 år allra snabbast. Den demografiska förändringen börjar tidigare och är snabbare i Finland än i de andra länderna i Europa. De färskaste siffrorna om det tryck befolkningens åldrande orsakar den offentliga ekonomin lades fram i de kalkyler EU:s kommitté för ekonomisk politik färdigställde våren 2009. Enligt kalkylerna kommer de s.k. åldersrelaterade utgifterna (pensioner, hälsovård, långtidsvård och utbildning) i Finland att öka med ca 6 procentenheter i förhållande till bruttonationalprodukten till år 2035. Tidsmässigt sker den största ökningen i pensionsutgifter på 2010-talet och i vård- och omsorgstjänster för äldre på 2020-talet. Kostnadsökningen på grund av åldrandet i förhållande till bruttonationalprodukten är snabbare i Finland på 2010-talet än i något annat EU-land. Samtidigt som de offentliga utgifterna ökar kraftigt, mattas tillväxten av betydligt i finansieringsbasen för den offentliga ekonomin beroende på att arbetskraften minskar. Utmaningen på bärkraften kommer alltså till synes både i att utgifterna ökar och i att skatteintäkterna fasar ut. Till följd av den offentliga ekonomins försvagade utgångsläge, orsakat av den ekonomiska krisen, har det kalkylerade hållbarhetsunderskottet stigit till 5 ½ % i förhållande till totalproduktionen. Hållbarhetsunderskottet visar hur mycket den offentliga ekonomins balans omedelbart borde förbättras, antingen genom höjda skatter eller genom gallrade utgifter, för att den offentliga ekonomin ska stå på stadig grund. Däremot är bedömningen på 4 % i förhållande till totalproduktionen oförändrad avseende överskottet som behövs för att trygga den offentliga ekonomins hållbarhet. Denna indikator är mera stabil än indikatorn för hållbarhetsunderskottet, eftersom den härrör från de åldersrelaterade utgifternas ökning på längre sikt och inte är beroende av situationen inom den offentliga ekonomin i utgångsläget. Under recessionen är det inte förnuftigt att snabbt ta igen hållbarhetsunderskottet, eftersom det leder till en långsammare återhämtning i ekonomin och ytterligare kunde försvåra en stabilisering av den offentliga ekonomin. I tillägg till dämpade utgifter och höjda skatter behövs det hållbarhetsstärkande strukturella reformer som har en verkan på den offentliga ekonomin på lång sikt. Skattepolitiken och effekterna Ett centralt mål för regeringens skattepolitik är att främja den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen. Den ekonomiska recessionen 2009 medförde speciella utmaningar för beskattningen och inom skattepolitiken fokuserade man på åtgärder för att stödja sysselsättningen och återhämtningen. Utöver målet att stimulera ekonomin 1 Befolkningsprognosen, Statistikcentralen 2009