Remissyttrande Sida 1 (7) Byråchefen Stefan Johansson Ert datum Er beteckning Ju2009/834/Å Justitiedepartementet (Ju/Å) 103 33 Stockholm Yttrande över Polismetodutredningens delbetänkande En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen (SOU 2009:1) Sammanfattning Åklagarmyndigheten tillstyrker i huvudsak utredningens förslag, men har synpunkter i följande avseenden. Förundersökning Det bör av lagtext och författningskommentar tydligare framgå att inhämtning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 20 d rättegångsbalken endast i utpräglade undantagssituationer kräver domstolsbeslut. Underrättelseverksamhet Det bör vara möjligt att hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation avseende brottslig verksamhet, där det med hänsyn till omständigheterna kan antas att den brottsliga verksamheten innefattar brott med straffvärde som överstiger fängelse två år. Konsekvenser Mycket talar för att kostnaderna för åklagarverksamheten blir avsevärt större än utredningens uppskattning på sammanlagt fem åklagartjänster för Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten gemensamt. Enligt Åklagarmyndigheten framstår det som mer realistiskt att räkna med en kostnadsökning som motsvarar uppemot tio åklagartjänster. Övrigt Åklagarmyndigheten vill i detta sammanhang framhålla vikten av att elektronisk kommunikation lagras så lång tid som möjligt. I SOU 2007:76 Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning föreslås en lagringstid på ett år. Myndigheten är av uppfattningen att lagringstiden bör vara två år, men anser under alla förhållanden att en lagringstid understigande ett år inte är acceptabel. Därutöver menar Åklagarmyndigheten att tiden nu är mogen att genomföra förslaget i SOU 2005:38, som innebär att det i ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning inte ska finnas krav på att teleadressen ska anges i tillståndet. Det skulle ge de brottsbekämpande myndigheterna en god Postadress Gatuadress Telefon E-post Box 5553 114 85 STOCKHOLM Östermalmsgatan 87 C, 3 tr. 08-453 66 00 Telefax 08-453 66 99 Webbadress www.aklagare.se
Yttrande Sida 2 (7) möjlighet att komma till rätta med det omfattande användandet av anonyma kontantkort. Tillgång till elektronisk kommunikation i förundersökning Utgångspunkter En samlad reglering i rättegångsbalken av de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till trafikuppgifter inom ramen för förundersökning innebär att regelverket blir tydligare, såväl för dem som har att tillämpa det som för medborgarna. Det medför också att de rättssäkerhetsgarantier och kontrollmekanismer som gäller för de hemliga tvångsmedlen blir tillämpliga på all inhämtning av trafikuppgifter som i en brottsutredning sker från dem som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät eller elektroniska kommunikationstjänster. Detta är ägnat att stärka förtroendet för systemet och ytterligare minska riskerna för en felaktig tillämpning. Härigenom skapas också förutsättningar att genomföra nödvändiga förbättringar och effektiviseringar av det nuvarande systemet. Åklagarmyndigheten tillstyrker därför att 6 kap. 22 första stycket 3 lagen om elektronisk kommunikation (LEK) upphävs och ersätts med nya bestämmelser i 27 kap. rättegångsbalken. Utformningen av det nya regelverket måste emellertid ske på ett sådant sätt att brottsbekämpningen inte förlorar i effektivitet. Trafikuppgifter används i princip varje utredning rörande grova brott och har också ofta en avgörande betydelse för brottsutredningen. Utredningens förslag hänger nära samman med de förslag som har lämnats i betänkandet SOU 2007:76 Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning. I den utredningen lämnas förslag till vilka typer av elektronisk kommunikation som ska lagras och under hur lång tid. Åklagarmyndigheten har i sitt remissvar över det nämnda betänkandet framhållit att det är av största vikt att trafikuppgifter lagras för så lång tid som möjligt. Grov och organiserad brottslighet är som regel en verksamhet som fortgår över en längre tid. Brotten, t.ex. värdetransport- och bankrån, grova narkotikabrott, människorov och grova utpressningar föregås regelmässigt av långvarig planering. Brottsligheten pågår också ofta i serier, t.ex. värdetransport- och bankrån, och under lång tid, t.ex. grov narkotikabrottslighet, grov ekonomisk brottslighet, människohandel, människosmuggling, koppleri och barnpornografibrott. Det innebär att när man kommer in i brottsutredningsfasen så är det avgörande för ett lyckat utredningsresultat att man kan få ut trafikuppgifter som är relativt gamla, i många fall flera år. Det mönster av trafik och rörelser som trafikuppgifterna lämnar kan och är inte sällan av avgörande betydelse för att länka händelser och personer till varandra. Det finns därför flera exempel på utredningar som har slutat med mångåriga fängelsestraff och som inte hade kunnat ledas till framgång utan tillgång till äldre trafikuppgifter.
Yttrande Sida 3 (7) Åklagarmyndigheten vill därför även i detta sammanhang framhålla vikten av att elektronisk kommunikation sparas så länge som möjligt. Enligt myndigheten bör lagringstiden vara två år. Under alla förhållanden är en kortare lagringstid än ett år, vilket föreslås i SOU 2007:76, inte acceptabel och kan förväntas få mycket negativa konsekvenser för möjligheterna att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten. Lika viktigt är att man i de inledande skedena av vissa utredningar snabbt kan få ut uppgifter om elektronisk kommunikation. Vid t.ex. värdetransportrån, människorov eller överfallsvåldtäkter, saknas det ofta skäligen misstänkta personer. Arbetet med att utreda bl.a. sådana brott inleds därför regelmässigt med en kontroll av de uppgifter om elektronisk kommunikation som har genererats i anslutning till en brottsplats (t.ex. vilka mobiltelefoner som har varit aktiva i det område där ett rån har begåtts). Snabbheten i förfarandet är ofta en avgörande framgångsfaktor vid brottsbekämpningen. De nya bestämmelserna måste därför ge utrymme att fatta mycket snabba, ibland minutoperativa, beslut. Inhämtning av historiska trafikuppgifter i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet m.m. Förslaget innebär att när elektronisk kommunikation hämtas in i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet eller utröna annan omständighet av väsentlig betydelse för utredningen ska detta ske genom beslut om hemlig teleövervakning (27 kap. 20 d rättegångsbalken). I dag sker sådan inhämtning som regel med stöd av bestämmelserna i LEK. Som angetts ovan och som utredningen väl har beskrivit är det ofta nödvändigt att mycket snabbt, t.ex. i samband med ett grovt rån, fatta beslut om att hämta in sådana uppgifter. Så kan även vara fallet under en förundersökning där det redan finns skäligen misstänkta personer, och då det kommer fram uppgifter som innebär att man behöver hämta in elektronisk kommunikation i syfte att fastställa ytterligare misstänkta. Det är därför viktigt att sådana beslut, oavsett när de behöver fattas i en förundersökning, som huvudregel kan tas av förundersökningsledaren. Åklagarmyndigheten tillstyrker därför förslaget i denna del. Myndigheten anser emellertid att det inte tydligt nog framgår att förundersökningsledaren som huvudregel ska fatta dessa beslut. Framför allt är det oklart vad som i 27 kap. 21 avses med antas bli av stor omfattning. Enligt myndigheten bör det krävas domstolsbeslut endast i mer utpräglade undantagssituationer då det är fråga om mycket omfattande inhämtning. Åklagarmyndigheten anser därför att lagtexten i denna del, liksom har skett beträffande fall som kan antas vara ingripande, bör förses med ett förstärkningsord, t.ex. kan antas bli av mycket stor omfattning. Vidare bör det av författningskommentaren tydli-
Yttrande Sida 4 (7) gare framgå att det endast är i mer utpräglade undantagssituationer som det krävs ett domstolsbeslut. Interimistiska beslut och brottslighetens svårhet Med hänsyn till vad som angetts ovan om betydelsen av snabba beslut tillstyrker Åklagarmyndigheten att åklagare även generellt ges möjlighet att i brådskande fall fatta interimistiska beslut. Utredningen har pekat på den uppenbara bristen i dagens system att de brottsbekämpande myndigheterna för att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet inte kan begära in uppgifter om elektronisk kommunikation annat än om det rör sig om ett fullbordat brott som har ett minimistraff på fängelse två år. Åklagarmyndigheten tillstyrker därför att inhämtning i dessa situationer ska få ske i förundersökningar angående dels försök, förberedelse eller stämpling till brott med ett minimistraff på två år, dels annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i två år. Övrigt Åklagarmyndigheten vill i detta sammanhang peka på det mycket stora problem som användningen av anonyma kontantkort skapar i det brottsutredande arbetet. Enligt 27 kap. 21 rättegångsbalken krävs att den teleadress som tillståndet avser ska anges i beslutet om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Som Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) angav redan 2005 (se SOU 2005:38 s. 198 ff., 210 ff. och 239 ff.), utgör de anonyma kontantkorten ett mycket stort problem för den brottsutredande verksamheten. BRU framhåller att det i stort sett undantagslöst är så att de personer som ägnar sig åt organiserad brottslighet köper, byter och slänger mobiltelefoner och/eller anonyma kontantkort mycket frekvent. Därigenom ändras också de teleadresser som används. Åklagaren måste därför ständigt begära nya tillstånd till avlyssning och övervakning hos domstolen rörande samma person. Och domstolen måste i sin tur hålla förhandling beträffande varje ny teleadress, trots att det rör sig om en och samma person som redan är skäligen misstänkt för det brott förundersökningen gäller. Mot denna bakgrund menade BRU att det är nödvändigt för effektiviteten i myndigheternas arbete att knytningen av tvångsmedelsbesluten som rör en skäligen misstänkt person görs mindre strikt när det gäller exakt identitet på det tekniska hjälpmedel som personen använder. BRU föreslog därför att det i fortsättningen inte skulle finnas något krav i lagtexten på att vissa identifierade tekniska hjälpmedel ska anges i domstolens beslut. BRU menade att det var
Yttrande Sida 5 (7) fullt tillräckligt att undersökningsledaren, efter domstolens beslut om att tillåta tvångsmedlen i förundersökningen, får avgöra, utifrån vad lagstiftningen tillåter, t.ex. vilka identifierade enskilda telefonnummer eller e-postadresser som ska omfattas av verkställigheten. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning. Åklagarmyndigheten anser att tiden nu är mogen för att genomföra förslaget. Det bör därvid framhållas, att sedan BRU lämnade sitt förslag har Säkerhetsoch integritetsskyddsnämnden inrättats samt har det införts en skyldighet att underrätta enskild som har varit föremål för hemliga tvångsmedel. Det innebär att det nu finns en löpande tillsyn och kontroll över tvångsmedelsanvändningen som på ett helt annat sätt än tidigare garanterar att denna sköts på sätt lagstiftaren avsett. Tillgång till elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet Åklagarmyndigheten tillstyrker att det införs en särskild lag som reglerar de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att i underrättelseverksamhet hämta in uppgifter om elektronisk kommunikation. Myndigheten vill med anledning av utredningens förslag anföra följande. Den befarade brottslighetens svårighetsgrad Förslaget innebär att elektronisk kommunikation endast såvitt avser brottlighet som inte faller under Säkerhetspolisens område får hämtas in avseende brottslig verksamhet som innefattar brott med ett minimistraff på två år. Det medför att en stor del av den grova organiserade brottsligheten inte kommer att omfattas av regelverket, t.ex. grov ekonomisk brottslighet. För att lagstiftningen ska bli ett effektivt verktyg mot den grova organiserade brottsligheten bör elektronisk kommunikation få hämtas in även beträffande brottslig verksamhet som innefattar brott med ett lägre minimistraff, men där straffvärdet överstiger fängelse i två år. Åklagarmyndigheten föreslår därför att en sådan s.k. straffvärdeventil förs in i den nya lagen. Beslutsfattare Då åklagaren leder en förundersökning ansvarar han eller hon under iakttagande av objektivitetsplikten för att undersökningen bedrivs enligt gällande regler. Förundersökningsverksamheten och åklagarens roll och beslutsfunktioner inom ramen för densamma är noga reglerad. I motsats till hur det förhåller sig med förundersökningsverksamheten är stora delar av de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet inte lagreglerad. Det finns inte några bestämmelser som ger åklagaren befogenheter inom ramen för underrättelseverksamheten. Det har bl.a. gjorts gällande att en viktig förutsättning för att åklagaren ska kunna leva upp till sin objektivitet är att han eller hon skapar distans till underrättelseverksamheten.
Yttrande Sida 6 (7) Åklagarmyndigheten anser att den rådande ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare ska behållas och att det ska krävas mycket starka skäl för att åklagare ska tilldelas en roll i polisens allmänna underrättelsearbete. Det arbetet skiljer sig i flera avseenden från och kan inte jämföras med sådana situationer där en åklagare träder in i konkreta spaningsärenden då en förundersökning bedöms vara nära förestående eller då det kan bli aktuellt för en åklagare att fatta beslut enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Åklagarmyndigheten delar utredningens bedömning att det inte finns tillräckliga skäl för att bryta rådande systematik och ge åklagaren en beslutsfunktion i de brottsbekämpande myndigheternas allmänna underrättelsearbete. Av samma skäl och vad utredningen i övrigt har anfört om de praktiska hinder som föreligger, anser Åklagarmyndigheten att inte heller domstol bör fatta sådana beslut. Åklagarmyndigheten tillstyrker således att beslutanderätten ligger kvar hos de brottsbekämpande myndigheterna. Tillgång till lokaliseringsuppgifter och inhämtning av abonnemang Åklagarmyndigheten tillstyrker att sådana trafikuppgifter som i dag med stöd av LEK kan hämtas in genom s.k. basstationstömning, i framtiden ska kunna hämtas in under de förutsättningar som gäller för hemlig teleövervakning. När det gäller lokalisering av en viss mobil elektronisk kommunikationsutrustning inom ett geografiskt område kan de brottsbekämpande myndigheterna i dag inte få ut sådan information från operatörerna med stöd av LEK i annat fall än om mobiltelefonen har varit uppkopplad för kommunikation, t.ex. ringt ett samtal eller skickat ett sms. Detta är en brist, och som Justitiekanslern har anfört i det ärende som redovisas i betänkandet är det givet att de brottsbekämpande myndigheterna bör ges en sådan möjlighet. Åklagarmyndigheten tillstyrker därför utredningens förslag även i denna del. Åklagarmyndigheten tillstyrker också att operatörernas skyldighet att lämna ut uppgifter om abonnemang inte ska vara begränsad till misstanke om brott av viss svårhetsgrad. Underrättelse till enskild och särskild tillsyn av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden Användningen av hemliga tvångsmedel ska vara föremål för en effektiv och ingående löpande tillsyn och kontroll. Åklagarmyndigheten tillstyrker därför att underrättelse i efterhand ska ske till enskild i de fall som utredningen föreslår och att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska utöva tillsyn över användningen av de nya befogenheterna.
Yttrande Sida 7 (7) Konsekvenser och genomförande Det är självklart att förslagen kommer att medföra ökad arbetsbelastning för åklagarkamrarna och därmed ökade kostnader för Åklagarmyndigheten. Det är emellertid i dagsläget mycket svårt att göra några närmare beräkningar av dessa kostnader. I betänkandet anges att för Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten kan det röra sig om fem åklagartjänster till en kostnad av ca fem miljoner kronor. Åklagarmyndigheten menar att mycket talar för att de beräkningarna är allt för optimistiska och att de verkliga kostnaderna kan förväntas bli avsevärt högre. Åklagare kommer att fatta beslut och vara tvungna att hos rätten ansöka om tillstånd till hemlig teleövervakning i betydligt fler ärenden än vad som är fallet i dag. Till detta kommer den utvidgade skyldigheten att underrätta enskild om hemlig teleövervakning. Det torde medföra en rejäl ökning av antalet ärenden där myndigheten måste bevaka och fortlöpande ta ställning till om underrättelse kan ske. Enligt Åklagarmyndigheten framstår det därför som mer realistiskt att räkna med en kostnadsökning som motsvarar uppemot tio åklagartjänster. Övriga bedömningar och förslag Åklagarmyndigheten har inget ytterligare att anföra. I ärendet har riksåklagaren Anders Perklev beslutat. Byråchefen Stefan Johansson har varit föredragande. Yttranden har hämtats in från Internationella åklagarkamrarna i Göteborg, Malmö och Stockholm, Åklagarkammaren för säkerhetsmål, Södertörns åklagarkammare samt Åklagarkamrarna i Gävle och Helsingborg. Anders Perklev Kopia till - Ekobrottsmyndigheten - Rikspolisstyrelsen - Säkerhetspolisen Stefan Johansson