Revisionsrapport Kommunens investeringsplanering Mjölby Kommun Matti Leskelä 19 juni 2013
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och revisionell bedömning 1 2 Inledning 2 2.1 Bakgrund 2 2.2 Revisionsfråga 2 2.3 Avgränsning och metod 2 3 Granskningsresultat 3 3.1 Kommunstyrelsens beredning 3 3.2 Koppling mot finansiella mål 3 3.3 Roller och ansvar i investeringsplaneringen 5 3.4 System och rutiner för investeringskalkylering 6 3.5 Kalkylunderlag till granskade projekt 7 3.6 Beslutsunderlaget i sin helhet 8 19 juni 2013 Mjölby Kommun
1 Sammanfattning och revisionell bedömning Utifrån syftet har granskningens revisionsfrågor besvarats enligt nedan: Har Kommunstyrelsen ändamålsenliga planerings- och kalkyleringsrutiner rörande investeringar? Planeringsrutinerna bedöms i nuläget fungera tillfredställande trots avsaknad av fastställda rutiner för kalkylering och budgetering. Det finns fungerande processer för såväl politisk samt tjänstemannamässig beredning av budgeten. Kalkyleringsrutinerna har historiskt uppvisat brister och därför måste enhetliga och strukturerade rutiner säkerställas för kommunens olika verksamheter oavsett om dessa är skattefinansierade eller taxefinansierade. Kommentarer samt förslag till åtgärder: Kalkylunderlagen behöver i vissa fall dokumenteras på ett bättre vis. För granskat större projekt inom VA-verksamheten saknas ett dokumenterat initialt underlag från tidpunkten för investeringsbeslut. För denna investering har konstaterats en investeringsbudgetavvikelse om -6 mnkr efter första kvartalet 2013. Även om starttidpunkten för denna investering ligger långt tillbaka i tiden så pekar avvikelsen och avsaknaden av initial kalkyl på en allvarlig brist i tidigare kalkyleringsrutiner. För att minska risken för budgetavvikelser i framtiden bör styrelsen tillse att enhetliga riktlinjer och rutiner tillskapas. Mer strukturerade kalkylmodeller skulle bidra till en minskad risk för avvikelser mot budget och att orsaker till avvikelser kan analyseras på ett bättre vis. Det skulle också göra att förutsättningarna stärks för att följa upp investeringar och hantera uppkomna avvikelser i enlighet med nuvarande Riktlinjer för redovisning av investeringar, avskrivningar mm. KS Tekniska kontor har i granskningen uppvisat dokument som man ämnar använda sig av för att planera och följa upp framtida projekt av olika slag. Dessa dokument kan utvecklas till att användas för uppföljning av investeringsprojekt. Det finns en process för beredning och prioriteringar gällande investeringsbudget som i huvudsak fungerar väl. Nuvarande process ger förutsättningar för att det slutliga förslaget och prioriteringen mellan olika investeringar har en tydlig politisk förankring. Om det finansiella målet angående investeringsnivå ska vara mer styrande så är min bedömning att tilläggsbudgetens påverkan på detta mål behöver tydliggöras ytterligare i både budget- och uppföljningsunderlag. Mjölby Kommun 1 av 8
2 Inledning 2.1 Bakgrund Kommunen har en omfattande årlig investeringsverksamhet. Ett investeringsbeslut ger kapitalkostnader för kommunen under en lång tid. Det är viktigt att investeringsbesluten är välgrundade och bygger på riktiga beslutsunderlag i form av genomarbetade ekonomiska kalkyler. Det har under 2012 och även tidigare år varit relativt stora differenser mellan budgeterade och faktiska investeringsvolymer. Revisorerna genomförde under 2007 en granskning inom detta område och har i sin riskbedömning kommit fram till att området är betydelsefullt att granska även under 2013 mot bakgrund av investeringarnas stora inverkan på ekonomin. 2.2 Revisionsfråga Revisionsfrågan är följande: Har Kommunstyrelsen ändamålsenliga planerings- och kalkyleringsrutiner rörande investeringar? Utifrån revisionsfrågan har ett antal kontrollmål satts upp. Granskningen syftar till att besvara följande kontrollmål: Sker kommunstyrelsens beredning och prioriteringar gällande investeringsbudget på ett välfungerande vis? Finns det en tillräcklig koppling mellan kommunens finansiella mål och budgeterad investeringsnivå? Är roller och ansvar i investeringsplaneringen tydliga? Finns välfungerande system och rutiner för investeringskalkylering? Finns väl genomarbetade och detaljerade kalkylunderlag till de 3 investeringsprojekt som valts ut för detaljgranskning? Finns ett genomarbetat beslutsunderlag till budgeterad investeringssumma för år 2013 samt 2014? 2.3 Avgränsning och metod Granskningen har genomförts genom: Genomgång av kommunens styrdokument rörande investeringar. Genomgång av KS investeringsbudget och dess underlag för 2013 samt 2014. Granskning av kalkyl- och budgetunderlag till 3 större investeringsprojekt. Intervju med KS ordf. samt KS 2:e vice ordf. Intervjuer och kontakter med t.f. ekonomichef, teknisk chef, ekonom tekniska kontoret samt projektledare för investeringsprojekt. Mjölby Kommun 2 av 8
3 Granskningsresultat 3.1 Kommunstyrelsens beredning Kommunstyrelsen och kommunfullmäktige har under 2013 haft en tidigare slutberedning av investeringsbudgeten än tidigare år. 2013 års investeringsbudget beslutades i KF i augusti 2012. Investeringsbudgeten för 2014 förväntas att beslutas i KF i juni efter att i slutet av maj månad ha behandlats i KS. När det gäller det tidigarelagda beslutet uppges att ett tidigare beslut ger en utökad tid för att mer detaljerat planlägga och fastställa tidpunkt för olika projekt. Samtidigt pekas också på att berednings- och prioriteringstiden blir kortare. Det pekas således både på positiva och negativa effekter av ett tidigarelagt beslut. Kommunstyrelsens beredning av investeringsbudgeten förefaller enligt de intervjuade ha fungerat väl. Intervjuer med politiska företrädare samt tjänstemän pekar på att beredning och prioritering mellan olika projekt också fungerat väl. Min granskning av arbetsdokument visar på att det skett omprioriteringar löpande under processens gång. Processerna för investeringsbudgetarbetet finns planlagda inom såväl tjänstemannasidan som bland de förtroendevalda. Kommunstyrelsens förslag utgår från respektive nämnds investeringsbeslut i maj månad. För investeringsprojektet Idrottshall Skänninge finns det en central byggkommitté (CBK) omfattande tjänstemän från olika verksamheter samt förtroendevalda som beslutande. Det finns en process för beredning och prioriteringar gällande investeringsbudget som i huvudsak fungerar väl. Nuvarande process ger förutsättningar för att det slutliga förslaget har en tydlig politisk förankring. 3.2 Koppling mot finansiella mål 2013 års finansiella mål för kommunen är följande: Årets resultat för skattefinansierad verksamhet, före extraordinära intäkter, ska genomsnittligt under perioden 2012-2017 uppgå till 2 % av summan av skatteintäkter och generella statsbidrag. Låneskulden för skattefinansierad verksamhet bör uppgå till högst 285 mkr. Mjölby Kommun 3 av 8
Investeringsnivån för all verksamhet utom VA-verksamhet, avfallshantering och markexploatering ska under perioden 2011-2014 uppgå till genomsnittligt 77 mkr per år, d v s maximalt 308 mkr under fyraårsperioden. Resultatmålet om 2 % nås inte för åren 2013-2015 i och med den resultatnivå som är budgeterad och planerad i Mål och budget 2013. Budgeterat resultat för 2013-2015 uppgår till 1-2 mnkr årligen. För resultatmålet om 2 % av skatter och statsbidrag krävs resultat om ca 25 mnkr enligt beräkningar i kommunens budgetdokument. Det andra målet som avser låneskulden för skattefinansierad verksamhet klaras av enligt beräkningarna i Mål och budget 2013 och i och med de investeringsnivåer för skattefinansierad verksamhet som KS beslutat om i maj 2013 i förslaget till investeringsbudget för 2014. De faktiska investeringsnivåerna för 2011-2012 samt budgeterade nivåer för åren 2013-2014 sammanställs nedan. Observera att detta avser den skattefinansierade verksamhetens investeringar. Belopp anges i tkr. Investeringsnivåer för skattefinansierad verksamhet (tkr): 2011 2012 2013b 2014b Snitt 78851 87571 76920 54 550 74473 Den årligen budgeterade snittinvesteringen för skattefinansierad verksamhet (74,5 mnkr) är lägre än det maxtak om 77 mnkr som satts i det finansiella målet. Noterbart är dock att den så kallade tilläggsbudgeten för investeringar som förskjutits över tid och sedan flyttats över till kommande år i investeringsbudgeten är omfattande. Dessa medel finns budgeterade utöver beloppen i tabellen ovan. För 2013 uppgår tilläggsbudgeten för investeringar till 48,7 mnkr för den skattefinansierade verksamheten. Nedan redovisas ett utdrag ur kommunens bokslutsprognos per 31 mars 2013. Detta utdrag visar att investeringsutfallet för 2013 inklusive tilläggsbudgeten blir 122 mnkr (inkl. taxefinansierade investeringar). Mjölby Kommun 4 av 8
Utfallen för 2011-2012 samt årliga budgeterade investeringsnivåerna för 2013-2014 är på en sådan nivå att målet att investeringsnivå kan hållas. För att säkerställa att målet angående investeringsnivå klaras krävs det dock att den så kallade tilläggsbudgeten inte tas i anspråk i sin helhet. Min bedömning är att den finansiella styrningen försvåras i och med modellen med en större tilläggsbudget vid sidan av ordinarie årlig investeringsbudget. Förutsättningarna för att nå resultatmålet om 2 % av skatter och statsbidrag är inte i huvudsak kopplat till investeringsnivån utan snarare till driftbudgetens fördelning. Jag kan dock konstatera att budgeterad resultatnivå för 2013 medför att resultatmålet inte kommer att uppnås. 3.3 Roller och ansvar i investeringsplaneringen De intervjuade tjänstemännen och förtroendevalda har inte lyft fram att det finns några svårigheter i fördelningen av roller och ansvar i investeringsplaneringen. När det gäller kostnader för investeringar i fastigheter så är det KS Tekniska kontor som i samband med investeringsplaneringen har ansvar för att räkna fram vilken den årliga kostnaden i form av internhyra blir till följd av investeringen. I granskningen har jag tagit del av underlag till budgeterade investeringar för 2014 och kan konstatera att internhyreseffekt till följd av investeringar har beräknats. Se exempel nedan från dokument rörande budget 2014. I den beräknade hyreskostnaden på 2 675 tkr ingår en beräkning av investeringens kapitalkostnad i form av internränta samt avskrivning. Utöver detta ingår beräknade driftkostnader för fastigheten. Ansvaret för att beräkna och hantera övriga driftkostnadseffekter utöver det som är direkt kopplat till anläggningen ligger på respektive förvaltning och nämnd. Rutinerna för budgetering av driftskostnader inom de olika förvaltningarna har ej granskats. Mjölby Kommun 5 av 8
I denna granskning har inga oklarheter i roller och ansvar indikerats. För större investeringsprojekt, såsom den planerade idrottshallen i Skänninge, förefaller det tillämpade arbetssättet med en projektgrupp / byggkommitté med företrädare för berörda verksamheter ha fungerat väl. Detta ger förutsättningar för ett väl belyst och förankrat beslutsunderlag. 3.4 System och rutiner för investeringskalkylering Det finns av kommunen antagna Riktlinjer för redovisning av investeringar, avskrivningar mm (daterat september 2009). Även om dessa till stor del berör den redovisningsmässiga hanteringen av investeringar så finns det även en del nämnt om investeringskalkyler. Bland annat ska investeringsprojekt överstigande 6 mnkr slutredovisas gentemot kalkyl. Se utdrag nedan ur riktlinjerna från september 2009: Eftersom det ska ske en slutredovisning gentemot kalkyl för investeringsprojekt över 6 mnkr ska det således också finnas en kalkyl för dessa större investeringsprojekt enligt kommunens riktlinjer. En fråga som uppkommer är vilken omfattning och detaljeringsgrad som dessa kalkyler ska ha. Detta är inte fastställt i riktlinje eller motsvarande. Nedan framgår att det vid befarat investeringsöverskridande inom tekniska kontorets verksamheter först ska göras en prövning av huruvida en minskning av kostnaderna är möjlig. I de fall omdisponering ej kan ske finns enligt riktlinjerna också möjlighet till prövning av frågan om tilläggsanslag. Överskridande på mer än 10 % för projekt över 4 mnkr ska således prövas politiskt enligt riktlinjerna. Mjölby Kommun 6 av 8
För att en omdisponering av medel eller prövning av omdisponering ska kunna ske politiskt bör vissa krav ställas på kalkylerna. I annat fall kan det vara svårt att ta ställning till vad den bedömda avvikelsen beror på. KS Tekniska kontor har i granskningen uppvisat dokument som man ämnar använda sig av för att planera och följa upp framtida projekt av olika slag. Dessa dokument kan eventuellt modifieras till att användas också för investeringsplanering samt uppföljning. Enligt min bedömning finns det behov av att fastställa hur kalkylunderlag ska upprättas för olika former av investeringar. I nuläget är det inte reglerat av kommunen hur och i vilken omfattning investeringskalkyler ska upprättas och dokumenteras. Detta gör att slutredovisning mot kalkyl, i enighet med kommunens riktlinjer, inte alltid kan ske i enlighet med riktlinjernas intentioner. 3.5 Kalkylunderlag till granskade projekt I denna granskning har tre olika investeringsprojekt valts ut. Vi har efterfrågat kalkylunderlag för följande projekt: Skänninge idrottshall (budget 2013: 5,0 mnkr) Ny förskola Mjölby östra stadsdelen (budget 2013: 12,0 mnkr) Rötgasprojektet inom VA (budget 2012 inkl. tilläggsbudget 24,2 mnkr) För Skänninge idrottshall finns totalt 35 mnkr budgeterat inkl. det som har budgeterats för 2014. Vi har i samband med granskningen erhållit omfattande och detaljerade kalkylunderlag. För Förskola Mjölby östra är planeringen just nu i en tidigare fas än idrottshallsprojektet i Skänninge. Även för detta projekt finns kalkyleringsunderlag men dessa är ännu inte lika detaljerade som beräkningarna för idrottshallen. Detta bedöms som rimligt med tanke på att man där befinner sig tidigare i planeringsfasen. Internhyreskostnad finns beräknad på samma vis som för den planerade idrottshallen i Skänninge. Total beräknad investeringskostnad för förskolan uppgår enligt budgetunderlag för 2014 till 26 mnkr fördelat på flera år. För Rötgasprojektet som initialt har planerats långt tillbaka i tiden finns inget dokumenterat initialt kalkylunderlag. Däremot finns det senare beräkningar och bedömningar av utfall som gjorts löpande under projektets gång. Enligt kommunens bokslutsprognos per 2013-03-31 beräknas projektet bli ca 10 mnkr dyrare än budgeterat och slutföras under 2013. Dock ska projektet redovisas tillsammans med överföringsledning som netto bedöms bli 4 mnkr billigare än budgeterat. För Rötgasprojektet kan enligt riktlinjerna omprioriteringar ske från andra projekt i första hand. Om inte detta är möjligt ska möjligheten till tilläggsanslag prövas. För 2013 är Mjölby Kommun 7 av 8
det möjligt att omdisponera från andra projekt inom KS Tekniska kontorets totala ram. För idrottshallen Skänninge och de nya förskoleavdelningarna finns enligt min bedömning kalkylunderlag som understödjer planering och uppföljning. För Rötgasprojektet så saknas dock ett samlat dokumenterat kalkylunderlag. Denna brist är allvarlig mot bakgrund av projektets storlek. Detta pekar på betydelsen av att kommunens fastställer riktlinjer och rutiner som säkerställer att kalkylunderlag i framtiden upprättas och dokumenteras enligt en gemensam struktur. Om detta görs ges också förutsättningar för att avvikelser mot budget och kalkyl fullt ut kan hanteras i enlighet med kommunens befintliga riktlinjer för investeringar. 3.6 Beslutsunderlaget i sin helhet Utifrån ovanstående bedömningar (stycke 3.1 3.5) är frågan om beslutsunderlaget rörande investeringsbudget 2013 samt 2014 kan ses som väl genomarbetat. Min bedömning är att det samlade investeringsbudgetunderlaget är relativt väl genomarbetat av både förtroendevalda och tjänstemän i kommunen. Kalkylunderlagen för de 2 nya planerade investeringarna som granskats (idrottshall och förskola) bedöms som tillräckligt omfattande sett till de faser dessa båda projekt befinner sig i. Ett tillräckligt beslutsunderlag för Rötgasprojektet förefaller dock inte ha funnits då beslut togs angående investeringsnivån för detta projekt. Ett utvecklingsområde är att utarbeta och besluta om enhetliga och strukturerade rutiner både för kalkylering och uppföljning av projekt. En omständighet som enligt min bedömning försvårar styrningen är den omfattande tilläggsbudgeten rörande investeringar. Min bedömning är att ekonomistyrningen mot det finansiella målet rörande investeringsnivå försvåras i och med att betydande investeringsbelopp rullas över mellan åren. Mjölby Kommun 8 av 8