Juridiska fakultetsnämnden YTTRANDE Dnr SU 302-2840-04 2005-03-16 Utrikesdepartementet Departementspromemorian Fördraget om upprättande av en konstitution för Europa (Ds 2004:52) Stockholms universitet har anmodats yttra sig i rubricerade ärende. Juridiska fakultetsnämnden får å universitetets vägnar anföra följande. Övergripande synpunkter Det konstitutionella fördraget innefattar en betydande överarbetning av den rättsliga grundvalen för samarbetet inom EU. Det har en väsentligt klarare utformning än det nuvarande, splittrade fördragsverket med sin skillnad mellan EU och EG och sin uppdelning på olika pelare. EU:s grundläggande mål, kompetens och kompetensgränser samt tillämpade beslutsformer har sålunda givits en tydligare karaktär. Även om det fortfarande rör sig om ett mycket omfattande fördragsverk, är dess centrala delar relativt lätt tillgängliga; något som förhoppningsvis bör kunna bidra till att öka kunskaperna på området. I beaktande av uppgiftens omfattning och de många nationer och intressen som varit involverade framstår från juridisk synpunkt slutresultatet sett som helhet såsom gott. I den allmänna debatten framförs olika synpunkter på i hur hög grad det konstitutionella fördraget avviker från det nuvarande fördragsverket. Enligt fakultetsnämndens mening ter sig dessa avvikelser som helhet bedömt mindre än vad som ofta görs gällande. När det gäller den position och relation till nationell rätt som kännetecknar gemenskapsrätten (enligt fördraget unionsrätten) är sålunda skillnaderna begränsade i förhållande till nuläget och hela det centrala regelverket kring inre marknaden och de fyra friheterna jämte konkurrensreglerna överförs väsentligen oförändrade till det konstitutionella fördraget. Förhållandet till regeringsformen En särskilt central fråga är det konstitutionella fördragets förhållande till regeringsformen (RF). Promemorian behandlar denna fråga i kap. 6 och drar under rubriken En samlad bedömning slutsatsen att det inte finns några konstitutionella hinder för Sverige att tillträda det nya fördraget (del 1 s 95).
2 I den svenska rättsvetenskapliga diskussionen har i vissa fall andra meningar kommit till uttryck på denna punkt. Här kan bland annat nämnas artiklar i Europarättslig Tidskrift 2004 h 1 s 27 ff., Hettne-Öberg, Domstolarna i Europeiska unionens konstitution (Sieps-Rapport 2003:15) s 135 ff. och Öbergs Förord till publikationen Europeiska Unionens konstitution 2005. Enligt nämndens mening bör man kunna ta till utgångspunkt att Sverige har ratificerat det nuvarande fördragsverket, senast Amsterdamfördraget och Nicefördraget, konstitutionellt korrekt. Något annat synes under på senare tid inte på allvar ha satts i fråga. Med denna utgångspunkt blir spörsmålet om det konstitutionella fördraget innehåller nyheter som förändrar läget i relation till regeringsformen. 10:5 RF innehåller två materiella begränsningar av möjligheterna till beslutsöverlåtelse till EU. Den äldre av dessa föreskriver att fri- och rättighetsskyddet inom det överlåtna området skall motsvara det som ges i regeringsformen och Europakonventionen. Det konstitutionella fördraget innebär en väsentlig förstärkning av fri- och rättighetsskyddet inom EU genom att den särskilda stadgan om de grundläggande rättigheterna görs bindande såsom en särskild del II av konstitutionen och genom att det nya fördraget öppnar för EU:s anslutning till Europakonventionen. Detta innebär att det konstitutionella fördraget tydligare än nuvarande rättsläge i EU säkerställer de krav som 10:5 RF ställer vad gäller rättighetsskyddet. Vid en helhetsbedömning av förhållandet mellan det nya fördraget och 10:5 RF är detta en viktig faktor att beakta. Den andra materiella begränsningen utsäger att överlåtelse av beslutanderätt till EU inte får röra principerna för statsskicket. Detta utgör ett tillägg genom en grundlagändring 2002. Vid denna lagändring förutsattes uppenbarligen att hittills gjorda beslutanderättsöverföringar till EU inte rört dessa principer. Diskussionen kring hithörande frågor har särskilt kretsat kring vad som skall förstås med lokutionen principerna för statsskicket. Särskilt med hänsyn till att det rör sig om en nyinförd begränsning är det naturligt att söka ledning i lagförarbetena. Dessa har dock inte mycket att tillföra. Lagändringen går tillbaka på ett uttalande av Konstitutionsutskottet i samband med ändringen av 10:5 RF inför EU-inträdet. Utskottet uttalade att beslutsbefogenheter inte får överlåtas i sådan omfattning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Överlåtelsen fick heller inte beröra andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system, t ex den fria åsiktsbildningen. I propositionen om grundlagsändringen har regeringen bland annat uttalat att Sveriges ställning som en suverän stat med demokratiskt styrelseskick sätter gränser för den möjliga överföringen av beslutanderätt. Det vill synas som om dessa uttalanden om vad som utgör principerna för statsskicket medvetet hållits allmänna och rätt vaga. Tillkomsthistorien tyder på att man inte bör övertolka räckvidden av detta nya tillägg till 10:5 RF. Sannolikt anknyter det närmast till 1 kap RF med rubriken Statsskickets grunder. Med detta synsätt rör tillägget regeringsformens grundläggande principer såsom demokrati, rättsstat och medborgerliga friheter. Nämnden kan med denna utgångspunkt inte finna att förbudet mot beslutsöverföring som rör principerna för statskicket skulle hindra Sveriges ratificering av det konstitutionella fördraget.
3 En punkt som uppmärksammats i diskussionen är att det konstitutionella fördraget fördragsfäster principen om unionsrättens företräde (art. I-6). Företrädet gäller även i förhållande till medlemsstaternas konstitutionella rätt (promemorian del 1 s 105 f). I sak uttrycker detta knappast något nytt i förhållande till vad som redan nu är gällande rätt. I Sverige har Högsta domstolen och Regeringsrätten i ett flertal avgöranden tydligt erkänt principen om EG-rättens företrädesrätt, se t ex NJA 2002 s 75. Företrädesrätten kan endast göras gällande inom EU:s kompetensområde; möjligheterna att föra ogiltighetstalan mot rättsakter som bedöms överskrida EU:s kompetens kvarstår som nu. Enligt nämndens mening innebär inte fördragsfästandet av den sedan länge erkända principen om unionsrättens (hittills gemenskapsrättens) företrädesrätt inom ramen för EU:s kompetensområde någon inskränkning i strid med 10:5 RF. En annan uppmärksammad punkt utgör EU:s förstärkta roll på det straffrättsliga och straffprocessuella området. Jämfört med EU:s nuvarande befogenheter på området inom ramen för tredje pelaren sker otvivelaktigt en förstärkning av EU:s möjligheter att agera på området (särskilt art. III-270 och 271, se promemorian del 1 s 269 f.). I diskussionen har ibland gjorts gällande att den straffrättsliga lagstiftningen skulle stå i en särställning i Sverige. Denna lagstiftning har emellertid ingen särställning i regeringsformen. 8:3 RF föreskriver endast att föreskrifter om brott och rättsverkan av brott skall meddelas genom lag, dvs. av riksdagen, dock med en betydande delegationsmöjlighet till regeringen vad gäller bötesbrott (8:7 RF). Är det fråga om brott där fängelse ingår i straffskalan aktualiseras dock 2:9 RF och de särskilda materiella skyddsbestämmelserna i 2:12 RF vid riksdagens lagstiftande verksamhet. Regeringsformens bestämmelser måste iakttas vid implementering av vad som i fördraget benämns europeiska ramlagar men antyder inte att straffsanktionerad lagstiftning skulle ha någon speciell konstitutionell position i Sverige. Nämnden vill i sammanhanget erinra om Högsta domstolens avgörande 9 feb. 2005 i mål B 4406-02 angående grundlagskonform tillämpning av blankettstraffstadgande som har fängelse i straffskalan och som fylls ut av myndighetsföreskrifter. Avgörandet är ägnat att förstärka kravet på att implementering av europeisk strafflagstiftning sker genom beslut av riksdagen. Detta kan dock tillgodoses inom ramen för regeringsformens nuvarande utformning. Med hänsyn till det sagda finns enligt nämndens mening inte skäl att hävda att förstärkningen i det konstitutionella fördraget av EU:s befogenheter på det straffrättsliga och straffprocessuella området skulle innefatta en beslutsöverföring i strid med det svenska statsskickets principer. Sammanfattningsvis delar fakultetsnämnden promemorians bedömning att det inte föreligger några konstitutionella hinder för Sverige att tillträda det konstitutionella fördraget. Rättighetsstadgans förhållande till Europakonventionen och regeringsformens rättighetsskydd Rättighetsstadgan behandlas i kap. 17 i promemorian. Som där framhålls blir den endast gällande inom tillämpningsområdet för unionsrätten, men skall inom detta område iakttas även av medlemsstaternas domstolar och myndigheter. Det kan understrykas att detta tillämpningsområde har bred räckvidd. Den europeiska lagstiftningen är
4 omfattande inom t ex arbetsrätten och socialrätten och kan komma att bli det inom straff- och straffprocessrätten. Genom den vida tolkning som samhandelskriteriet ges får stadgan också stor räckvidd inom den inre marknadsrätten och konkurrensrätten. I promemorians avsnitt om stadgans förhållande till svensk rätt saknar nämnden en behandling av frågan om hur svenska domstolar och myndigheter skall förhålla sig till stadgan i relation till Europakonventionen och det svenska rättighetsskyddet i regeringsformen och andra grundlagar. Som nämnts i promemorian del 1 s 219 gör stadgan skillnad mellan subjektiva rättigheter och principstadganden. Många av bestämmelserna har emellertid en så precis och klar utformning att de bör tolkas såsom uttryckande subjektiva rättigheter. Det torde stå klart att sådana rättigheter i enlighet med unionsrättens allmänna principer skall ges direkt effekt. Genom att rättighetsstadgan är en integrerad del av det konstitutionella fördraget utgör dessa rättigheter primärrätt. De kommer härigenom att omfattas av det ovan berörda stadgandet om unionsrättens företrädesrätt i art. I-6. Det sagda innebär att när svenska domstolar och myndigheter tillämpar unionsrätt kommer de i rättighetsstadgan nedlagda rättigheterna normhierarkiskt att befinna sig överst. Både Europakonventionen, som i svensk rätt i princip endast är inkorporerad genom lag, och de svenska grundlagsfästa rättigheterna kommer normhierarkiskt att vara efterställda stadgan. Det nu sagda innebär att svenska domstolar och myndigheter kommer att behöva tillämpa tre rättighetssystem, som visserligen i huvudsak fyller samma syften men som till sin närmare utformning företer åtskilliga olikheter. Nämnden ser det som en klar brist att promemorian saknar analys av hithörande frågor och hemställer att de tas upp till behandling i propositionen. Här kan erinras om att i propositionen angående införlivandet av Europakonventionen behandlades frågan om parallell eller konkurrerande tillämpning av konventionen och svenska rättighetsbestämmelser. Härvid fastlades huvudprincipen att de två rättighetssystemen kompletterar varandra och skall tillämpas kumulativt så att den för den enskilde mest fördelaktiga skyddsregeln blir den som läggs till grund. Detta torde böra vara huvudprincipen också när vi nu får tre rättighetssystem. Å andra sidan kan en svensk rättighetsbestämmelse tänkas komma att kollidera med unionsrättens krav på företrädesrätt. Medlemsstaternas skyldighet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd I det konstitutionella fördraget har det tagits in i art. I-29.1.2 ett uttryckligt stadgande om att medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Detta är en viktig bestämmelse som dock inte närmare berörs i promemorian. Nämnden vill inledningsvis fästa uppmärksamheten vid att här föreligger en av allt att döma felaktig utformning av texten i den svenska språkversionen, som talar om möjligheter till överklagande (kurs. här). Den franska texten lyder: Les États membres établissent les voies en recours nécessaires pour assurer une protection jurisdictionelle effective dans le domaine du droit de l Union.
5 Den svenska språkversionen har sannolikt influerats av den engelska versionen som talat om rights of appeal. Nämnden har dock noterat att detta rättats i den Constitutional Treaty som presenterades i december 2004 till remedies (EUT 16.12.2004, C 310). Lämpligen bör det åstadkommas en ändring av den svenska språkversionen så att ordet överklagande ersätts med rättsmedel. Överklagande är visserligen ett viktigt rättsmedel men inte ett exklusivt sådant för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd. Så finns t.ex. även möjligheten till rättsprövning. Nämnden fäster i sammanhanget uppmärksamheten vid att termen rätt till ett effektivt rättsmedel används i rättighetsstadgan i art. II-107.1, också den en på området viktig artikel. Det sagda leder vidare till den större frågan om svensk rätt i dagens läge har en utformning som tillfredsställer de krav som art. I-29.1.2 ställer på medlemsstaternas rättssystem. Detta spörsmål tas inte upp i promemorian men måste enligt fakultetsnämndens mening behandlas i samband med ratificeringen av det konstitutionella fördraget. I sammanhanget bör också beaktas den ändrade utformningen av nuvarande art 230.4 EG-fördraget i ljuset av Jégo-Quéré-domen (C-263/02P). Den nya art III-365.4 innebär en viss utvidgning av enskilda fysiska och juridiska personers möjligheter att föra ogiltighetstalan mot antagna rättsakter. De nämnda reglerna innebär att svenska domstolar är skyldiga enligt unionsrätten att tillhandahålla de talerättsmöjligheter och rättsmedel i övrigt som krävs för att säkerställa att enskilda fysiska och juridiska personer har tillgång i Sverige till vad som enligt unionsrätten utgör effektiva rättsmedel. Svenska domstolar har inte rätt att vägra detta genom att hänvisa till att vissa sådana talerättsmöjligheter eller andra rättsmedel inte tillhandahålls enligt rättegångsbalken, förvaltningsprocesslagen eller annan svensk processuell lagstiftning. Det framstår dock som otillfredsställande att lämna det inhemska rättsläget vid detta, särskilt som man måste räkna med förekomsten av viss obenägenhet i domstolarna att gå utanför de i Sverige traditionellt fastlagda processuella ramarna. I vart fall är det från förutsebarhets- och rättssäkerhetssynpunkt klart att föredra att det svenska processuella lagverket ges en utformning som fullt ut uppfyller de krav unionsrätten ställer. Till konkretisering av det sagda kan nämnas att det i Sverige enligt nu gällande nationell rätt sannolikt saknas möjlighet att väcka fastställelsetalan i frågan om en rättsakt är ogiltig enligt unionsrätten p g a kompetensöverskridande eller oförenlighet med norm av högre rang, trots att art III-365.4 uttryckligen förutsätter att sådan talan skall kunna föras i svensk domstol. Till belysning av det hittillsvarande rättsläget i svensk nationell rätt kan här erinras om avgörandet NJA 1987 s 198, där Högsta domstolen slog fast att en fastställelsetalan angående grundlagsenligheten av en skattebestämmelse inte kunde föras i allmän domstol. En motsvarande fastställelsetalan torde dock i detta fall inte heller ha kunnat föras i allmän förvaltningsdomstol. Jfr NJA 1998 s 656 II, Vellinge kommun mot staten och i samma fråga RÅ 2000 ref. 19 ang. lagen om utjämningsavgift (den s.k. Robin Hood-skatten), där kommunen inte kunde få till stånd en prövning av avgiftens grundlagsenlighet.
6 Art I-29.1.2 synes även kräva att det skall vara möjligt att föra talan inför svensk domstol i frågor om svensk rätt i ett visst hänseende är förenlig med unionsrätten. Det kan exempelvis vara fråga om svenska bestämmelser om förbud mot tillverkning, import eller marknadsföring av en viss produkt. Sådana frågor har i vissa fall kommit under domstolsprövning i Sverige genom att en enskild medvetet brutit mot den svenska bestämmelsen i syfte att provocera fram ett åtal eller vitesföreläggande, mot vilket den enskilde sedan kunnat invända att den svenska rättsregeln är oförenlig med EU:s överordnade rättssystem, t ex primärrättsliga regler om den fria rörligheten. Sådana möjligheter att argumentera i position såsom tilltalad eller svarande synes dock inte tillräckliga för att uppfylla kraven på att den enskilde skall ha tillgång till effektivt rättsmedel. Skadeståndsansvar för beslut i högsta dömande instans I anslutning till vad som anförts i det föregående vill fakultetsnämnden fästa uppmärksamheten vid talerättsbegränsningen i 3:7 skadeståndslagen (SkL). Stadgandet innebär att det är förbjudet att föra skadeståndstalan mot staten i anledning av Högsta domstolens och Regeringsrättens domar och beslut. Taleförbudet hade vid skadeståndslagens tillkomst sin bakgrund i dessa domstolars särskilda konstitutionella ställning enligt svensk rätt. Saken förhåller sig emellertid annorlunda i ett EUperspektiv. Att bestämmelsen inte är förenlig med EG-rättens krav på tillgång på effektiva nationella rättsmedel har uppmärksammats rätt länge. I betänkandet SOU 1997:194, Det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelse av EG-rätten föreslogs att taleförbudet skulle tas bort. Någon lagändring har dock inte genomförts. Tillkomsten av det konstitutionella fördraget gör en lagändring än mer påkallad. I Köbler-domen 2003 (mål C-334/01) har EG-domstolen uttryckligen slagit fast att felaktig tillämpning av EG-rätten av en nationell högsta domstolsinstans (i detta fall den österrikiska högsta förvaltningsdomstolen) kan grunda skadeståndsansvar för medlemsstaten. Mot bakgrund av Köbler-domen måste art. I-29.1.2 anses innefatta ett krav på tillgång till ett effektivt rättsmedel också mot sådana felaktiga domar i högsta domstolsinstans som avser unionsrättens tillämpning. Förslag om utredning ang. effektivt domstolsskydd Fakultetsnämnden har förståelse för att det kan vara förenat med svårigheter att medhinna, före framläggandet av proposition om ratifikation av det konstitutionella fördraget, en översyn av det svenska processuella systemet så att detta fullt ut tillgodoser kraven på rättsmedel för att tillgodose ett effektivt domstolsskydd inom alla de områden som omfattas av unionsrätten, inbegripet vad här sagts om skadeståndsansvar för felaktiga domar och beslut i högsta svenska domstolsinstans. Nämnden vill därför föreslå att hithörande frågor snarast görs till föremål för särskild utredning. Folkrättsliga synpunkter
7 Unionens värden och mål Unionen skall även i sina externa relationer bekräfta och främja sina värden och mål. Artikel I-3.4 talar om strikt efterlevnad och utveckling av internationell rätt, inklusive respekt för principerna i Förenta nationernas stadga. De s.k. Petersbergsuppgifterna om krishantering och fredsoperationer (antagna i Petersberg utanför Köln 1992 och numera intagna i det konstitutionella fördragets del III) skall därmed genomföras i linje med FN-stadgans principer. I fall av fredsframtvingande operationer krävs ett beslut i säkerhetsrådet som ger klartecken till varje sådan operation, där definitionsmässigt militärt våld för att ändra status quo ingår som en komponent. Fredsbevarande operationer som bygger på samtycke med territorialstaten och där våld enbart används i självförsvar är okontroversiella och behöver inte säkerhetsrådets samtycke. Den juridiska grunden för sådana operationer är själva samtycket från berörda stater och inte någon regel i FN-stadgan. Det har emellertid i diskussionen efter det Europeiska rådets möte i Helsingfors 1999 hävdats att respekt för FN-stadgans principer är en sak, respekt för stadgans procedurregler (inklusive vetoregeln i säkerhetsrådet) är en annan. I Helsingfors talades det för första gången om respekt för stadgans principer. Distinktionen ifråga öppnar för argumentet att unionen inte skulle behöva vara bunden av en blockering i FN:s säkerhetsråd när rådet inte förmår agera i enlighet med FN-stadgans principer om främjande av fred och säkerhet och mänskliga rättigheter. Frånvaron av en bemyndigande rådsresolution skulle då inte nödvändigtvis hindra ett fredsframtvingande eller humanitärt interventionistiskt ingripande i situationer när unionen anser att det internationella samfundet måste ingripa för att, exempelvis, avbryta en etnisk rensning eller hindra ett folkmord. Debatten härom har kanske mer förts bland akademiker än bland diplomater och någon gemensam uppfattning inom unionen har inte utkristalliserats. Fördragets artikel I-41.1 talar om att unionens civila och militära resurser kan användas vid uppdrag utanför unionen för att bevara freden, förebygga konflikter och stärka den internationella säkerheten i enlighet med principerna i FN:s stadga. Formuleringarna om säkerhet (kan inkludera mänsklig säkerhet) och principer (kan exkludera vetoregeln) står därmed för en viss utvecklingspotential. Artikeln framstår även i övrigt (se försvarspolitiken i I-41.2) som en s.k. utvecklingsklausul. Petersbergsuppgifterna är återgivna i artikel III-309. Det talas där om konfliktförebyggande och fredsbevarande insatser, insatser med stridande förband vid krishantering, inklusive fredsskapande åtgärder och stabiliseringsinsatser efter konflikter. Detta är insatser som väl låter sig förena med den verksamhet som följer av FN-stadgans kapitel VIII om regionala avtal och organisationer. Afrikanska unionen (AU) betraktas som en regional organisation i FN-stadgans mening och EU har i FN:s praxis betraktats på samma sätt. Unionen har dock inte officiellt bekräftat detta synsätt (se Gustaf Lind, The Revival of Chapter VIII of the UN Charter, Regional Organisations and Collective Security, Stockholms universitet 2004, s. 48 ff.). Internationella avtal Unionen kan ingå avtal med ett eller flera tredjeländer eller internationella organisationer i enlighet med det konstitutionella fördraget. Artikel III-323.2 stadgar att avtal som ingås av unionen skall vara bindande för unionens institutioner och medlemsstaterna. I och med att EU får status som juridisk person och pelarstrukturen
8 avskaffas regleras nu ingåendet av internationella avtal på ett förenklat sätt i artikel III- 325. Unionsfördragets bestämmelse (artikel 24) att en medlemsstat kan åberopa sina egna konstitutionella förfaranden som en förutsättning för avtalets giltighet gentemot den medlemsstaten gäller inte längre. Rådet tar beslut om att ingå avtal med kvalificerad majoritet (artikel III-325.8). Det betyder att Sverige kan bli bundet av ett internationellt avtal även utan riksdagens godkännande i situationer när regeringen enligt RF 10:2 normalt har att inhämta riksdagens godkännande. Saken torde dock böra ses så att 10:5 RF fungerar såsom lex specialis i relation till 10:2 RF och att följaktligen beslutsöverföring till EU enligt 10:5 RF även innefattar internationella avtal som unionen ingår med stöd av artikel III-323 och enligt förfarandet i III-325. Detta synes dock förutsätta att det är fråga om avtal som ligger inom ramen för EU:s exklusiva traktatkompetens. I sak innebär dock den nya regleringen av EU:s traktatkompetens en insnävning av tillämpningsområdet för 10:2 RF. Fakultetsnämnden finner det önskvärt att räckvidden av artiklarna III-323 och III- 325 belyses närmare i den kommande propositionen, inbegripet relationen till 10:2 RF och ev. kvarstående utrymme för delad traktatkompetens mellan EU och medlemsstaterna.