Viseringspolitik som migrationskanal i Sverige

Europeiska migrationsnätverket, EMN Viseringspolitik som migrationskanal i Sverige Sverige Juni 2011 EMN grundandes genom Rådsbeslut 2008/381/EG och stöds ekonomiskt av den Europeiska Unionen

Innehåll 1 Introduktion: syfte och metod... 4 1.1 Metod... 5 1.2 Definitioner... 6 2 Policy och legalt ramverk för utfärdandet av viseringar i Sverige... 7 2.1 Nationell policy och legalt ramverk... 7 2.1.1 Särskilda svenska förutsättningar... 7 2.1.2 Definition av visering... 8 2.1.3 Historisk återblick... 9 2.1.4 Viseringspolitiken har två mål att reglera och att ge frihet... 9 2.1.5 Prövningen syftar till att undvika visumavhopp... 10 2.1.6 Tre beslutsnivåer... 10 2.1.7 Regeringens styrning av Migrationsverket... 11 2.1.8 Migrationsverkets riktlinjer... 11 2.1.9 Utrikespolitiska aspekter... 11 2.1.10 Sambandet med anhöriginvandringen... 11 2.2 Avtal med tredjeland... 12 2.3 Nya förändringar av viseringspolitik och lagstiftning i en EUkontext... 12 2.4 Nya förändringar av visumpolitik och lagstiftning vad gäller nationella viseringar... 13 3 Praktisk implementering och organisation... 14 3.1 Övergripande procedurer i visumhanteringens olika steg... 14 3.2 Utfärdande av visum för legal invandring särskilda procedurer i visumhanteringens olika steg... 17 3.2.1 Nationella regler för inträde för tredjelandsmedborgare... 17 3.2.2 Utmaningar och framgångsfaktorer för att främja legal migration... 18 3.3 Viseringsprocedurer för att förhindra illegal migration... 19 3.3.1 Att motverka illegal migration under viseringshanteringen... 19 3.3.2 Att förhindra illegal migration genom andra åtgärder under utfärdandet av viseringar... 22 3.3.3 Utmaningar och framgångsfaktorer för att förhindra illegal migration... 23 4 Fallstudier... 26 4.1 Fallstudie I - Kina... 26 4.1.1 Syftet med fallstudien... 26 4.1.2 Sveriges relation till Kina... 26 4.1.3 Bona fide hantering vid ambassaden i Peking... 27 4.1.4 Viseringar och migration från Kina... 28 4.1.5 Slutsatser för fallstudie 1... 30 4.2 Fallstudie II Indien... 30 4.2.1 Syfte med fallstudien... 30 4.2.2 Sveriges relation till Indien... 31 1 (40)

4.2.3 Viseringar och migration från Indien... 31 4.2.4 Viseringar som komplement till uppehålls- och arbetstillstånd 33 4.2.5 Slutsatser för fallstudie II... 34 5 Effekter av EU:s politik och lagstiftning... 35 5.1 Förändringar i utlänningslagen... 35 5.2 Ökat antal asylsökande som följd av viseringsfrihet... 36 5.3 VIS-systemet... 36 5.4 Nationell debatt... 36 6 Statistik... 37 7 Slutsatser... 37 Referenser... 38 Bilaga...40 2 (40)

3 (40) Sammanfattning Det europeiska migrationsnätverket (EMN) har inom ramen för dess arbetsprogram 2011 i uppdrag att göra en jämförande studie bland EU:s medlemsstater beträffande sambandet mellan visumpolitik och hanteringen av migration, inklusive åtgärder för att förhindra illegal migration. Denna ska bygga på nationella rapporter från samtliga medlemsstater som sedan ska sammanställas till en syntesrapport. Studien ska även ge en bild av policy och lagstiftning och undersöka effekten av särskilda delar av EUregelverket inom området. I Sverige ses viseringar som ett tillstånd för besökare som reser in i Sverige med avsikt att återvända hem efter vistelsen. Är syftet med resan att bosätta sig används i stället uppehållstillstånd. Kravet är då att uppehållstillståndet ska erhållas redan innan inresan. I det svenska systemet används alltså viseringar för besöksresor och vanligtvis inte som kanal för migration. Sverige utfärdar nästan uteslutande Schengenviseringar i enlighet med EU:s viseringskodex. Nationella viseringar förekommer endast i undantagsfall. Sverige har inga bilaterala avtal som påverkar viseringsverksamheten i något tredjeland men lyder under de avtal som slutits på europeisk nivå i likhet med övriga medlemsstater. Sveriges procedurer för visumhantering följer EU:s viseringskodex. Hanteringen sker huvudsakligen på utlandsmyndigheterna som emellertid kan skicka särskilt svåra ärenden för granskning och beslut på Migrationsverket i Sverige. På några platser där särskilda omständigheter råder har specialiserade arbetssätt utvecklats. En metod som särskilt bör lyftas fram är s.k. bona fide hantering av viseringsansökningar vid ambassaden i Peking. Ett antal svenska företag har fått särskild status och därmed tillträde till förenklade procedurer och snabbare hantering. Resultatet är att det blir lättare för kinesiska affärsresanden att ta sig till Sverige. Bona fide hanteringen beskrivs närmare i den första av rapportens två fallstudier. Det pågår även ett mer allomfattande arbete med att underlätta för de sökande. I samband med införandet av nya VIS-systemet införs exempelvis möjlighet att ansöka om visering eller uppehållstillstånd för studier via internet. Utnyttjandet av externa tjänsteleverantörer förutses öka och representation genom andra länder används flitigt för att öka tillgängligheten. När det gäller att motverka illegal migration är ett viktigt redskap ärendehanteringssystemet som gör det möjligt att koppla ihop en sökandes samtliga tidigare ärenden. Därmed kan oseriösa ansökningar upptäckas. Migrationsverket har utfärdat landspecifik viseringspraxis och sprider omfattande landinformation vilket bidrar till kvaliteten i granskningen. Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen och bl.a. gränskontrollen vid Arlanda genomför utbildningar om falska dokument på orter där behovet finns. En speciell arbetsmetod som visat sig framgångsrik när är den profilering av

4 (40) dokumentgranskningen som utövas vid generalkonsulatet i Sankt Petersburg. Detta innebär att man identifierar trender bland de oseriösa ansökningarna och strategiskt riktar sin granskning efter dessa. Därmed kan illegal migration spåras effektivare även i stora ärendevolymer. Inför framtiden förs vissa diskussioner om att i ökad utsträckning låta personer resa in med visering även när syftet är att bosätta sig och arbeta i Sverige. Syftet vore att möjliggöra en tidigare inresa och åstadkomma förbättrad service. En sådan lösning skulle delvis frångå det svenska systemet som normalt kräver att uppehållstillstånd erhålls innan inresan. Möjligheten utforskas översiktligt i rapportens andra fallstudie där Indien granskas på grund av den omfattande arbetskraftsinvandringen från Indien till Sverige. På ett övergripande plan har den senare tidens förändringar av EU:s policy och regelverk på viseringsområdet lett till förändringar inom tre områden: Utlänningslagen har ändrats för att anpassas till viseringskodexen. Den svenska delen av VIS-systemet innebär stora möjligheter att förbättra handläggningsrutiner. Beslut om viseringsfrihet för medborgare i vissa tredjeländer har inledningsvis inneburit ett ökat antal asylsökande, framförallt från Serbien. 1 Introduktion: syfte och metod Det europeiska migrationsnätverket (EMN) har inom ramen för dess arbetsprogram 2011 i uppdrag att göra en jämförande studie bland EU:s medlemsstater beträffande sambandet mellan visumpolitik och hanteringen av migration, inklusive åtgärder för att förhindra illegal migration. Denna ska bygga på nationella rapporter från samtliga medlemsstater som sedan ska sammanställas till en syntesrapport. Studien ska vidare: Ge en samlad bild av policy och lagstiftning i de olika länderna. Ge en överblick över den praktiska implementeringen och organiseringen av politiken och lagstiftningen som rör viseringar. Detta genom att granska de olika stegen i hanteringen av viseringsansökningar. Ge information om den praktiska implementeringen av de särskilda delar av EU-regelverket inom migrationsområdet som ger medlemsstaterna särskilda skyldigheter gentemot vissa kategorier av tredjelandsmedborgare 1. Utforska sambandet mellan visumpolitik och hantering av migration genom två fallstudier om samarbete med tredjeland. Utforska vilken effekt EU:s policy och regelverk har på nationell politik och lagstiftning. 1 Direktiv 2009/50/EC, direktiv 2003/86/EC, Direktiv 2005/71/EC.

5 (40) Presentera statistik om viseringar. Dra slutsatser om vilket samband det finns mellan visumpolitik och hanteringen av migration. I den svenska nationella rapporten är en central punkt att beskriva det svenska systemet där viseringar har ett mycket begränsat samband med invandring. Studiens målgrupp är beslutsfattare och tjänstemän som är engagerade i viseringar och migrationspolitik på nationell eller europeisk nivå, samt organisationer och privatpersoner med intresse inom området. 1.1 Metod Studien har tagits fram utifrån gemensamma specifikationer som utarbetats av EMN 2. Detta för att möjliggöra jämförelser mellan EU: s medlemsstater. Specifikationerna anger vilka frågor som studien ska besvara liksom övergripande disposition, definitioner och avgränsningar. Ett antal tidigare studier ligger till grund för denna rapport, bl.a. Laws for Legal Immigration in the 27 EU Member States 3 som ger en överblick av de juridiska ramverken i de olika EU-länderna. Den svenska delen av studien har tagits fram av sakkunniga inom Migrationsverket i samarbete med den nationella kontaktpunkten för EMN. Samråd har även skett med sakkunniga på Justitiedepartementet och polisen (främst gränskontrollen och Kriminalunderrättelsetjänsten). Information har samlats in i form av offentligt material såsom lagar, propositioner och statens offentliga utredningar. Därtill har även använts underlag i form av rapporter från andra organisationer, interna utredningar och arbetspapper. En viktig informationskälla har varit intervjuer med nyckelpersoner inom Migrationsverket, Justitiedepartementet, polisen samt ambassaderna i Islamabad, New Delhi och Peking. Statistik om viseringar och uppehållstillstånd har samlats in främst genom utdrag ur Migrationsverkets ärendehanteringssystem. Systemet har emellertid inte varit i drift under hela den tioårsperiod som efterfrågas i studiespecifikationerna. För de tidigare årtalen används därför siffror från utlandsmyndigheternas manuellt inrapporterade statistik. Här återfinns tyvärr inte den detaljgrad som efterfrågas. Statistik om avvisningar/utvisningar kommer från Rikspolisstyrelsen till vilken de lokala polismyndigheterna rapporterar in statistik. Även här 2 Specifications for EMN Study Visa Policy as Migration Channel, Final Version: 31 st March 2011. 3 IOM, 2009.

6 (40) saknas den detaljgrad som studiespecifikationerna anger. Mer information om detta finns i bilaga 1. 1.2 Definitioner I denna studie används EMN:s begrepp och definitioner som de angivits i EMN:s glossary 4. För den svenska delen av studien bör emellertid särskilt följande begrepp och förkortningar nämnas. Arbetstillstånd C-visering D-visering EMN Uppehållstillstånd Utlandsmyndighet Tillstånd att arbeta i Sverige. Tillstånd för inresa och vistelse i högst tre månader under en sexmånadersperiod som utfärdas i enlighet med viseringskodexen. Kallas även Schengenvisering. Tillstånd för inresa och vistelse i mer än tre månader och högst ett år som utfärdas i enlighet med svensk lagstiftning. Kallas även nationell visering. European Migration Network. Tillstånd att resa in i och vistas i Sverige. Tillståndet kan vara tidsbegränsat eller utan tidsbegränsning. Ambassad eller karriärkonsulat (kan även innebära representation eller delegation). 4 EMN Glossary, EMN:s hemsida.

7 (40) 2 Policy och legalt ramverk för utfärdandet av viseringar i Sverige 2.1 Nationell policy och legalt ramverk 2.1.1 Särskilda svenska förutsättningar Några särskilda förutsättningar påverkar Sveriges politik, lagstiftning och ärendehantering när det gäller viseringar. Till att börja med så är den svenska förvaltningen uppbyggd av självständiga förvaltningsmyndigheter. Detta slås fast i grundlagen. Ingen minister eller offentlig myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Bestämmelsen gäller även riksdagen och kommuners styrande organ. Detta innebär att Justitiedepartementet som ansvarar för viseringspolitiken har ett mycket begränsat inflytande över den operativa ärendehanteringen. Olika delar av den statliga verksamheten är organiserad på olika sätt. Exempelvis är Migrationsverket, inklusive dess lokala kontor, organiserat som en nationell enhet. Polisen är däremot uppdelad i regionala enheter med relativt hög grad av självstyre. Vad gäller det juridiska ramverket inom migrationsområdet så är det i Sverige relativt centraliserat. I EMN:s rapport Organisation of Asylum and Migration Policies in the EU Member States (2010) konstateras att EUländernas nationella lagstiftning om migration, asyl och viseringar kan delas in i två kategorier. Några länder utvecklar ett paket av olika lagar som täcker olika aspekter av migrationen. Andra har en eller två bredare lagar. Sverige hör till den senare gruppen och den centrala nationella lagen om migration, asyl och viseringar är utlänningslagen (2005:716). Därtill kommer utlänningsförordningen (2006:97) som fastställts av regeringen. Utöver de nationella regelverken har Sverige även omfattande EUlagstiftning att ta hänsyn till, exempelvis viseringskodexen. Inom Regeringskansliet är det Justitiedepartementet som har ansvaret för frågor inom migrationsområdet och som styr Migrationsverket. När det gäller ärendehanteringen har Migrationsverket det huvudsakliga ansvaret för mottagandet av asylsökande samt för uppehålls- och arbetstillstånd och viseringar. Vad gäller visum sker hantering och beslut i en absolut majoritet av ärendena på ambassad eller konsulat. Utlandsmyndigheterna har dock möjlighet att överlämna tveksamma fall till Migrationsverket för bedömning.

8 (40) Den svenska polisen har det centrala ansvaret för gränskontrollen. Tullen och Kustbevakningen kan i vissa fall assistera polisen med kontroll av medborgare från tredje land vid gränsövergång in i eller ut ur Sverige. Som beskrivs utförligare i avsnitt 2.1.2 ser Sverige viseringar som ett tillstånd för besökare som reser in i Sverige med avsikt att återvända hem efter vistelsen. Är syftet med resan att bosätta sig används i stället uppehållstillstånd. Kravet är att ett sådant ska erhållas redan innan inresan. Uppehållstillstånd ges huvudsakligen till personer som vill flytta till en nära släkting i Sverige, för personer som kommer för att arbeta och för studenter. För personer som ska arbeta krävs vanligtvis också ett arbetstillstånd. Beslut om uppehålls- och arbetstillstånd fattas vanligtvis av Migrationsverket på grundval av intervjuer som genomförs av en ambassad eller ett konsulat. Vissa beslut om tillstånd för besök och studier kan dock tas av ambassad eller konsulat. Dessa får emellertid inte besluta om avslag, utan måste lämna över ärenden som de bedömer inte kan beviljas till Migrationsverket. I och med att handläggningen av uppehålls- och arbetstillstånd till största delen sker efter svenska regelverk så gäller andra krav än för C-viseringar. 2.1.2 Definition av visering Tidigare föreskrev den svenska utlänningslagen att en visering är ett tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under en viss kortare tid. Efter att viseringskodexen trätt i kraft har lagen ändrats så att tidigare beskrivning tagits bort. I stället sägs att en utlänning som reser in i eller vistas i Sverige ska ha Schengenvisering eller nationell visering (2 kap. 3 ). Med Schengenvisering, eller C-visering som denna också benämns, menas en visering som utfärdas enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex). Viseringskodexen definierar visering som ett tillstånd som utfärdats av en medlemsstat för transitering genom eller en planerad vistelse inom medlemsstaternas territorium som inte varar mer än tre månader under en sexmånadersperiod från och med dagen för första inresan till medlemsstaternas territorium, eller transitering genom de internationella transitområdena på flygplatser i medlemsstaterna. Nationell visering, så kallad D-visering, får utfärdas om särskilda skäl föreligger. En sådan får endast beviljas för längre tid än tre månader, dock högst ett år. Särskilda skäl kan exempelvis röra sig om nära släktingar som önskar vistas här i landet för släktbesök längre tid än tre månader eller affärsbesök (prop. 2004/05:170 s. 272 f). Schengenviseringar benämns även C-viseringar och nationella viseringar D-viseringar.

9 (40) Utöver dessa finns även A-visering, vilket är en visering för flygplatstransitering som vissa Schengenländer kräver för medborgare från särskilda tredjeländer. B-viseringar var transitviseringar som slutade utfärdas i Schengenstaterna när viseringskodexen trädde i kraft. A- och B- viseringar ligger utanför ramen för denna studie. Enligt definitionerna i europeisk och svensk lagstiftning kan alltså viseringar ses som ett tillstånd som ges för ett tidsbegränsat besök i landet. Visering kan ges av olika skäl, släktbesök, affärsbesök, kulturellt- eller idrottslig utbyte, turistbesök etc. Härtill förkommer även flygtransitvisering. Avsikten ska vara att återvända till hemlandet efter vistelsen. Lagstiftningen innebär att Sverige inte kan utfärda visering om skälen med vistelsen är att bosätta sig i Sverige. I sådana fall krävs i stället uppehållstillstånd. Ett sådant ska vara ordnat innan inresan enligt bestämmelserna i den svenska utlänningslagen. Undantag görs endast för de i lagen uppräknade kategorierna. Om en person beviljats uppehållstillstånd behövs ingen visering för inresa till Sverige. Sammanfattningsvis kan sägas att viseringar i det svenska systemet används som kanal för besök, men inte för migration. Trots detta kan viseringar i vissa fall utgöra ett indirekt stöd för migrationen (se avsnitt 2.1.10). 2.1.3 Historisk återblick Under senare delen av 1800-talet och fram till tiden för första världskriget upprätthöll Sverige principen om fritt folkutbyte mellan länderna. En utlänning kunde då fritt resa in i landet, uppehålla sig här utan tillstånd och arbeta i princip utan begränsning. År 1914 kom en lag angående förbud för utlänningar att vistas i Sverige. Denna innehöll emellertid inga generella förbud utan tog sikte på kriminella eller asociala utlänningar. Under andra världskriget införde Sverige viseringsskyldighet för alla utlänningar som ett led i utlänningskontrollen. Efter krigsslutet inleddes en utveckling där medborgare i allt fler stater blev viseringsfria. Strävan var att viseringsfrihetsavtal så småningom skulle kunna ingås med så många stater som möjligt. Denna utveckling bröts år 1976, då Sverige återinförde viseringsskyldighet för medborgare i Turkiet i syfte att minska det stora invandringstrycket från framför allt assyrier/syrianer. Viseringsskyldighet har därefter återinförts för medborgare i en rad länder. Sverige trädde in i Schengensamarbetet 2001. 2.1.4 Viseringspolitiken har två mål att reglera och att ge frihet Viseringspolitiken har som mål att vara ett stöd för den reglerade invandringen och samtidigt medge så stor frihet som möjligt för rörelser

10 (40) över gränserna. Detta gäller i fråga om såväl släktkontakter som kommersiella och kulturella förbindelser. Efter att viseringskodexen trätt i kraft ligger viseringspolitiken ur ett svenskt perspektiv nästan uteslutande på europeisk nivå. Nationella viseringar används sällan och grundtanken med dem är densamma som med Schengenviseringarna tidsbegränsade besök. Således sker för närvarande ingen särskild policyutveckling kring nationella viseringar. Trots detta finns dock uppenbara kopplingar mellan visumpolitik och utrikespolitik. Visum kan även ses som visst komplement till anhöriginvandring, vilket diskuteras mer utförligt nedan. 2.1.5 Prövningen syftar till att undvika visumavhopp En viseringsansökan ska inte bifallas om det kommer fram uppgifter som tyder på att syftet med resan egentligen är att bosätta sig i Sverige. Migrationsverket ska således göra en bedömning av risken att den sökande, på grund av personliga eller andra förhållanden, inte har för avsikt att återvända till hemlandet. För viseringssökande från länder där "avhoppen" erfarenhetsmässigt är många och där återtagande av icke skyddsbehövande möter problem gör Migrationsverket en mer restriktiv bedömning än för sökande från andra länder. Myndigheten gör också en bedömning av besökets angelägenhetsgrad, möjligheten att genomföra en eventuell avvisning eller utvisning samt en kontroll av att utlänningen inte finns upptagen på spärrlista. 2.1.6 Tre beslutsnivåer Tre beslutsnivåer är aktuella när det gäller beslut om visering: regeringen, Migrationsverket samt utlandsmyndigheterna/migrationsverkets visumenhet. Undantag från kravet på visering får föreskrivas av regeringen utöver vad som anges i rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav. Undantagen finns angivna i utlänningsförordningen. Regeringen har i övrigt ingen befattning med viseringsärenden. Allmänna riktlinjer för beslut i viseringsärenden samt landspecifik viseringspraxis har utfärdats av Migrationsverket (se 2.1.8). När det gäller besluten i enskilda viseringsärenden fattas de huvudsakligen av utlandsmyndigheterna men i vissa fall också av Migrationsverket. Beslut i viseringsärenden kan överklagas till migrationsdomstol.

11 (40) 2.1.7 Regeringens styrning av Migrationsverket Regeringens styrning av Migrationsverket utövas genom förordningar, budget, myndighetsinstruktion och regleringsbrev samt genom den årliga resultatdialogen. Någon särskild kontroll av Migrationsverkets riktlinjer och praxis för viseringar utövas inte av regeringen. 2.1.8 Migrationsverkets riktlinjer Migrationsverkets aktuella allmänna riktlinjer för viseringar utfärdades 2010. Riktlinjerna hänvisar till de EU-regelverk som gäller inom området. Därutöver ger riktlinjerna utlandsmyndigheterna samt handelskontoret i Taipei bemyndigande att besluta om D-viseringar. Vilka myndigheter som får utfärda C-viseringar framgår av viseringskodexen. I riktlinjerna finns också regler för hur och i vilka fall ärenden får lämnas över från utlandsmyndigheter eller polismyndighet till Migrationsverket och utlandsmyndigheterna uppmanas att regelbundet rapportera om viseringsfrågor. Utöver de allmänna riktlinjerna sammanställer Migrationsverket även landspecifik viseringspraxis. Denna distribueras genom Lifos som är ett system för landinformation. I och med att beslut i viseringsärenden nu kan överklagas blir domstolarna de myndigheter som bestämmer rättslig praxis. Migrationsverket förutses emellertid även fortsättningsvis få en central roll vad gäller att sprida information och tolka domar genom rättsliga ställningstaganden. 2.1.9 Utrikespolitiska aspekter Sveriges visumpraxis och servicenivå i samband med viseringar är en del av landets ansikte utåt och har därmed också en utrikespolitisk betydelse. Politiska, kulturella och ekonomiska förbindelser påverkas. En restriktiv visumpraxis kan innebära störningar i förhållande till vissa länder. Därtill kan visumpolitik användas som en utrikespolitisk markering för att stödja eller motsätta sig utvecklingen i ett annat land. I och med att Sverige i huvudsak utfärdar C-viseringar bevakar Sverige det utrikespolitiska perspektivet i viseringsfrågor främst på europeisk nivå. Viseringars betydelse för handeln uppmärksammas allt mer. Här rör det sig om att inom regelverken erbjuda snabb och enkel inresa till Sverige för svenska företags kunder, anställda och andra kontakter i utlandet. Detta diskuteras utförligare i avsnitt 3.2.1. 2.1.10 Sambandet med anhöriginvandringen En statlig utredning (Flyktingpolitiska kommittén) framhöll för några år sedan att en restriktivare reglering av anhöriginvandringen kan medföra svårigheter att upprätthålla släktförbindelser och att en generös viseringspolitik i sådana lägen kan undanröja en del oönskade effekter som försvårar

12 (40) mänskliga kontakter. Släktbesök borde enligt kommittén betraktas som naturliga inslag i livsföringen 5. Iakttagelserna är fortfarande giltiga. 2.2 Avtal med tredjeland Sverige, liksom övriga Schengenstater, följer de viseringsförenklingsavtal som ingåtts mellan EU och Georgien, Ryska federationen, Ukraina, Albanien, Bosnien och Hercegovina, Serbien, Montenegro, F.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Moldavien. Avtalet med Georgien gäller fr.o.m. våren 2011 och avtalet med Ryssland trädde i kraft juni 2007. Övriga avtal trädde i kraft i januari 2008. Syftet med avtalen är att förenkla utfärdandet av viseringar för vistelser på högst 90 dagar per halvår och berör inte den som avser att bosätta sig i Sverige. Vid inträdet i Schengensamarbetet hade Sverige redan ett antal bilaterala avtal med tredjeländer. Enligt Schengenregelverket gäller sådana avtal även efter inträdet. Flera av dessa överenskommelser är alltså fortfarande gällande i formell mening, men de har liten eller ingen praktisk betydelse. Avtal om t.ex. viseringsfrihet har succesivt ersatts av motsvarande regler eller avtal på EU-nivå. 2.3 Nya förändringar av viseringspolitik och lagstiftning i en EU-kontext Den senare tidens förändringar av EU:s policy och regelverk på viseringsområdet har bl.a. lett till förändringar av utlänningslagen. Vidare innebär anpassningen som görs av det svenska ärendehanteringssystemet Wilma för att fullgöra Sveriges ansvar enligt VIS-förordningen 6 även en rad andra förbättringar. Teknik har exempelvis utvecklats för att ge personer möjlighet att ansöka om viseringar och uppehållstillstånd för studenter på Internet. Beslut om viseringsfrihet för medborgare i vissa tredjeländer har lett till ett ökat antal asylsökande, framförallt från Serbien. Förändringarna beskrivs närmare i kapitel 5. Vad gäller annan europeisk lagstiftning om inresa och vistelse för särskilda grupper så tillämpas rådets direktiv 2005/71/EG 7 och 2004/114/EG 8 genom utfärdande av uppehållstillstånd. För direktivet 2005/71/EG så har implementeringen bl.a. skett genom nya bestämmelser i utlänningsförord- 5 Svensk flyktingpolitik i ett globalt perspektiv, SOU 1995:75 6 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av den 9 juli 2008 om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen). 7 Rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte. 8 Rådets direktiv 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete.

13 (40) ningen 9. Emellertid har inget av direktiven påverkat regelverken kring viseringar. Rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning (blåkortsdirektivet) är ännu inte fullt implementerat. Även här kommer det emellertid handla om uppehållstillstånd och reglerna för viseringar påverkas inte. 2.4 Nya förändringar av visumpolitik och lagstiftning vad gäller nationella viseringar Att en medlemsstat kan utfärda nationella viseringar följer av Europaparlamentets och rådets förordning EU nr 265/2010 av den 25 mars 2010 om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och av förordning (EG) nr 562/2006 vad gäller rörlighet för personer med visering för längre vistelse. Förordningen anger att viseringar för vistelser som överstiger tre månader ska vara nationella viseringar utfärdade av någon av medlemsstaterna i enlighet med dess nationella lagstiftning eller unionslagstiftningen. Viseringar för längre vistelser ska ha en giltighetstid på högst ett år och ger rätt till fri rörlighet på samma sätt som Schengenviseringar. Viseringskodexen har föranlett justeringar av det svenska regelverket kring nationella viseringar. Tidigare föreskrev utlänningslagen att nationell visering kunde utfärdas för kortare tid än tre månader. Om särskilda skäl förelåg kunde emellertid även nationell visering utfärdas för en period upp till ett år. Denna ordning ansågs inte förenlig med viseringskodexen som heltäckande reglerar visering för kortare vistelser 10. Utlänningslagen har därför ändrats så att nationell visering enbart får utfärdas för en period som är längre än tre månader och högst ett år. Liksom förut gäller fortfarande att det måste finnas särskilda skäl för att en nationell visering ska komma i fråga 11. Förändringen får som effekt att ytterligare rättslig kompetens och policyutrymme flyttas till EU-nivå. 9 Närmare bestämt 4 kap. 7 a och b utlänningsförordningen. 10 Prop. 2010/11:121. 11 3 kap. 4 utlänningslagen.

14 (40) 3 Praktisk implementering och organisation 3.1 Övergripande procedurer i visumhanteringens olika steg Ansökan Sveriges hantering av ansökningar om visering följer artikel 5-20 i viseringskodexen. I själva handläggningsprocessen deltar utlandsmyndigheterna samt i vissa fall Migrationsverket. Särskilt svårbedömda ärenden kan skickas vidare från utlandsmyndigheterna till Migrationsverkets visumenhet. Från och med den 1 juli 2011 erbjuder svensk lagstiftning möjligheten att använda externa tjänsteleverantörer i enligt med artikel 43 i viseringskodexen. Sverige tar även emot viseringar som lämnas in genom kommersiella mellanhänder enligt artikel 45 i viseringskodexen. På 82 orter representeras Sverige av andra Schengenländer och på 55 orter representerar Sverige andra. I och med att den nya nationella utlänningslagen trätt i kraft kan numera länder som representerar Sverige även tillåtas fatta beslut om avslag. Det är i undantagsfall även möjligt att få visering utfärdad vid gränsövergång i enlighet med artikel 35 och 36 i viseringskodexen. Möjligheten att söka visering vid gränsövergång har tidigare ofta utnyttjats av sjömän. Under år 2010 tog gränspolisen emot över 1 500 sådana ansökningar. Nu har kraven skärpts avsevärt för att bättre stämma överens med viseringskodexen. Om visering ska kunna beviljas vid gränsövergång kräver viseringskodexen att den sökande inte ska ha haft möjlighet att ansöka om visering vid svensk utlandsmyndighet i ett tidigare skede. Ofta fordras dokumentation eller intyg från arbetsgivaren om att ingen sådan möjlighet funnits. Möjligheten att få en visering utfärdad vid gränskontrollen nyttjas även av andra inresande som inte haft möjlighet att söka visering på förhand. Exempelvis kan det gälla brådskande besök hos sjuk familjemedlem boende i Sverige. I sådana fall beviljas vanligtvis visering. Omfattande teknikutveckling sker i samband med att den nationella delen av VIS-systemet utvecklas och rullas ut. Vid ett 15-tal utlandsmyndigheter pågår pilotverksamhet med e-ansökningar och bokning samt betalning över internet för visum och uppehållstillstånd för studenter. Under hösten 2011 ska denna teknik rullas ut till alla utlandsmyndigheter som är i behov av den. Inlämningen av ansökan om D-visering sker i grunden på samma sätt som C-viseringar. Dock används D-viseringar endast i särskilda fall (se avsnitt 2.1.2) varför det rör sig om dokument och procedurer anpassade för just dessa situationer. Även vid D-viseringar måste den sökande betala en avgift,

15 (40) och han eller hon måste ha pass. Kraven på giltighetstid för passet är emellertid något mildare än de som gäller enligt viseringskodexen. Granskning Granskning och bedömning av ansökningar sker enligt artikel 21-32 i viseringskodexen. Säkerhetskontroll sker genom registerslagning i SIS, intervjuer samt mer ingående dokumentkontroll som kan innehålla noggrann granskning av pass samt stickers, kontakt med bank och arbetsgivare och dylikt beroende på vad som är lämpligt för orten. I avsnitt 3.3.1 beskrivs närmare hur Sveriges generalkonsulat i Sankt Petersburg använder profilering för att avslöja felaktiga ansökningar och fallstudien i avsnitt 4.1 granskar hur man i Peking inlett samarbete med några företag för att underlätta ansökningsprocesserna. Inför Schengeninträdet försågs de utlandsmyndigheter som har migrationsverksamhet med utrustning för kontroll av dokument. Nyligen har Utrikesdepartementet investerat i nya UV-lampor och luppar till de utlandsmyndigheter som behöver detta. En utmaning är att nå ut med utbildningsinsatser så att både utsänd och lokalanställd personal får de kunskaper som krävs för att kunna använda utrustningen. Utlandsmyndigheterna genomför även kontroller i Sverige. Det kan röra sig om utdrag ur bolagsregister och kontroll hos de företag som stått för inbjudan. När det är relevant kontaktas universitet och domstolar. Utbildning om falska dokument genomförs fr.o.m. i år av Frontex. Sverige utför emellertid också egna utbildningsinsatser. Rikspolisstyrelsen gör regionala insatser där gränskontroll, flygbolag och ambassadpersonal samlas för utbildning. Andra polismyndigheter har också genomfört utbildningar, t.ex. polisen på Arlanda och i Göteborg. Sveriges migrationsexperter (tidigare migrationsattachéer) ingår i ett nätverk med andra s.k. imigration liason officers (ILO) för utbyte av information bl.a. om hur illegal migration kan förhindras. Till skillnad från C-viseringar är svenska D-viseringar nästan uteslutande familjerelaterade. Således krävs en annan typ av dokument och en annan slags kontroll. Exempelvis görs särskilda kontroller av inbjudan och man begär vanligtvis familjebevis från hemlandet. En särskild blankett används och det ställs inte samma innehållsmässiga krav som viseringskodexen föreskriver. Till exempel krävs ingen reseförsäkring, ingen biometri och inget konsultationskrav råder. Sverige kräver inga särskilda medicinska undersökningar vare sig det gäller C- eller D-viseringar. Det går sedan tidigare att begära att ett viseringsärende omprövas med stöd i förvaltningslagen. Sedan den 5 april går det även att överklaga ärenden om C-viseringar till förvaltningsdomstol. D-viseringar kan omprövas men inte överklagas.

16 (40) Ankomst, vistelse och utresa Gränskontrollen kontrollerar personer på väg in i Sverige enligt bl.a. artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). Regelmässigt kontrolleras personens identitet, om personen är registrerad i SIS och att resedokumenten är korrekta. I vissa fall görs en noggrannare granskning, exempelvis av referenser, sjukförsäkring och resepengar. Nekas en person inträde kan den överklaga, men ofta söker personen i stället asyl. Vid sådana tillfällen samarbetar polisen med personal från Migrationsverket. Tullverket och Kustbevakningen deltar också i kontrollen av Sveriges yttre gränser. Samverkan med polisen sker, även om särskilt Tullverket huvudsakligen utför andra uppgifter. Kustbevakningen har polisiära befogenheter till havs. Polismyndigheter genomför viss inre utlänningskontroll. Migrationsverket deltar normalt inte, förutom när det gäller att återkalla visum för personer som behöver utvisas. Om en utlänning som vistas i Sverige begår ett brott så är det polisen som registrerar detta i SIS. Förlängning av visering kan ske enligt artikel 33 i viseringskodexen. Ansökan sker i sådana fall hos Migrationsverket. D-visering kan inte förlängas utan personen får i stället söka uppehållstillstånd för besök (i särskilda fall kan personen även ansöka om uppehållstillstånd för arbete). Vid utresa kontrollerar gränspolisen om visumets tidsramar hållits och personernas pass får en stämpel om de reser ut ur Schengenområdet. I fall en person stannat i Sverige längre än vad viseringen tillåter registrerar gränspolisen detta i ett system som även Migrationsverket har tillgång till. SIS-spärr registreras vanligtvis inte enbart på grund av att en person har stannat för länge utan kräver grövre brott. I enlighet med viseringskodexen går det att överklaga beslut om att upphäva eller återkalla viseringar. Däremot kan man inte överklaga beslut om förlängning av visering. Möjligheterna att överklaga är i övrigt samma som i tidigare delar av processen. För procedurerna kring ankomst, vistelse och utresa gäller i stort sett samma rutiner både när det när det rör sig om C- och D-viseringar.

17 (40) 3.2 Utfärdande av visum för legal invandring särskilda procedurer i visumhanteringens olika steg 3.2.1 Nationella regler för inträde för tredjelandsmedborgare En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige ska enligt huvudregeln i 2 kap. 3 utlänningslagen ha en Schengenvisering eller en nationell visering, om han eller hon inte har uppehållstillstånd eller ställning som varaktigt bosatt. Den övervägande delen av de viseringar som Sverige utfärdar är Schengenviseringar, dvs. C-viseringar som utfärdas enligt viseringskodexen. I 3 kap. 4 andra stycket utlänningslagen regleras sådana nationella viseringar som brukar benämnas D-viseringar. Dessa får bara utfärdas om särskilda skäl föreligger. När bestämmelsen om nationell visering för längre vistelser infördes så anfördes att särskilda skäl exempelvis kunde vara att det rör sig om nära släktingar som önskar vistas här i landet för släktbesök längre tid än tre månader eller affärsbesök 12. Om syftet är att bosätta sig i Sverige krävs uppehållstillstånd. Ansökan om detta ska ske redan i ursprungslandet och tillstånden utfärdas genom de svenska utlandsmyndigheterna. Samma prövning för uppehållstillstånd gäller oavsett om den sökande kommer från ett land som vanligtvis ges viseringsfritt tillträde till Schengenområdet eller inte. I fall en person har erhållit uppehållstillstånd så räcker det dokumentet för inresa till Sverige och ingen visering krävs. Huvudregeln är således att C och de mer sällan förekommande D- viseringarna används för besök, medan uppehålls- och arbetstillstånd används för legal invandring. Det scenario 3 som beskrivs i studiespecifikationen är normalfallet för Sverige. När uppehållstillstånd utfärdats krävs inget visum för inresa, varför tredje punkten i beskrivningen av scenariot inte går att tillämpa. I särskilda fall har även scenario 2 relevans. För en tredjelandsmedborgare som rest in i Sverige med C eller D-visering är det möjligt att på plats söka om arbetstillstånd om personen finner en arbetsgivare som vill anställa henne eller honom. Dock krävs att arbetsgivaren inte kan avvara den sökande under den tid det normalt skulle tagit att resa tillbaka för att ansöka om arbetstillstånd från hemlandet. Detta förfarande innebär indirekt att viseringen har varit en förutsättning för arbetstillståndet. För att en person ska beviljas visum krävs emellertid alltid att syftet med resan är ett besök och att avsikten är att återvända efter avslutad vistelse. Situationen som här beskrivits är således ett särfall. Personer från tredjeland som är familjemedlemmar till EU/EES-medborgare kan tack vare 12 Prop. 2004/05:170 s. 272-273.

18 (40) Rörelsefrihetsdirektivet 13 söka uppehållstillstånd (och i vissa fall arbetstillstånd) efter att ha rest till Sverige. Detta är det andra fallet när visering kan vara ett förstadium till bosättning. För denna grupp är viseringen emellertid av mer formell karaktär. Både vad gäller de som efter inresa söker arbetstillstånd och familjemedlemmar till EU/EES-medborgare rör det sig om C-viseringar. 3.2.2 Utmaningar och framgångsfaktorer för att främja legal migration Tidigare har den svenska lagstiftningen inte tillåtit Schengenländer som representerar Sverige att besluta om avslag på viseringsansökningar. Nu har emellertid utlänningslagen ändrats så att detta blir möjligt. Förändringen förenklar samarbetet och gör det möjligt att finna representationslösningar på fler orter. För att bidra till snabbare handläggning vid representation har de nordiska länderna tillsammans tagit fram ett system för att säkert kunna skicka ärenden elektroniskt till varandra. Systemet heter Nordic Mail. När VISsystemet rullas ut kommer dess möjlighet att skicka meddelanden fylla denna funktion för visum, men Nordic Mail förutses spela en fortsatt roll när det gäller uppehållstillstånd. Migrationsverket strävar efter att lägga ut fullgod information om vad som krävs för visering och olika typer av uppehållstillstånd på sin hemsida. Detta är en del av ett större arbete som handlar om att göra processen enklare för de sökande. Möjlighet till e-ansökan har införts för visum och vissa typer av uppehållstillstånd på ca 15 utlandsmyndigheter. Utöver att fylla i själva ansökan finns även möjlighet att betala och boka besökstid över Internet. Systemet ska under hösten rullas ut till alla utlandsmyndigheter med behov av det. Detta förväntas underlätta processen både för utlandsmyndigheten och för den sökande. E-ansökan innebär dessutom en möjlighet för referenspersoner att hjälpa den sökande med att fylla i den digitala ansökan. En viktig komponent för att höja kvaliteten och effektiviteten i den svenska ärendehanteringen har varit det integrerade IT-systemet Wilma. Detta innebär att ärenden lätt kan vidarebefordras och kopplas ihop med uppehållstillstånds- och medborgarskapsärenden. 13 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.

19 (40) Experter och internationellt samarbete För att höja kvaliteten och servicenivån i handläggningen har Migrationsverket nio stycken utsända migrationsexperter (tidigare migrationsattachéer) med regionalt ansvar. Dessa ska bidra till att inhämta och sprida information, utveckla rutiner och på andra sätt utveckla verksamheten. En viktig aspekt av deras arbete är insatser för att förkorta handläggningstider och förbättra kundbemötandet. Migrationsexperterna deltar även i det lokala Schengensamarbetet, vilket är en viktig kanal för att sprida information och förbättra verksamheten. En särskild funktion på Migrationsverket, utlandsmyndigheter samordning (UM-SAM), har bl.a. ansvar för att stödja det lokala samarbetet, sprida anteckningar och ge återkoppling till utlandsmyndigheterna. De nordiska ländernas utrikesförvaltningar har regelbundna möten för att bl.a. utveckla sitt samarbete vad gäller lokalsamverkan. Detta samarbete har växt på senare år och rutinerna förbättras hela tiden för att man tillsammans ska kunna finna fler effektiva lokallösningar. På så sätt byggs en mer omfattande regional täckning på ett kostnadseffektivt sätt. I dessa sammanhang diskuteras även samarbetet på viseringsområdet. Bona fide-hantering av viseringsansökningar i Peking Sveriges ambassad i Peking har skapat ett system med bona fide-hantering av ansökningar om visering för utlänningar som är anställda vid svenska företag i Kina. Detta beskrivs närmare i fallstudien i avsnitt 4.1. Tack vare att företag som getts bona fide-status informeras om vad som förväntas är ansökningarna oftast korrekt förberedda och lätta att hantera. Avhoppsrisken är mindre och ansökningarna hanteras genom en förenklad process. Detta underlättar för den sökande och bidrar till det ekonomiska utbytet mellan Sverige och Kina. I dagsläget har 17 svenska företag bona fide-status vid ambassaden i Peking. 3.3 Viseringsprocedurer för att förhindra illegal migration 3.3.1 Att motverka illegal migration under viseringshanteringen Ansökan Grundläggande för hanteringen av ansökan är dokumentkontroll av olika grad beroende på ansökans karaktär. Dessutom görs alltid kontroll i SIS och i svenska system om personen varit i Sverige förut. Sverige kräver däremot inte straffrihetsintyg från hemlandet. Förutom det som står i Schengenmallen krävs ingen declaration of good will och normalt ställs heller inga

20 (40) krav på att den sökande ska visa upp en returbiljett. Detta är emellertid beroende av vilka dokument som det lokala Schengensamarbetet och kommissionen har kommit fram till ska krävas på just den orten. Sverige kräver inga särskilda hälsoundersökningar av den sökande. Granskning Svenska utlandsmyndigheter tar kontakt med annan medlemsstats utlandsmyndighet om denna exempelvis tidigare avslagit en ansökan från en person som nu sökt visering vid den svenska utlandsmyndigheten. Vanligtvis syns detta på passet där stämpling ska ske när en viseringsansökning prövas enligt artikel 20 i viseringskodexen. Sverige låter inte de sökande deponera pengar. Kontroller genomförs emellertid genom att sökande får visa upp kontanter eller kontoutdrag, eller genom att referenten garanterar försörjningen. Bedömningen av risken för avhopp underlättas genom ärendesystemet Wilma som låter handläggaren se en individs alla tidigare ärenden i samma system. Således kan handläggare t.ex. enkelt se om en person som söker visering tidigare har sökt asyl eller uppehållstillstånd i Sverige. En särskild utmaning i samband med detta är Sveriges förhållandevis starka integritetslagstiftning som inskränker en handläggares rätt att fritt söka i olika register. Avslag motiveras i enlighet med mallen i bilaga 6 till viseringskodexen. Avslag på D-viseringar motiveras också med stöd i utlänningslagen, dock inte enligt mallen i viseringskodexen. Profilering vid generalkonsulatet i Sankt Petersburg Sveriges generalkonsulat i Sankt Petersburg har utarbetat metoder för att lättare upptäcka ansökningar med felaktigheter. Minst 90 procent av ansökningarna bedöms vara seriösa och generalkonsulatet har inte möjlighet att utreda varje ansökan lika grundligt. Genom att tillämpa profilering kan personalen sålla ut de ärenden som bör utredas grundligare. En indikation på att så bör ske kan vara om det av inrikespasset framgår att sökanden har bytt ut sitt utrikespass innan dess giltighetstid har löpt ut. Det kan då röra sig om att den sökande vill dölja information i sitt gamla pass, t.ex. stämplar som visar att en tidigare visering missbrukats. Generalkonsulatet har även upptäckt mönster där vissa typer av referenter särskilt ofta används för ansökningar som innehåller felaktiga uppgifter. Generalkonsulatet arbetar därför kontinuerligt med att identifiera vilka vägar personer väljer för att under falska premisser försöka ta sig till Sverige. När nya trender identifierats anpassas rutinerna så att just den typen av ansökningar granskas mer noggrant.

21 (40) Samarbete med polissambandsmän om skenäktenskap Ett gott exempel på en svårhanterlig utmaning är hanteringen av C- viseringar i Islamabad. Många vill resa in i Schengen som makar till EU/EES-medborgare. Ungefär 80 procent av äktenskapsbevisen som når ambassaden i sådana ärenden är falska. Den största bakomliggande orsaken är den omfattande korruptionen i Pakistan där det relativt enkelt går att köpa korrekta dokument som till synes är helt äkta. Dock är de oftast inte registrerade. För att upptäcka detta krävs god lokalkännedom och vanligtvis besök på orten där äktenskapet sägs ha ingåtts. En ytterligare komplikation är att de förtroendeadvokater som man i andra länder kan kalla in för sådana uppgifter inte kan användas i Pakistan då man upptäckt fall av korruption bland dessa. För att klara av detta har svenska ambassaden ett nära samarbete med den norska polissambandsmannen i Islamabad. Polissambandsmannen och hennes sekreterare genomför resor och hjälper den svenska ambassaden att kontrollera äktenskapsbevisens äkthet. När det krävs kontroller på orter som ligger allt för långt från Islamabad har polissambandsmannen ett nätverk av förtroendepersoner som kan användas. Sådana förtroendepersoner har även nyttjats för att utbilda lokalanställda. Nästa steg blir förhoppningsvis att genom det nordiska samarbetet utbilda minst en lokalanställd per ambassad till en sådan nivå att de kan företa denna typ av kontrollresor på egen hand. Ankomst och utresa Flygbolagen är skyldiga att lämna ut passagerarlistor till den svenska polisen när passagerarna har bordat flygplanet. Polisen har möjlighet att bötfälla företaget om så inte sker. Att kunna granska passagerarlistor är ett bra verktyg för att upptäcka personer som reser med falska dokument. När passagerarlistorna inte lämnas ut förrän flygplanet är bordat finns emellertid inga möjligheter att stoppa avresan för en person som t.ex. reser med ett falskt pass. För att förbättra möjligheterna att ingripa i tid har polisen ett frivilligt samarbete med några flygbolag som innebär att passagerarlistor kan granskas i ett tidigare skede. Gränskontrollen kan bötfälla flygbolag som släppt igenom personer med ofullständiga resehandlingar. Beloppet varierar, men ligger vanligtvis omkring 36 000 svenska kronor per person med felaktiga dokument. Kriminalunderrättelsetjänsten som är en del av polisen är en viktig informationskälla för gränskontrollen. Därtill har gränskontrollens dokumenttekniker en viktig roll i att inhämta och sprida kunskap. I några fall har det förekommit att en ambassad krävt att en person som söker visum ska infinna sig på ambassaden efter hemkomst. Det har då gällt en väldigt specifik typ av resande och syftet har varit att klargöra om fler viseringar av samma slag ska beviljas. Förfarandet är emellertid mycket ovanligt och bygger på frivillighet.

22 (40) En förstudie har genomförts vad gäller ett projekt med syfte att registrera tredjelandsmedborgares uppgifter vid ankomsten till Sverige. Svenska viseringar innebär inget problem eftersom informationen sedan tidigare registreras direkt i ärendehanteringssystemet Wilma som även Migrationsverket har tillgång till. När det gäller inresande med viseringar från andra Schengenländer råder emellertid sekretess mellan polisen och Migrationsverket. Information om personerna når alltså Migrationsverket först om det vid utresan uppdagas att de stannat i Sverige längre än vad viseringen tillåter. Tanken med projektet var att en person från Migrationsverket på vissa orter skulle finnas på plats i gränskontrollen, och därmed kunna ta del av informationen direkt tack vare den möjlighet som öppnas i 9 kap. 1 utlänningslagen 14. Sådan information skulle göra det lättare att i ett tidigt stadium identifiera asylsökande och utröna om deras ansökan enligt Dublinförordningen ska prövas i Sverige eller i annat Schengenland. För närvarande planeras ingen fortsättning på projektet, men VIS-systemet förutses kunna fylla motsvarande behov. Inre utlänningskontroll förekommer, t.ex. genom kontroller av arbetsplatser vid särskild misstanke. Utöver det finns inga särskilda procedurer för att säkerställa att personer lämnar landet inom tidsramen för deras visum. Eftersom både in och utresa registreras i systemet för viseringar (Wilma) går det dock att följa upp tidpunkterna för ankomst och avfärd vid utresan så väl som vid senare tillfälle. Som tidigare nämnts gör systemet det möjligt att följa en individs samtliga ärenden. Alltså kan man utläsa om personen tidigare ansökt om asyl eller uppehållstillstånd i Sverige, eller om personen tidigare stannat i landet längre än vad viseringen eller uppehållstillståndet tillåtit. Det händer regelbundet att viseringsinnehavare självmant meddelar till Migrationsverket att de har lämnat landet efter hemkomst. 3.3.2 Att förhindra illegal migration genom andra åtgärder under utfärdandet av viseringar Utveckling av riktlinjer: Utöver handboken för viseringskodexen så har Sverige en egen handbok för de delar av visumhanteringen som inte regleras genom kodexen. Allmänna riktlinjer för hanteringen av viseringsärenden har utfärdats av Migrationsverkets generaldirektör och Migrationsverket har utfärdat landspecifik viseringspraxis. Den rättsliga praxisbildningen skjuts emellertid över till domstolarna i och med viseringskodexens och den nya utlänningslagens ikraftträdande, jämför avsnitt 2.1.8. Migrationsverket förutses fortsätta ha en roll vad gäller att tolka och informera om den rättsliga utvecklingen. Utbildning: Utbildning av personalen på utlandsmyndigheterna hålls med lärare från Migrationsverket. Interaktiva utbildningar har utvecklats som komplement. Rikspolisstyrelsen genomför utbildningar om falska dokument 14 I 9 kap. 1 utlänningslagen anges att om Migrationsverket medverkar i kontroll vid inresa, skall pass och andra handlingar visas upp för tjänstemannen vid Migrationsverket.