Yttrande ang. Ds 2013:74 Sveriges tillträde till vapenhandelsfördraget Arms Trade Treaty (ATT)

Stockholm 2014-02-05 Till: Utrikesdepartementet 103 33 Stockholm Från: Svenska sektionen av Amnesty International; Diakonia; svenska sektionen av Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet; Kristna Fredsrörelsen; och Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen. Yttrande ang. Ds 2013:74 Sveriges tillträde till vapenhandelsfördraget Arms Trade Treaty (ATT) Svenska sektionen av Amnesty International (Amnesty), Diakonia, svenska sektionen av Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet (IKFF), Kristna Fredsrörelsen och Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen anför nedan vårt gemensamma yttrande angående Ds 2013:74 Sveriges tillträde till vapenhandelsfördraget Arms Trade Treaty (ATT). Vi välkomnar Sveriges signatur av ATT liksom förslaget att Sverige ska ratificera fördraget så snart som möjligt. Liksom Ds 2013:74 (hädanefter utredningen) anger, ska ATT ses som ett golv snarare än ett tak för regler och normer gällande den internationella kontrollen av handel med krigsmateriel. Dock finns flera exempel där utredningen, trots allt, tolkar avtalet för restriktivt, exempelvis i fråga om kriterier vid lån och leasing till allierade aktörer i utlandet. De tolkningar som görs i utredningen kommer att få betydelse för vad som blir den gällande tolkningen internationellt. Det är därför av stor vikt att Sverige tar möjligheten att bidra med strikta tolkningar av ATT i de fall där det finns utrymme till bedömningar. Vi instämmer i att det finns en växande medvetenhet om att den rådande situationen i världen är oacceptabel vad gäller vapenrelaterat våld. Vi delar utredningens uppfattning att humanitära faktorer måste inkluderas i alla exportkontrollbedömningar. Det är välkommet att utredningen föreslår att Sverige bör fortsätta verka för att så många stater som möjligt ansluter sig till ATT, samt stödja stater med teknisk assistans för att implementera avtalet. Vi anser att Sverige i ljuset av detta bör överväga att göra ratificering av ATT till ett krav för att tillstånd till krigsmaterielexport ska beviljas från Sverige till ett visst köparland. Vi ser positivt på att utredningen föreslår att Sverige bör verka för en bred tolkning av ATT:s omfång, med stöd i Wassenaaravtalet, och för att undvika så kallat kalibergap mellan artilleri och vapen i nationella kontrollistor. Det är även välkommet att utredningen konstaterar att ett genusperspektiv på väpnade konflikter, konflikthantering och konfliktförebyggande i enlighet med säkerhetsrådets resolution 1325 (2000) bör anläggas i den internationella handeln med konventionella vapen. Sida 1 av 7

ATT och gällande svenskt regelverk Vi delar i viss utsträckning den slutsats som framförs i utredningen om att det svenska regelverket för export av krigsmateriel täcker in ATT:s skrivningar. Det beror dock på att den svenska Lagen om krigsmateriel är mycket vid och säger lite om vilka bedömningar som ska göras. Vi anser att vissa av ATT:s villkor inte täcks in tillräckligt tydligt i det svenska regelverket, vilket utvecklas nedan. Vi anser även att utredningen, när kompatibiliteten mellan ATT och Sveriges regelverk analyseras, i vissa fall använder skrivningarna i avtalet som ett tak snarare än som ett golv. Detta bör omvärderas. Viktigt att framhålla är även att i de fall då internationella regelverk, så som ATT och EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport, är mindre strikta än det svenska regelverket måste det sistnämnda alltid ges företräde och gälla i praktiken. Skiljedomsföreningen ser en betydande diskrepans mellan det svenska regelverkets bestämmelser och tillämpningen av dessa. Tillämpningen av det svenska regelverket är idag inte i linje med ATT:s syfte så som angivet i fördragets artikel 1: att bidra till fred och säkerhet, minska mänskligt lidande, samt främja samarbete, öppenhet och ansvarsfullt agerande av statsparterna. Mot bakgrund av detta anser vi att det svenska regelverket på vissa punkter behöver tydliggöras och skärpas för att Sverige ska leva upp till ATT:s syfte, principer och bestämmelser. Mål och syfte med ATT Utredningen inkluderar ett avsnitt om ATT:s mål och syfte, men det explicita syftet med avtalet nämns inte (utöver i den bilaga som utgör översättningen av avtalstexten). I artikel 1 i ATT anges att målen med avtalet är att åstadkomma strängast möjliga normer för den internationella vapenhandeln, samt att eliminera den illegala vapenhandeln, i syfte att bidra till fred och säkerhet, minska mänskligt lidande, samt främja samarbete, öppenhet och ansvarsfullt agerande av statsparterna. Dessa mål ska vara vägledande för Sveriges ratificering och implementering av ATT. Syftesformuleringarna i ATT är därtill starkare formulerade än i det svenska regelverket, vilket ytterligare ökar vikten av att dessa inkluderas i förslaget till riksdagen. Skiljedomsföreningen anser att syftet med ATT så som fastslaget i artikel 1 explicit bör inkluderas i förslaget till riksdagen. Villkor gällande mänskliga rättigheter samt förbud I utredningen anges att ATT:s artikel 7.1.b (ii) omfattas av kriterium två i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport samt att de svenska riktlinjerna är mer långtgående än både ATT och den gemensamma ståndpunkten. Detta motiveras med att de svenska riktlinjerna inte är materielspecifika, utan anger att tillstånd inte bör lämnas om det avser en stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer samt att respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas. Artikel 7.1.b (ii) anger att medlemsstaterna inte ska utfärda exporttillstånd när det föreligger en övervägande risk för att produkterna skulle kunna användas för att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av internationell rätt om de mänskliga rättigheterna. I och med detta introduceras en gräns vid vilken exporttillstånd skall nekas. Detta är en skarpare skrivning än i de svenska riktlinjerna som säger att tillstånd inte bör lämnas till en stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. 2

Då Sverige exporterat/exporterar krigsmateriel under gällande regelverk till stater där allvarliga och/eller utbredda kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer, anser vi att ordvalet bör visat sig vara alltför vagt och öppnar upp för oansvarig export som inte går i linje med svensk utrikespolitik i övrigt, och inte heller med ATT:s syfte. Formuleringen skulle kunna användas för i artikel 7 i ATT implicerar också att tillståndsbedömningen ska inkludera en bedömning av huruvida den avsedda risken kan komma att uppstå i framtiden. De svenska riktlinjerna säger att situationen i mottagarlandet vid tiden för tillståndsgivning ska bedömas men innehåller inte någon riskbedömning framåt i tiden. Skiljedomsföreningen förordar: Att Sverige ska iaktta en lägre beviströskel än vad som anges i artikel 6 i ATT om förbud. Då ATT ska ses som ett golv snarare än som ett tak, och då svensk krigsmaterielexport ska gå i linje med svensk utrikespolitik, förespråkar vi att Sverige istället för att bedöma om en export med säkerhet kommer att bidra till kränkningar av de mänskliga rättigheterna ska analysera om den skulle kunna komma att användas för detta ändamål. Om så är fallet bör export ej beviljas. Exportkriterierna i det svenska regelverket gällande mänskliga rättigheter samt väpnad konflikt görs bindande så att det framgår att Sverige ej ska godkänna export till länder med allvarliga och/eller utbredda kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Villkor gällande könsrelaterat våld I utredningen översätts ATT:s artikel 7.4 från ( ) serious acts of gender-based violence or serious acts of violence against women and children till ( ) grovt könsbetingat våld eller grovt våld mot kvinnor och barn. Vi föreslår att könsbetingat ersätts med könsrelaterat. Begreppet könsrelaterat våld används oftare av Regeringskansliet och utförarmyndigheter 1, och det våld som avses med gender-based violence är relaterat till strukturer, normer och förtryck i koppling till kön, snarare än betingat av kön. Därtill föreslår vi att begreppet grovt i översättningen av artikel 7.4 byts ut till allvarligt, vilket är den översättning som görs av begreppet serious i artikel 7 gällande brott mot humanitär rätt och mänskliga rättigheter. Den tolkning som anges i utredningen är att artikel 7.4 ålägger statsparterna svagare åtaganden än de skyldigheter som följer av kriterierna i 7.1.b (i-ii). Argumenten för detta är att 7.4 placerats avskilt från artikel 7.3 och att formuleringen om att beakta risken för är en svagare formulering än övriga kriterier. Vi delar inte denna läsning. På engelska säger artikel 7.4 att den exporterande staten ( ) in making this assessment, shall take into account the risk ( ). Med this assessment avses rimligtvis den bedömning som refereras till i föregående artikel 7.3. Slutsatsen bör därmed vara att som del av den bedömning som avses i artikel 7.3, gällande fred och säkerhet, mänskliga rättigheter, humanitär rätt, och organiserad brottslighet, ska 1 Begreppet könsrelaterat våld används exempelvis i Policy för jämställdhet och kvinnors rättigheter och roll (2010, Utrikesdepartementet), Regeringens skrivelse 2013/14 Biståndspolitisk plattform (2014), och Samma makt att forma samhället och sitt eget liv - regeringens arbete för ökad jämställdhet 2011-2014 (2012, Utbildningsdepartementet), varav den senare använder gender-based violence i den engelska översättningen. 3

risken för könsrelaterat våld samt våld mot kvinnor och barn beaktas, och vid övervägande risk för att materielen i fråga skulle kunna användas för att begå eller underlätta sådant våld ska exporttillstånd inte beviljas. Utredningen anger att artikel 7.4 ( ) bör kunna anses inkluderad i de svenska riktlinjernas skrivningar om respekt för mänskliga rättigheter. Vår erfarenhet är dock att könsrelaterat våld ofta inte beaktas i bedömningar av de mänskliga rättigheternas efterlevnad om det inte uttryckligen anges att så ska ske. UNSCR 1325 och uppföljande resolutioner har antagits på grund av att det trots åtaganden och bestämmelser om att implementera mänskliga rättigheter, finns ett behov av att freds- och säkerhetspolitiska frågor hanteras på ett mer genusmedvetet sätt. Slutsatsen för Sverige bör därför vara att det svenska regelverket om krigsmaterielexport explicit ska inkludera bestämmelser om att utvärdera risken för könsrelaterat våld, enligt samma villkor som för bedömningar gällande mänskliga rättigheter och humanitär rätt, för att säkerställa att ett genusperspektiv integreras. Detta är även viktigt för att bidra till utvecklingen av starkast möjliga normer för hur ATT ska tolkas och implementeras globalt. Ovan föreslagna slutsats skulle även vara mer i linje med Sveriges åtaganden inom ramen för FN:s säkerhetsrådsagenda om kvinnor, fred och säkerhet samt Sveriges tydliga prioritering av främjandet av kvinnors rättigheter och jämställdhet i utrikespolitiken. Den svenska handlingsplanen för implementering av resolution 1325 uttrycker att jämställdhetsperspektivet ( ) ska vara en integrerad och naturlig del av både det dagliga och det långsiktiga strategiska arbetet för fred och säkerhet. Skiljedomsföreningen anser att: Översättningen av artikel 7.4 bör ändras till: allvarlig form av könsrelaterat våld eller allvarlig form av våld mot kvinnor och barn. Det svenska regelverket bör ändras så att det explicit framgår att Sverige inte ska godkänna export av krigsmateriel som skulle kunna användas för att begå eller underlätta allvarlig form av könsrelaterat våld eller allvarlig form av våld mot kvinnor och barn. Kriterier vid lån/leasing Enligt avtalets artikel 2.3 behöver en statspart inte utöva exportkontroll när krigsmateriel överförs till egen trupp i utlandet, så länge det är statsparten som fortsatt äger materielen. Skulle materielen överföras till en allierad i utlandet måste exporten prövas. Utredningen skriver även att prövningskravet torde inte gälla vid överlåtelse genom lån eller leasing, då äganderätten inte formellt överförs vid en sådan transaktion. Vi anser att detta är en tolkning av ATT som sänker ambitionsnivån och inte är i linje med avtalets syfte. Vi anser inte att lån och leasing till en annan aktör kan räknas som eget bruk, och vi ser en betydande risk för att den tolkning som görs i utredningen öppnar upp för ett betydande kryphål. Risken för att materielen i fråga används oansvarigt, i strid med ATT:s mål, syfte och principer, försvinner inte på grund av att äganderätten inte formellt överförs. Att låna eller leasa ut krigsmateriel kan i praktiken få samma konsekvenser som att sälja eller skänka bort den. 4

Skiljedomsföreningen anser att Sverige bör göra starkast möjliga tolkning av avtalstexten, enligt devisen golv, inte tak, som anges i utredningen, och fastslå att sådana överföringar som görs i form av lån eller leasing ska föregås av och villkoras till en konsekvensanalys som är i linje med ATT:s artikel 7. Förebyggande av korruption Enligt artikel 7 i ATT ska den exporterande parten göra en bedömning av om materielen i fråga skulle kunna användas för att begå eller underlätta handlingar som utgör brott enligt internationella fördrag eller protokoll om internationell organiserad brottslighet där den exporterande parten är part. Vi noterar att det saknas förslag i utredningen om hur relevanta myndigheter, i första hand Inspektionen för Strategiska Produkter (ISP) men även Försvarsexportmyndigheten (FXM), ska kunna fullgöra skyldigheten att göra bedömningen av hur export från Sverige eventuellt skulle kunna kopplas till organiserad brottslighet. Hittills har riskbedömningar gällande korruption inte varit en del av beslutsprocesser för export av krigsmateriel från Sverige, trots att varken de länder vi exporterar till eller de företag som exporterar kan anses immuna mot korruption. Utan instruktioner inom detta område är det inte troligt att ISP och FXM kommer att inkludera risken för korruption och organiserad brottslighet i sina bedömningar, vilket riskerar medföra att åtagandet under ATT inte uppfylls. Bedömningen bör inkludera såväl risken för korruption i mottagarlandet som risken för korruption vid den enskilda affären. Det bör i exporttillstånd stipuleras att korruption ej får förekomma, och det bör införas skrivningar som anger att om korruption ändå förekommer måste detta leda till kännbara tydliga konsekvenser för framtida tillståndsgivning. Utan explicita krav på ISP och FXM hamnar Sverige inte på golvet utan under, och kan därmed inte fullgöra sina förpliktelser enligt ATT. Skiljedomsföreningen vill anföra vikten av att Sverige inför tydligare skrivningar om korruption i regelverket för krigsmaterielexport. Skiljedomsföreningen anser att det i förslaget till riksdagen måste göras helt klart att krav måste ställas på ISP att i sina bedömningar om förhandsbesked/exporttillstånd utvärdera riskerna för korruption samt att det uppdras åt FXM att löpande beakta risker för korruption. Transparens i svensk exportkontroll ATT syftar till att öka transparensen i den internationella krigsmaterielkontrollen, och vi delar utredningens förhoppning att det inom statspartssamarbetet ska kunna nås en högre ambitionsnivå vad gäller transparens än vad som nu är föreskrivet i avtalet. Att öppenhet och ansvarsutkrävande stärks är i högsta grad en trovärdighetsfråga både för Sverige och för övriga statsparter. Det svenska samlade regelverket för krigsmaterielexport består idag av flera parallella regelverk, vilket i vissa avseenden gör systemet svårt att tolka och få översikt över. Utöver Lagen om krigsmateriel och Regeringens riktlinjer om krigsmateriel är Sverige även bundet av EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport. Sveriges politik för global utveckling (PGU) skall också påverka prövningarna. Dessa parallella regelverk har delvis olika 5

utgångspunkter och det finns konflikter mellan och inom dem. Detta inverkar negativt på transparensen samt den dit kopplade möjligheten till ansvarsutkrävande. Om Sverige ratificerar ATT och därmed lägger till avtalets villkor till det samlade regelverket, är risken uppenbar för att transparensen och överskådligheten ytterligare försvagas i motsättning med ATT:s syfte. Ett exempel är de svenska riktlinjernas skrivningar om att Sverige inte bör exportera krigsmateriel till länder där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer, kontra den gemensamma ståndpunktens kriterium 2 som säger att en medlemsstat inte ska utfärda exportlicens om det föreligger uppenbar risk att den militära teknik eller den krigsmateriel som ska exporteras kan komma att användas för internt förtryck. Till detta avses nu ATT:s bestämmelser adderas, som säger att en stat inte får bevilja exporttillstånd om risken är övervägande för att vapnen skulle kunna användas för att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av de mänskliga rättigheterna. Utöver skillnaden mellan bör inte och ska inte, finns här även en otydlighet kring frågan om materielspecifika bedömningar. Det skapas också en otydlighet kring vad som gäller kring mänskliga rättigheter, eftersom det svenska regelverket under ATT kommer att ha tre olika parallella skrivningar: en allvarlig kränkning av internationell rätt om de mänskliga rättigheterna (ATT); omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter (de svenska riktlinjerna); och internt förtryck (rådets gemensamma ståndpunkt). Tydligheten skulle öka betydligt av att en regel gäller: att export inte får beviljas till länder där allvarliga och/eller utbredda kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Följdleveranser och omprövning av fattade beslut Artikel 7.7 i ATT slår fast möjligheten till omprövning av fattade beslut gällande exporttillstånd. De svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport anger att tillstånd bör återkallas om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt internt eller med en annan stat. Undantagsvis kan dock export få fortgå trots att väpnad konflikt utbrutit. I praktiken stoppar Sverige ytterst sällan leveranser/följdleveranser då målsättningen är att fullfölja ingångna avtal. Detta medför att följdleveranser medges även till länder i väpnad konflikt där grova kränkningar av mänskliga rättigheter fortgår, vilket går emot ATT:s syfte även om detta ej uttrycks i form av en tvingande skrivning i avtalet. Skiljedomsföreningen anser att Sverige bör se över tillämpningen av vad som utgör ett ovillkorligt hinder (idag enbart embargo eller liknande internationell överenskommelse) och snarast införa en mindre snäv tolkning av detta begrepp för att inte bidra till att göda konflikter och riskera att bidra till grova brott mot de mänskliga rättigheterna. Preventiva insatser mot illegal vapenhandel/avledning Vi tillstyrker utredningens beskrivning om att slutanvändarintyg kan bidra till att förhindra illegal vapenhandel/avledning. Amnesty, Diakonia, IKFF, Kristna Fredsrörelsen och Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen anser dock att även om slutanvändarintyg är en viktig åtgärd för att öka kontrollen över den illegala spridningen av vapen, behöver ambitionerna om att förhindra denna handel vara högre satta för att få effekt. Systemet för att hantera fall av avledning behöver vara striktare och mer transparent än vad det är idag. Det är av stor vikt att ISP följer upp om eventuell avledning av krigsmateriel har skett och att detta får konkreta konsekvenser för vidare export till landet. 6

Reglering av import Artikel 8.2 i ATT säger att Varje importerande statspart ska vidta åtgärder för att vid behov kunna reglera import under sin jurisdiktion av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1. Dessa åtgärder kan innefatta importmekanismer. Idag finns ingen offentlighet kring Sveriges import av krigsmateriel, och inte heller några regler kring vilka stater Sverige bör importera krigsmateriel från. Ratificeringen av ATT skulle vara ett bra tillfälle för Sverige att införa en öppenhet kring Sveriges import av krigsmateriel, samt införa regler för import som tar hänsyn till de principer som gäller för export av krigsmateriel. Detta vore ett logiskt steg eftersom import bidrar till att stödja en stats militära förmåga samt legitimitet som handelspartner inom krigsmaterielområdet. Gäller det en stat som inte bedöms giltig för Sverige att exportera krigsmateriel till borde det inte heller vara en stat som vi bör köpa krigsmateriel av. Lise Bergh, generalsekreterare vid tiden för undertecknande Svenska sektionen av Amnesty International Josefine Karlsson, generalsekreterare Svenska sektionen av Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet, IKFF Anna Ek, ordförande Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen Sofia Walan, generalsekreterare Kristna Fredsrörelsen Bo Forsberg, generalsekreterare Diakonia 7