PROMEMORIA Datum Vår referens Sida 2017-02-24 Dnr: 17-201 1(18) Postavdelningen Fredrika Hed Rosén 08-678 57 66 fredrika.hedrosen@pts.se Återrapportering av PTS regeringsuppdrag inom grundläggande betaltjänster Denna promemoria omfattar PTS rapportering av arbetet med grundläggande betaltjänster i enlighet med myndighetens regleringsbrev för 2016. I samband med rapporten vill PTS även lyfta fram effekterna av den snabba digitaliseringen inom betaltjänstmarknaden och den minskande användningen av kontanter. Denna utveckling håller successivt på att utarma förutsättningarna för att kommersiellt upprätthålla den kontantrelaterade infrastrukturen för betaltjänster. Staten kan därför snart komma att behöva ta ställning till vilken beredskap som bör finnas för att hantera konsekvenserna av de förändrade marknadsförhållandena och hur stat och kommun i framtiden ska arbeta med denna fråga. Enligt PTS mening bör denna fråga utredas i särskild ordning. PTS kommer i övrigt att fortsätta följa utvecklingen och samverka med andra berörda aktörer, exempelvis Riksbanken, länsstyrelser och kommersiella verksamheter. Betaltjänstmarknaden genomgår stora förändringar Betaltjänstmarknaden präglas av en snabb digitalisering som både skapar nya betalmöjligheter men även minskar möjligheterna för människor att ta ut och använda kontanter, samt för företag och föreningar att deponera dagskassor framförallt i glesbygden. Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: 08-678 55 00 Box 5398 Valhallavägen 117 A Telefax: 08-678 55 05 102 49 Stockholm www.pts.se pts@pts.se
Antal bankkontor med och utan traditionell kassa exklusive företagskontor och private banking 1750 1500 1250 1000 750 500 250 328 1415 534 1024 672 793 791 901 863 801 901 630 Kontantlösa bankkontor Bankkontor med traditionell kassa 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Diagram 1: Utveckling av antal bankkontor med och utan traditionell kassa mellan 2011-2016. Källa: diagram baserat på statistik från Pipos BetalAnalys 1. Mycket av den debatt runt kontanter som förekommit under senare år har kretsat kring bankernas minskade kontantservice. Enligt statistik från Pipos BetalAnalys 2 har antalet bankkontor, exklusive företagskontor och private banking, minskat med 12 procent mellan 2011 och 2016, och idag har bara omkring 40 procent av kontoren kontanthantering, se diagram 1. Enligt PTS bedömning talar mycket för att denna utveckling kommer fortsätta. Exempelvis planerar Handelsbanken att följa de andra storbankernas exempel och minska antalet kontor med 50-60 stycken under de kommande åren 3. 1 Pipos BetalAnalys är en kart- och statistiktjänst som PTS finansierat och som numera finns hos Tillväxtverket 2 Pipos BetalAnalys är en kart- och statistiktjänst som finns hos Tillväxtverket 3 Svenska Dagbladet, Handelsbanken kapar kontor fler än 50 ska bort, 20 april 2016. Post- och telestyrelsen 2
Antal uttagsautomater Antal transaktioner och värde 4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0 Antal uttagsautomater, antal transaktioner (uttag) och transaktionsvärde 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 350 300 250 200 150 100 50 0 Antal uttagsautomater Antal transaktioner (miljoner kr) Transaktionsvärde (miljarder kr) Diagram 2: Utveckling av antalet kontantuttag och uttagsvärde samt av antalet uttagsautomater. Källa: diagram baserat på statistik från Riksbanken. 4 När det gäller antalet uttagsautomater är det större idag än vad de var 2006, enligt statistik från Riksbanken 5, även om det skett en minskning mellan 2011 och 2013. Däremot har antalet kontantuttag halverats mellan år 2006 och 2015 och värdet på kontantuttagen har minskat med drygt 40 procent under samma period, se diagram 2. Genomsnittligt värde på sedlar och mynt i cirkulation (årsgenomsnitt) har också fortsatt att minska från 94 miljarder kronor år 2012 till 65 miljarder kronor år 2016 6. Samtidigt som kontantanvändningen minskar sker en ökning av digitala transaktioner. Antalet kortbetalningar har ökat med 135 procent mellan 2006 och 2015. Under samma period har antalet elektroniska gireringar drygt fördubblats och autogiro har ökat med cirka 40 procent. Däremot har antalet blankettgireringar fallit under perioden med drygt en tredjedel, se diagram 3. 7 Under de senaste åren har även mobila betalningar ökat i antal. Framförallt har antalet transaktioner med Swish ökat kraftigt, från 21 miljoner transaktioner 2014 till 168 miljoner 2016, se diagram 4. 8 4 Den Svenska finansmarknaden 2016, Riksbanken 5 Den Svenska finansmarknaden 2016, Riksbanken 6 Källa: Riksbankens statistik: http://www.riksbank.se/sv/sedlar--mynt/statistik/ 7 Den Svenska finansmarknaden 2016, Riksbanken 8 Källa: Statistik från Bankgirot: http://bankgirot.se/om-bankgirot/om-oss/betalningsstatistik/ Post- och telestyrelsen 3
Elektroniska instrument Blankett girering Användning av olika betalningsinstrument Antal transaktioner, miljoner kronor 3000 2500 2000 1500 1000 500 120 100 80 60 40 20 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0 Kort (Bank och kredit) Autogiro Elektroniska gireringar Blankett girering Diagram 3: Utveckling av elektroniska betalningar och blankett girering. Källa: diagram baserat på statistik från Riksbanken. 9 Utveckling av antal transaktioner med tjänsten Swish 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2013 2014 2015 2016 Antal, miljoner transaktioner Diagram 4: Utveckling av Swish. Källa: diagram baserat på statistik från Bankgirot. 10 9 Den Svenska finansmarknaden 2016, Riksbanken 10 Källa: Statistik från Bankgirot: http://bankgirot.se/om-bankgirot/om-oss/betalningsstatistik/ Post- och telestyrelsen 4
Vilka betalningssätt har du använt dig av under den senaste månaden? BANKKORT KONTANTER INTERNETBANK AUTOGIRO BLANKETTGIRO SWISH 15% 14% 10% 52% 93% 93% 79% 87% 79% 76% 70% 66% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2016 2014 Diagram 5: En fråga i Riksbankens underökning av Svenska folkets betalvanor avseende vilka betalningssätt som använts den senaste månaden. Källa: diagram baserat på Svenska folkets betalningsvanor, Riksbanken. Riksbanken har även statistik om Svenska folkets betalningsvanor från 2016. Av svaren i enkäten framgår att användningen av kontanter minskat mellan 2014 och 2016 samtidigt som elektroniska betaltjänster ökat, se diagram 5. Framförallt har användningen av Swish ökat markant, samtidigt som en tredjedel av de tillfrågade svarade att de inte klarar sig utan kontanter som samhället ser ut idag. 11 Utmaningar i det fortsatta arbetet Behov av att fortsätta utveckla betaltjänstarbetet i ett större sammanhang Det regionala arbetet med grundläggande betaltjänster har successivt utvecklats under de senaste åren. Kompetens och kontaktnät har byggts upp på regional nivå, verktyg, processer och arbetsformer har utvecklats, liksom stödsystem och effektiva insatser. Detta finns beskrivet i större detalj i förra årets rapportering 12. Men detta utvecklingsarbete, på en marknad i stark förändring, måste vara långsiktigt och även ses i ett större sammanhang. I detta ligger att utveckla former för samverkan med angränsande områden. Integrering av arbetet med grundläggande betaltjänster i det regionala servicearbetet och programmen bedöms vara särskilt viktigt eftersom betaltjänstfrågan i många sammanhang anses vara för smal för att uppmärksammas och drivas enskilt. En utmaning är 11 Riksbanken, Svenska folkets betalningsvanor. 12 Promemoria: Återrapportering av PTS regeringsuppdrag inom Grundläggande betaltjänster (Dnr: 15-1583), 24 februari 2015. Post- och telestyrelsen 5
att kunskapen om vad grundläggande betaltjänster är, och vilket ansvar olika aktörer har, ofta är låg på kommunal och lokal nivå. Exempelvis ser kommuner sällan att de har ett ansvar som berör grundläggande betaltjänster förrän det görs en ingående beskrivning av hur frågan kopplar till deras olika verksamheter (till exempel att vissa brukare får stöd av hemtjänsten med kontantuttag). Sårbarheten i den bakomliggande kontantrelaterade infrastrukturen ökar i takt med att användningen av kontanter minskat. PTS har under senare tid träffat olika aktörer på betaltjänstmarknaden som värdetransportbolag och uttagsautomatbolag för att diskutera utvecklingen på marknaden och dess konsekvenser. Gemensamt för alla dessa möten är att aktörerna har rapporterat ökade svårigheter att upprätthålla sin service till följd av de ändringar som sker när det gäller kontantanvändningen. Värdetransportbolagen har ökade problem att tillhandahålla serviceboxar (depåboxar) och värdetransporter på kommersiell grund i glesare bebodda områden, framförallt i norra Sverige men även i Småland. Idag finns cirka 400 serviceboxar spridda över landet. De flesta ägs av värdetransportbolagen Loomis och Nokas och återfinns av historiska skäl ofta i eller i anslutning till banklokaler. Bolagen påverkas av utvecklingen på olika sätt. Dels påverkar den minskade kontantanvändningen lönsamheten generellt, vilket är särskilt kännbart i glesbygden. Dels påverkas värdetransportbolagen av bankernas nedläggningar av kontor och eventuella flytt till billigare lokaler i samband med att de avvecklar sin kontanthantering vilket ofta leder till att värdetransortbolagen förlorar nuvarande lokalitet för sin servicebox. Det kan vara svårt att hitta godtagbara alternativa placeringar och flytten föranleder ofta behov av investeringar, ibland även i form av ny servicebox eftersom vissa boxar kan vara uppemot 30 år gamla. Ofta innebär en flytt även ökade lokalkostnader. Mellan 2012 och 2016 har cirka 100 serviceboxar avvecklats på grund av förändrade förutsättningar. Värdetransportbolagen är oroade över att kontantservicen blir allt svårare att upprätthålla på kommersiell basis i vissa delar av landet. De uttagsautomatföretag som PTS nyligen träffat har lämnat liknande beskrivningar av ökade svårigheter att upprätthålla servicen. Under de senaste åren har mängden transaktioner i uttagsautomaterna över lag fallit. För att upprätthålla servicen förekommer det att olönsamma uttagsautomater i glesare bebodda områden korssubventioneras av uttagsautomater som har fler transaktioner. Bedömning av vilka automater som ska behållas görs inte alltid enbart på ekonomiska grunder utan kan även ta hänsyn till tillgänglighet (avstånd till närmaste alternativ) och på robusthet (hur sårbar bli servicen om en automat sätts ur funktion). Precis som i fallet med värdetransportbolagen har de aktuella uttagsautomatbolagen pekat ut Norrland och Småland som särskilt svåra att upprätthålla lönsamhet i och de uttrycker också oro över hur servicen i glesare områden ska kunna upprätthållas på sikt när kontantanvändningen fortsätter att minska. Det är dock oklart om problemen stämmer för alla uttagsautomatbolag. En av aktörerna som PTS träffat ifrågasatte också om de ad hoc insatser som länsstyrelserna kan göra är adekvata för de utmaningar som förutspås framöver. Post- och telestyrelsen 6
Det framgår av mötena med uttags- och värdetransportbolagen att problemen bedöms accentueras i takt med att användningen av kontanter fortsätter att minska. PTS ser allvarligt på denna trend eftersom det kan befaras att om värdetransporterna och deponeringsmöjligheterna i glesbygden försvinner, så undergrävs även den kontantrelaterade betalservicen i stort. Samma sak gäller om uttagsmöjligheterna försvinner. Enligt PTS bedömning kommer det troligen att finnas behov av att under en övergångsperiod stödja de områden som successivt får en försämrad service på grund av att den bakomliggande infrastrukturen för kontanthanteringen blir allt svårare att upprätthålla på kommersiella grunder. PTS ser en betydande risk för att en eller flera större aktörer på betaltjänstmarknaden helt upphör med sina verksamheter i den bakomliggande infrastrukturen för kontanter och att konsekvenserna av det riskerar att bli betydande i de områden som berörs. Antalet aktörer verksamma inom branschen är begränsat, vilket medför en hög sårbarhet för systemet. Staten kommer sannolikt relativt snart att behöva ta ställning till vilken beredskap som bör finnas inför denna utveckling. PTS förhåller sig till frågan genom att följa och analysera utvecklingen och dess konsekvenser. Frågan berör flera myndigheter, bland annat Riksbanken, och PTS kommer att samverka med dessa myndigheter så att frågan blir allsidigt belyst. PTS anser emellertid att det finns skäl att ta ett mera samlat grepp om frågan, helst genom en separat utredning, eller åtminstone genom att den tas upp i den pågående Riksbanksutredningen 13. Det kan ibland vara svårt att etablera ombudslösningar där det finns behov I takt med att bankerna avvecklar sin kontanthantering ökar avstånden till kontantuttag och deponeringsmöjligheter. Enligt PTS bedömning finns inget som tyder på att denna trend kommer avta eller upphöra. Länsstyrelserna arbetar för att alternativa lösningar ska etableras i de områden som får mest problem, men det kan ta tid att få tillstånd en lösning. Ombudslösningar tar ofta tid att etablera och bygger på ett betydande arbete från processledaren. En statlig insats måste föregås av en bedömning av behovet och att ett marknadsmisslyckande föreligger. Arbetet omfattar ofta inledande hjälp och vägledning till ombudet samt kontakter med kommunen, och eventuellt även andra lokala aktörer och intressenter. Ett särskilt problem är att det kan vara svårt att hitta en lokal aktör som vill ta på sig ansvaret att vara ombud för grundläggande betaltjänster. Många aktörer väjer för riskerna för rån som de ådrar sig när de får mer kontanter i sin verksamhet, och andra har problem med att avsätta den tid som rollen kräver. Det är också en utmaning för lokala aktörer som livsmedelsbutiker att sätta sig in i alla de krav och regelverk som olika ombudskap kräver (betaltjänster, apotek, systembolag m.m.) samt att säkra att all berörd personal har nödvändig kompetens. Ett annat problem är att när tillgången till service utarmas generellt i glesbygden blir det allt 13 Kommittédirektiv: Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen (Dir. 2016:114). Post- och telestyrelsen 7
svårare att hitta aktörer som kan vara aktuella som tillhandahållare av grundläggande betaltjänster. Det är med andra ord inte en självklarhet att man kan få till stånd en lösning bara för att det finns möjlighet till finansiering. Att stödet kan täcka upp till 100 procent av nettokostnaden är bra, men inte alltid ett tillräckligt incitament för att motivera någon att åta sig ombudsrollen. Enligt PTS bedömning kommer länsstyrelsernas ombudsinsatser inte räcka till för att upprätthålla en god tillgänglighet om den infrastruktur som tillhandahålls på kommersiella villkor drar sig tillbaka ännu mer. Individer behöver stöd för att bli digitalt delaktiga eller hjälp av andra för att lösa sina grundläggande betaltjänstbehov. Digitaliseringen inom betaltjänstmarknaden och avvecklingen av kontanthanteringen och vissa andra traditionella betaltjänster sker så snabbt att många människor och verksamheter inte hinner med att anpassa sig. Särskilt svårt kan det vara för äldre personer, för personer med funktionsnedsättning och nyanlända som av olika skäl har svårt att hantera digitala betalningsformer. Enligt PTS bedömning har dessa grupper oftare än andra problem med att börja använda elektroniska betaltjänster och många av de nuvarande hindren kommer sannolikt att finnas kvar under en överskådlig framtid. För äldre är brister i den generella digitala kunskapen (t ex om datorer och annan utrustning) ett vanligt inledande hinder. Därtill saknar många kunskap om hur man använder de nya digitala betaltjänsterna och saknar även viljan eller tilltron till den egna förmågan att kunna använda dessa tekniker. För personer med funktionsnedsättning utgör brister i lösningarnas utformning andra hinder. Bland nyanlända förekommer problem på grund av avsaknad av personnummer som i sin tur kan försvåra möjligheten att få bankkonto eller digitala inloggnings-möjligheter till bankkonto. Problemen med tillgången till bankkonto ska dock förhoppningsvis bli lösta genom implementeringen av betalkontodirektivet. Däremot kan hinder i form av språkoch kunskapsbarriärer samt låg tillit till betal- och banksystemet finnas kvar under en längre tid. Människor som i någon mening står utanför samhället, till exempel på grund av missbruk, social utslagning eller psykisk ohälsa, kan komma att bli särskilt sårbara eftersom deras skyddsnät ofta är begränsat och det är svårt att rekrytera hjälp, till exempel i form av gode män, till dessa grupper. En konsekvens för de individer som inte har tillräckliga förutsättningar för att använda olika former av elektroniska betaltjänster är att de blir mer beroende av andra för att tillgodose sina betaltjänstbehov. PTS håller det för troligt att antalet individer som behöver hjälp med betaltjänster kommer att öka i takt med att möjligheterna att använda kontanter och andra traditionella betaltjänster minskar allt mer. Det innebär ökade krav på såväl anhöriga/vänner som på det offentliga. Behovet av utbildning kommer sannolikt att öka, liksom behovet av konkret hjälp med att lösa direkta betaltjänstbehov. Enligt PTS bedömning kommer utvecklingen att innebära en ökad belastning på olika kommunala verksamheter som hemtjänsten och biblioteken samt ett ökat behov av gode män. För de som inte kan sköta sina betaltjänster själva och inte får den hjälp de behöver finns en risk att de hamnar i ekonomiska svårigheter. Post- och telestyrelsen 8
PTS och länsstyrelserna har ett uppdrag inriktat på de orter och den landsbygd där behoven inte tillgodoses av marknaden De snabba förändringarna på betaltjänstmarknaden är en utmaning för många och uppmärksamheten i massmedia är stor. PTS och länsstyrelsernas uppdrag är dock ett avgränsat uppdrag på marginalen av betaltjänstmarknaden, som framför allt regleras inom ramen för finansmarknadspolitiken. Statens ansvar för dessa grundläggande betaltjänster begränsas till att omfatta de orter och den landsbygd där behovet inte tillgodoses av marknaden. Det statliga ansvaret för grundläggande betaltjänster i denna del syftar, så som det utformades 2007, exempelvis inte till att täcka hela den minskade tillgången till vissa betaltjänster som förorsakas av bankernas tillbakadragande. Detta har gjorts under 2016 PTS arbete med grundläggande betaltjänster omfattar både ansvaret för tilldelning av medel och andra stödjande insatser. Arbetet har bland annat gällt följande områden: Stöd till regionala insatser och länsstyrelsernas arbete med grundläggande betaltjänster Under 2016 har PTS lämnat ekonomiska bidrag till 20 länsstyrelser. Inom 13 län har dessa bidrag bland annat medfört att det nu finns 30 statligt finansierade betaltjänstombud, varav 18 etablerats under året. Därutöver har fyra statligt finansierade betaltjänstombud under året övergått till en kommersiell betaltjänstlösning och behöver därmed inte längre statligt stöd. Baserat på underlag från Tillväxtverkets databas Pipos Betalanalys uppskattar PTS att antalet personer som fått det närmare till kontantuttag till följd av statligt finansierade ombud har ökat med cirka 30 000 personer under året till drygt 46 000 personer. I genomsnitt bidrar ombuden till att dessa personer får 13,7 km kortare distans till närmaste servicepunkt för kontantuttag, vilket är mer än en halvering av distansen. Utbudet av tjänster hos ombuden kan variera: de flesta erbjuder kontantuttag men många erbjuder även möjlighet att betala räkningar och för företag och föreningar att deponera dagskassor. Trots signifikanta avståndsminskningar till berörda tjänster, har vissa personer ändå långt till närmaste servicepunkt. PTS har även finansierat regionala processledare i 19 län för arbete med olika insatser som ombudslösningar, utvecklingsprojekt och främjandearbete, som exempelvis dialog med kommuner och lokala aktörer. Till exempel besöker processledarna lokala utställningar, marknader och mässor (bland annat seniormässor) där de bland annat informerar om betaltjänster och länsstyrelsens arbete. Ett konkret exempel på ett pågående projekt är Betalbokbussen, ett samarbete mellan länsstyrelsen i Värmland och Torsby kommun. I bokbussen (som kompletterats med en betaltjänsthörna) och på kommunens bibliotek fokuserar man på att synliggöra och öka tillgängligheten till digitala betaltjänster. Detta har skapat ringar på vattnet och projektet har bidragit till ett ökat intresse bland kommunens invånare att lära sig mer om digitala betaltjänster. Tack vare detta intresse har kommunen nu också startat ett samarbete med verksamheten Post- och telestyrelsen 9
IT-guide där nyanlända utbildar seniorer i att orientera sig i den digitala miljön samt att använda de digitala verktyg som finns. Ett annat utvecklingsprojekt är Ta betalt! där länsstyrelsen i Skåne tillsammans med Skånes hembygdsförening och Hela Sverige Ska Leva har genomfört kompetensutveckling och utbildning i digitala betaltjänster för företagare och föreningar. En folder med tips och råd om hur föreningar och företag bäst kan använda sig av olika betallösningar i sin verksamhet har också tagits fram. Projektet kommer delvis att leva kvar även efter projektets utvärdering då styrgruppen (Hela Sverige Ska Leva, Skånes hembygdsförbund, Region Skåne och Swedbank) har beslutat sig för att fortsätta träffas regelbundet. De kommer att arbeta vidare med att undersöka och lyfta fram de behov som finns kring betaltjänsterna hos företag och föreningar runt om i länet. Länsstyrelsernas arbete med att informera samt starta och driva regionala projekt har, som framgår i exemplen ovan, positiva effekter. Det skapas ett engagemang samt en regional och lokal dialog. Genom lokala och regionala initiativ fortsätter arbetet med betaltjänstfrågan även efter projektens slut. Bidrag till stödsamordningsfunktionen och annat stöd för det regionala arbetet PTS har också beviljat Länsstyrelsen i Dalarnas län särskilda medel för den så kallade Stödsamordningsfunktionen som hanterar länsgemensamma frågor och projekt. Under 2016 gjordes bland annat försök att genom en innovationsupphandling få fram nya lösningar för de grupper som antingen själva har problem med betaltjänster eller grupper som hjälper de som har sådana problem. Det visade sig dock att det var svårt att få fram lösningar på detta sätt. Innovationsupphandlingen har därför avbrutits. PTS har under året även haft två utbildningstillfällen för processledare, vid vilka 13 personer från 11 länsstyrelser deltagit. Därutöver har Tillväxtanalys fått bidrag från PTS för arbetet med att utveckla och tillhandahålla databasen och analysverktyget Pipos Betalanalys. Insatser för fungerande elektroniska kommunikationstjänster för betaltjänster Som en del i PTS främjandearbete inom grundläggande betaltjänster och på begäran av branschen, ordnade PTS tillsammans med Svensk Handel och Visita under 2016 ett nytt dialogmöte om problem med uppkoppling av betalterminaler i mobilnäten. Under mötet framgick tydligt vilket stort behov som finns hos aktörerna av att diskutera utvecklingsfrågor, och branschföreträdare efterfrågade återkommande möten. Insatser för äldre personer och personer med funktionsnedsättning PTS bedriver även ett särskilt arbete för en ökad användbarhet och tillgänglighet till grundläggande betaltjänster för äldre och personer med funktionsnedsättning. Det sker dels genom tillgänglighetsstudier och dialoger med bransch- och intresseorganisationer, dels genom stöd- och samverkansinsatser för att främja arbetet på regional nivå. Post- och telestyrelsen 10
Under 2016 har PTS tagit fram en film om tillgängligheten för äldre och personer med funktionsnedsättning till internetbanker och mobila bank- och betalapplikationer. Filmen, som ligger på PTS webbplats 14, är i första hand riktad till betaltjänstleverantörer och ger snabbt insikt om de problem som kan uppstå när tjänsterna inte är tillgängliga. Filmen är ett komplement till de studier som PTS gör i sammanhanget. Under året har PTS också tagit fram Tips och råd baserade på förra årets studier om tillgängligheten till internetbanker och mobila bank- och betalappar. PTS har även genomfört ett mycket uppskattat dialogmöte med banker och andra betaltjänstleverantörer där film, studier och tips och råd lyfts fram. PTS insatser för tillgänglighet bör ses långsiktigt då det tar tid att bygga bort kända problem i olika system. Samverkan med andra berörda myndigheter och samordning med angränsande ansvarsområden Det finns många frågor i arbetet med grundläggande betaltjänster som måste lösas tillsammans med andra myndigheter som har angränsande ansvarsområden. Därför bedriver PTS ett främjandearbete som syftar till att utveckla sådan samverkan. Samverkan med Stödsamordningsfunktionen är särskilt viktig och sker löpande kring olika frågor. Som ett exempel på en samverkansfråga träffade PTS länsstyrelsen i Dalarnas län i december för att diskutera hur vi kan utveckla stödet till länen så att fler insatser än idag blir av och kommer tillstånd snabbare. Diskussionen utmynnade i ett uppdrag att till början av 2017 först fastställa de tio största utmaningarna i länens arbete. Som ett led i ett mer framåtblickande arbete bjöd PTS i december in Riksbanken, Stödsamordningsfunktionen och Tillväxtanalys till en workshop om utvecklingen på betaltjänstmarknaden med fokus på den minskade användningen av kontanter, dess konsekvenser på några års sikt samt aktiviteter som kan initieras idag för att möta effekterna av dessa förändringar. Under workshopen framgick att vi gör liknande bedömningar av utvecklingen och att det finns en vilja att fortsätta samverka kring de utmaningar som utvecklingen medför för det statliga arbetet med att trygga tillgången till betaltjänster. Under 2016 har PTS även samverkat med myndigheter och andra aktörer som är aktiva inom området kommersiell service i glesbygd. I april redovisade Länsstyrelsen Dalarna och Hela Sverige Ska Leva en förstudie som PTS finansierat om behov och förutsättningar för att stärka den lokala nivåns samverkan med kommuner i frågor som rör tillgång till kommersiell service. Syftet med att stärka den lokala nivåns ställning i arbetet med service i glesbygd var bland annat att utveckla den flernivåsamverkan inom vilken arbetet bedrivs. En effektivare flernivåsamverkan i servicefrågor är centralt även för utveckling av arbetet med grundläggande betaltjänster då dessa tjänster ofta bör hanteras utifrån en samlad bild av de lokala behoven av kommersiell service och förutsättningarna för att tillhandahålla den. Efter april 2016 har ett förberedande 14 http://www.pts.se/tillgangligabetaltjanster Post- och telestyrelsen 11
arbete bedrivits, av framför allt Hela Sveriges ska leva, för att skapa förutsättningar för att gå vidare och bedriva ett mer omfattande, flerårigt projekt om samverkan i servicefrågor som utgår från den lokala nivåns behov och förutsättningar. Effekter av PTS och länsstyrelsernas arbete Med stöd av grafisk data från Pipos BetalAnalays 15 kan man se hur de statliga insatserna har bidragit till att öka tillgången till grundläggande betaltjänster. Nedanstående kartbilder visar hur tillgången till kontantuttag såg ut 2016 samt hur den skulle ha sett ut om de statligt finansierade insatserna togs bort. Se framförallt de ökade avstånden i de norra delarna av landet. Ringarna belyser bara några av de områden där länsstyrelserna finansierat ombudsinsatser. Tillgång till kontantuttag 2016 Tillgång till kontantuttag 2016 om länsstyrelsernas insatser skulle tas bort Bild 1: Tillgång till kontantuttag 2016 med respektive utan de statligt finansierade ombudsinsatserna. Ringarna visar några exempel på 15 En kart- och statistiktjänst som finns hos Tillväxtverket Post- och telestyrelsen 12
insatsområden. Källa: bild baserad på kart- och statistikunderlag från Pipos BetalAnalys, Tillväxtverket. Nedanstående stapeldiagram, som också bygger på underlag från Pipos BetalAnalys, visar utvecklingen över tid. Diagrammet visar antal boende som hade över 10 km till närmaste kontantuttag år 2011 jämfört med år 2016 (blå staplar) samt hur många ytterligare boende som skulle haft över 10 km till närmaste kontantuttag år 2016 om man tog bort de statligt finansierade ombudsinsatserna (orange tillägg till stapeln). 800 000 750 000 700 000 Befolkning med längre distans än 10 km till närmaste kontantuttag 650 000 600 000 550 000 Tillkommande utfall utan statliga insatser Verkligt utfall 500 000 2011 2016 Diagram 6: Antal boende som har längre distans än 10 km till närmaste kontantuttag. Källa: diagram baserat på statistik från Pipos BetalAnalys, Tillväxtverket. Ekonomisk redovisning för år 2016 Av de 33,5 miljoner kronor PTS har i anslag 2:3 har 18,2 miljoner kronor använts under 2016. Medlen har använts till att stödja bland annat länsstyrelsernas utformning av regionala stöd- och utvecklingsinsatser för grundläggande betaltjänster där marknaden inte tillgodoser samhällets behov. PTS har till länsstyrelserna och till Tillväxtanalys betalat ut drygt 13,8 miljoner kronor för att finansiera regionala stöd- och utvecklingsinsatser. Länsstyrelsernas faktiska kostnader var dock högre beroende på att 1,6 miljoner kronor av de kostnader som länen haft och rekvirerat medel från PTS för 2016 inte betalades ut före årsskiftet och därför kommer att belasta anslaget för 2017. Det innebär att länsstyrelsernas verkliga kostnader för arbete och insatser har ökat jämfört med föregående år, vilket bland annat förklaras av det betydande tillskottet av ombudslösningar under året. PTS kan dock även konstatera att marknaden tagit Post- och telestyrelsen 13
fram billigare lösningar under de senaste åren, vilket minskat kostnaderna per ombud och även inneburit att några av de tidigare statligt finansierade ombuden kunnat gå över till att drivas på kommersiell basis. Arbetets inriktning under 2017 PTS kommer att fortsätta med den verksamhet som pågår och som utvecklats under de senaste åren. Särskilt fokus kommer att läggas på att fördjupa samverkan med andra berörda myndigheter för att anta de utmaningar som finns på området. Myndigheten kommer att fortsätta att arbeta för att övergången från traditionella betaltjänster till digitala lösningar sker på ett hållbart sätt som beaktar olika användargruppers behov. Med hållbar menas att ta hänsyn till den utveckling som sker och ge användarna bästa möjliga stöd över tid. I hållbar ligger även en rimlighetsbedömning; insatserna ska vara hållbara samhällsekonomiskt, det vill säga kostnaden ska vara rimlig i förhållande till behovet vid olika tidpunkter. I arbetet med att trygga tillgången till grundläggande betaltjänster kommer PTS även att verka för en högre förverkligandegrad av medlen. Det kommer bland annat att ske genom att samverka med Stödsamordningsfunktionen, dels kring utformning av verktyg, information och annat stöd som underlättar länsstyrelsernas arbete och dels genom att bidra till att undanröja olika typer av externa hinder av formell och annan karaktär som försvårar deras möjligheter att genomföra insatser. PTS och Stödsamordningsfunktionen kommer också att tillsammans arbeta för en lämplig och effektiv effektmätning av insatserna i syfte att kontinuerligt bedöma vilka insatser som är mest adekvata vid olika tidpunkter för att på det sättet öka träffsäkerheten i de prognoser som görs i sammanhanget. PTS kommer också att följa den översyn som staten gör inom området, däribland den parlamentariska utredningen av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen som Regeringen tillsatte i december 16. Utredningen kommer bland annat att se över Riksbankens ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen och beredskapen i betalningssystemet. Beaktat den snabba utvecklingen kan dock mycket hinna hända innan kommittén överlämnar sitt slutbetänkande i maj 2019. Myndigheten kommer också att följa behandlingen av lagrådsremissen om tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner 17 samt den Parlamentariska landsbygdskommitténs betänkande 18 som bägge innehåller förslag som har anknytning till området grundläggande betaltjänster. Frågan om grundläggande betaltjänster har även starka kopplingar till områden som bredbandsutbyggnad, samhällets ökade digitalisering och arbetet med kommersiell service i glesbygd. Insatser inom dessa områden kan ibland vara 16 Kommittédirektiv: Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen, Dir. 2016:114 17 Lagrådsremiss: Tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner, 22 december 2016 18 Slutbetänkande av Parlamentariska landsbygdskommittén: För Sveriges landsbygder en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd, SOU 2017:1 Post- och telestyrelsen 14
avgörande även för möjligheterna att säkerställa allas tillgång till grundläggande betaltjänster. PTS kommer därför i arbetet med grundläggande betaltjänster att fortsätta främja samverkan med dessa områden på såväl nationell som regional nivå. Det finns bland annat ett behov av att undersöka hur olika anslagsmedel och stödformer inom dessa områden kan samverka i syfte att utveckla så effektiva statliga insatser som möjligt. Som framgår av föreliggande rapport är det PTS bedömning att förutsättningarna för att upprätthålla en väl fungerande betaltjänstservice försämras hastigare än vad som tidigare kunde förutses. Detta är mest påtagligt i de glesbebyggda delarna av landet. Den strukturella förändringen av betaltjänstmarknaden som pågår påverkar också möjligheterna att ordna betaltjänstlösningar i de områden där inte marknaden tillgodoser behovet av dessa. I de flesta fallen omfattar de lokala behoven fortfarande tillgång till, och möjlighet att betala med, kontanter. De alternativa lösningar som kan komma ifråga kräver i sin tur att det finns en fungerande infrastruktur för kontanthantering. Eftersom upprätthållandet av en sådan infrastruktur bland annat är beroende av hur bankernas service utvecklas har bankernas tillbakadragande av sina kontanttjänster en avgörande betydelse i sammanhanget. Den strukturella förändringen av betaltjänstmarknaden som till en stor del är en effekt av den ökande digitaliseringen av samhället utgör en omständighet som ligger utanför myndigheternas kontroll. Hur väl de berörda myndigheterna än samverkar när det gäller att lösa sina respektive uppdrag med anknytning till grundläggande betaltjänster är det svårt att se att dessa ska lyckas med detta utan att det tas ett samlat grepp över hela problemställningen eller i vart fall att det i någorlunda närtid utreds hur detta skulle kunna ske. Det är möjligt att frågan skulle kunna behandlas inom ramen för Riksbanksutredningens uppdrag men PTS anser att frågan ändå av tidsmässiga och andra skäl bör utredas i särskild ordning. Post- och telestyrelsen 15
BILAGA PTS uppdrag rörande grundläggande betaltjänster Staten har sedan länge tagit ett stort ansvar för att det ska finnas möjligheter att betala räkningar, ta ut kontanter och hantera dagskassor. Formerna för statens insatser har dock anpassats utifrån förändringar i befolkningens betalmönster och i marknadens tjänster och service. Fram till 2001 tryggades tillgången till tjänsterna genom Postens postkontor och lantbrevbäring och efter 2002 genom Svensk Kassaservice, ett helägt dotterbolag till Posten. När Svensk Kassaservice efter ett Riksdagsbeslut lades ned år 2008 till följd av den ökade användningen av bekvämare och billigare betallösningar fick PTS i uppdrag att upphandla tjänster i de områden där marknaden inte bedömdes tillgodose behovet. Dessa tjänster tillhandahölls till och med 31 augusti 2012. Sedan 2012 har arbetet med grundläggande betaltjänster utvecklats från nationella insatser till att bedömning av behov och beslut om insatser framförallt genomförs på regional nivå av länsstyrelserna. Syftet med att flytta bedömningar och beslut till regional nivå har varit att förbättra förutsättningarna att till en samhällsekonomiskt rimlig kostnad uppnå det politiskt fastställda målet att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. Regionala bedömningar och insatser ger en ökad flexibilitet och möjliggör lösningar som är lite bättre anpassade till varierande lokala behov. Sedan år 2013 har länsstyrelserna, utöver sitt bevakningsuppdrag, i uppdrag att vid behov genomföra stöd- och utvecklingsinsatser för att trygga tillgången till grundläggande betaltjänster på de orter och i den landsbygd där behovet inte tillgodoses av marknaden. PTS har i uppdrag att främja (tidigare stödja) länsstyrelsernas arbete, och har medel som länsstyrelserna och andra myndigheter kan söka för arbetet med grundläggande betaltjänster. Vid genomförandet av uppdraget ska PTS samverka med Länsstyrelsen i Dalarnas län, Tillväxtverket, andra berörda myndigheter, näringsliv samt intresse- och branschorganisationer. Arbetet ska vid behov samordnas med angränsande områden som stöd till kommersiell service, post och elektroniska kommunikationstjänster samt med myndighetens arbete med insatser för personer med funktionsnedsättning. Länsstyrelsen kan nu också luta sig mot PTS föreskrifter som trädde i kraft den 1 maj 2015 när de fattar beslut enligt förordning (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster. Hur arbetet med grundläggande betaltjänster bedrivs idag PTS och länsstyrelsernas arbetssätt har huvudsakligen byggts upp och formats mellan 2012 och 2015, men utvecklas fortfarande. Post- och telestyrelsen 16
En viktig del av arbetet på regional nivå genomförs Nationell av så kallade processledare hos länsstyrelserna som Regional arbetar med ombudsinsatser, utvecklingsprojekt och Processledare ett viktigt främjande arbete; exempelvis att bygga Kommunal upp kontakter och samverka med kommuner, lokala aktörer och intressenter. Finansiering av dessa Lokal processledare är i stor utsträckning en förutsättning för länens arbete med grundläggande betaltjänster. Idag finansierar PTS processledare hos 19 länsstyrelser, vanligtvis som en deltidstjänst. Länsstyrelsen i Dalarnas län tilldelas särskilda medel Nationell för en Stödsamordningsfunktion som arbetar med Regional Stödprojektet samverkan och samarbete mellan länsstyrelserna och med länsgemensamma frågor och behov, till Kommunal exempel framtagning av gemensamt informationsmaterial, arbete med kunskapsspridning, Lokal tillhandahållande av en plattform för erfarenhetsutbyte och dialog, och att driva eller hålla samman olika strategiska diskussioner. Funktionen effektiviserar det regionala betaltjänstarbetet och bidrar till att arbetet blir mer enhetligt över landet. Funktionen underlättar också en nationell-regional samverkan genom att utgöra en kontakt in till och representant för de 21 länsstyrelserna i betaltjänstfrågor. Särskilt stor betydelse fyller funktionen som förmedlare av kunskap om olika förhållanden runt om i landet, vilket innebär att funktionen ombeds delta i en mängd nationella forum och sammankomster. PTS arbetar främjande för att stödja det regionala arbetet. Bland annat erbjuder PTS en utbildning till processledarna som bidrar till en god och över landet likvärdig kunskap för genomförandet av det regionala uppdraget. PTS har även finansierat utveckling och drift av en kart- och statistiktjänst som vid årsskiftet flyttades från Tillväxtanalys till Tillväxtverket och som länsstyrelserna använder när de genomför de regionala kartläggningar som utgör underlag för deras beslut om insatser. Även förordningen (2014:139) om statligt stöd till tillhandahållare av grundläggande betaltjänster som PTS har tagit fram föreskrifter till bidrar till tydliga förutsättningar för statliga insatser och till att länsstyrelserna arbetar enhetligt och likartat vid tillämpning av förordningen. Många av de utmaningar som finns på marknaden kan inte mötas av en part utan måste ske i samverkan. Till exempel är förutsättningarna att hitta butiker som kan vara ombud för grundläggande betaltjänster starkt beroende av de regionala insatser som görs för att upprätthålla en god tillgång till kommersiell service inom ramen för den regionala tillväxtpolitiken och arbetet med regionala serviceplaner. Därför handlar en del av PTS främjandearbete om utveckling av samverkansprocesser, dels mellan olika nivåer - nationell, regional, kommunal och lokal - dels mellan arbetet med grundläggande betaltjänster och andra angränsande områden som stöd till kommersiell service, post och bredband i glesbygden. Det är ett långsiktigt arbete, som på sikt förväntas leda till effektivare Post- och telestyrelsen 17
arbete på regional och kommunal nivå samt fler och mer hållbara lokala insatser. PTS arbete syftar också till att bedöma konsekvenser av utvecklingen och hur statliga insatser kan ske på ett effektivt sätt. PTS arbetar även med främjande av tillgängliga elektroniska betaltjänster genom exempelvis användartester, studier, tips och råd, film samt dialogmöten med branschaktörer i syfte att höja kunskapen hos branschen om förekommande problem med tillgängligheten som äldre och personer med funktionsnedsättning kan ha. Det är ett av branschen uppskattat arbete som behöver bedrivas långsiktigt då det kan ta tid att bygga bort kända problem i olika system och få organisationerna att prioritera tillgänglighetsarbetet. Post- och telestyrelsen 18