Till läsaren I denna broschyr presenteras Finlands justitieombudsmannainstitution. Här redogörs för justitieombudsmannens ställning, uppgifter och viktigaste verksamhetsformer. Broschyren belyser också vissa särdrag i det finländska systemet. Under de senaste åren har justitieombudsmannens verksamhet och det omgivande samhället genomgått stora förändringar. Detta beror framför allt på att de grundläggande fri- och rättigheterna och de människliga rättig- heterna har fått en allt större betydelse i justitieombudsmannens arbete. Min förhoppning är att broschyren skall ge en bild av utgångspunkterna för världens nästa äldsta justitieombudsmannainstitution och hur den utvecklats under årens lopp. Broschyren har utformats av referendarieråd Raino Marttunen. Jag framför här mitt varma tack till honom. Riitta-Leena Paunio Riksdagens justitieombudsman
Redigering: Ilta Helkama, informatör Layout: Matti Sipiläinen / Meizo Tryckeri: Yliopistopaino, Helsingfors 2005
Riksdagens justitieombudsman Innehåll Justitieombudsmannens ställning 5 Justitieombudsmannens uppgifter 6 Övervakningen av offentliga uppdrag 6 De grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna 6 Teletvångsmedel och täckoperationer 7 Inspektioner 7 Barnens rättigheter 7 Justitieombudsmannen och riksdagen 8 Årsberättelsen 8 Lokaler och personal 8 Institutionens historia och särdrag 9 Utvecklingsskeden 9 Det finländska systemets särdrag 10 Omfattande befogenheter 10 Två jämbördiga laglighetsövervakare 11 Särskilda ombudsmän 12 Motsvarande institutioner i andra länder 12 Justitieombudsmannens verksamhet 13 Klagomål 13 Vad klagomålen gäller 13 Klagomålens offentlighet 13 Handläggning av klagomål 14 Åtgärder 14 Tjänsteåtal 14 Anmärkningar 15 Uppfattningar 15 Framställningar 15 Rättelser 15 Avgörandenas betydelse 15 Egna initiativ 16 Inspektioner 17 Utlåtanden och sakkunniguppdrag 18 Annan verksamhet 18 Besök och seminarier 18 Information 18 Kundservice 19 Internationellt samarbete 19
Justitieombudsmannens ställning 5 Justitieombudsmannen utses av riksdagen och har i uppgift att utöva den högsta laglighetsövervakningen. Syftet med justitieombudsmannens laglighetskontroll är att främja de grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna. Justitieombudsmannen skall säkerställa att rättssäkerhetssystemen inom olika förvaltningsgrenar samt de interna kontrollmekanismerna fungerar på ett godtagbart sätt och att ingens lagliga rättigheter kränks. Laglighetskontrollen inriktas särskilt på sådan myndighetsutövning som inte kan underkastas domstolskontroll. Justitieombudsmannen skall övervaka hur offentliga uppdrag sköts. Justitieombudsmannen är oberoende och står utanför den traditionella tredelningen av statsmakten. Grundlagen innehåller bestämmelser om hur justitieombudsmannen väljs samt om justitieombudsmannens befogenheter och uppgifter. Enligt grundlagen väljer riks- dagen för en fyra års mandattid en justitieombudsman samt två biträdande justitieombudsmän, som alla skall ha utmärkta lagkunskaper. Justitieombudsmannen bestämmer arbetsfördelningen mellan justitieombudsmannen och de biträdande justitieombudsmännen. De sistnämnda avgör självständigt och med samma befogenheter som justitieombudsmannen de ärenden som tilldelats dem. I denna text omfattar begreppet justitieombudsman i allmänhet både justitieombudsmannen och de biträdande justitieombudsmännen.
Justitieombudsmannens uppgifter Övervakningen av offentliga uppdrag De grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna 6 Enligt grundlagens skall justitieombudsmannen övervaka att domstolarna och andra myndigheter följer lag och fullgör sina skyldigheter. Övervakningen omfattar inte bara myndigheter och tjänstemän utan dessutom andra personer och sammanslutningar som sköter offentliga uppdrag. Den omfattar sålunda t.ex. kommunfullmäktige, statliga, kommunala och kyrkliga tjänstemän och arbetstagare samt försäkringsanstalter som beviljar lagstadgade förmåner. Också republikens president och statsrådsmedlemmarna hör till dem som justitieombudsmannen skall övervaka. Däremot övervakar justitieombudsmannen inte riksdagens lagstiftningsarbete eller riksdagsledamöternas verksamhet och inte heller lagligheten av justitiekanslerns ämbetsåtgärder. Grundlagen stadgar vidare att justitieombudsmannen beslutar om åtal mot domare. Justitieombudsmannens laglighetskontroll utgår huvudsakligen från medborgares klagomål. Justitieombudsmannen kan också på eget initiativ undersöka uppdagade missförhållanden. Justitieombudsmannen övervakar skötseln av offentliga uppdrag samt de grundläggande och mänskliga rättigheterna Grundrättighetsbestämmelserna reviderades i Finland 1995. En internationell jämförelse visar att de nya bestämmelserna innebär vidsträckta grundrättigheter för alla. Grundrättighets- och människorättsnormerna är förpliktande för tjänstemännen och myndigheterna. Genom reformen fördes grundrättigheterna närmare den praktiska lagtillämpningen och bestämmelserna blev rättskällor som direkt påverkar både förvaltning och lagstiftning och som direkt kan åberopas. Även de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna fick samma status som grundrättigheterna. I samband med reformen bestämdes det att i justitieombudsmannens uppdrag ingår att övervaka att de grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Man ville på detta sätt understryka att grundrättighetsbestämmelserna styr tjänstemännens och myndigheternas verksamhet. Övervakningen av dessa rättigheter är numera en viktig del av justitieombudsmannens laglighetskontroll. I justitieombudsmannens berättelse behandlas dessa frågor i ett särskilt kapitel. Av berättelsen framgår vilka typer av ärenden som varit aktuella under verksamhetsåret samt justitieombudsmannens ställningstaganden.
Teletvångsmedel och täckoperationer Inspektioner 7 Till justitieombudsmannens särskilda uppgifter hör även att övervaka användningen av teletvångsmedel, dvs. teleavlyssning, teleövervakning och teknisk avlyssning. Teletvångsmedel förutsätter i allmänhet domstolsbeslut och får användas endast vid förundersökning av allvarliga brott. Teletvångsmedlen inkräktar på många av de grundläggande fri- och rättigheter som nämns i grundlagen, exempelvis skyddet för privatlivet, förtroliga meddelanden och hemfriden. När teletvångsmedel används är det därför skäl att fästa särskilt avseende vid rättssäkerhetsaspekter. Inrikesministeriet, tullen och försvarsministeriet skall enligt lag årligen till justitieombudsmannen avge en berättelse om användningen av teletvångsmedel. Enligt polislagen har polisen under vissa förutsättningar rätt att utföra täckoperationer för att avvärja grov och organiserad brottslighet. Med täckoperationer kan polisen skaffa information om brottslig verksamhet exempelvis genom att infiltrera kriminella grupper. Inrikesministeriet skall årligen till justitieombudsmannen avge en berättelse också om användningen av täckoperationer. Justitieombudsmannens berättelse innehåller ett särskilt kapitel om teletvångsmedel och polisens täckoperationer. Enligt lagen skall justitieombudsmannen vid behov inspektera inrättningar och ämbetsverk. Inspektionerna inriktas framför allt på fängelserna och andra slutna inrättningar samt på garnisonerna, för övervakning av hur de intagna och beväringarna behandlas. Också klagomål som gäller dessa områden har därför koncentrerats till justitieombudsmannen. Barnens rättigheter Justitieombudsmannen skall även övervaka att barnens rättigheter respekteras. Enligt grundlagen skall barn bemötas som jämlika individer och ges rätt till medinflytande enligt sin utvecklingsnivå i frågor som gäller dem själva. I sin laglighetskontroll av myndigheternas verksamhet beaktar justitieombudsmannen barnens rättigheter i alla ärenden som rör barn. Frågor om barns rättigheter aktualiseras främst i barnskydds- och socialvårdsärenden. Sådana frågor aktualiseras emellertid också i samband med klagomål som gäller hälsovård och undervisningsmyndigheter samt polisens och domstolarnas förfaranden. Justitieombudsmannen kan också på eget initiativ, utan något specifikt klagomål, undersöka hur barnens rättigheter förverkligas i olika myndigheters verksamhet. I samband med inspektioner fästs dessutom särskilt avseende vid barnens levnadsförhållanden i inrättningar av olika slag.
Justitieombudsmannen och riksdagen 8 Justitieombudsmannen sköter på riksdagens vägnar tillsynen över den offentliga förvaltningen. Riksdagen befattar sig emellertid inte med justitieombudsmannens avgöranden och ger inte heller anvisningar om hur enskilda ärenden borde avgöras. Riksdagen väljer för fyra år i sänder en justitieombudsman och två biträdande justitieombudsmän. Före valet gör grundlagsutskottet en bedömning av dem som anmält sig för ämbetet. Valet förrättas av riksdagens plenum med slutna valsedlar. Både justitieombudsmannen och de biträdande justitieombudsmännen kan återväljas för en ny mandattid. Mandattiderna sammanfaller i allmänhet inte med riksdagens valperioder. Enligt grundlagen kan riksdagen av synnerligen vägande skäl befria justitieombudsmannen från uppdraget före mandattidens utgång. Riksdagen kan också besluta om åtal mot justitieombudsmannen. Ärendet behandlas då i riksrätten och åtalet utförs av riksåklagaren. Årsberättelsen Justitieombudsmannen ger årligen till riksdagen en berättelse om sin verksamhet samt om tillståndet inom rättskipningen, den offentliga förvaltningen och skötseln av offentliga uppdrag. Vidare handlar berättelsen om de brister i lagstiftningen som justitieombudsmannen har observerat. Justitieombudsmannen fäster särskild uppmärksamhet vid att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Berättelsen innehåller ett omfattande kapitel om dessa rättigheter samt ett kapitel om övervakningen av teletvångsmedel och täckoperationer. Behandlingen av den årliga berättelsen inleds i riksdagen med en remissdebatt under vilken justitieombudsmannen presenterar sin berättelse för riksdagsledamöterna. Efter debatten remitteras berättelsen till grundlagsutskottet som hör sakkunniga på olika rättsområden, varefter utskottet ger sitt betänkande om berättelsen. I betänkandet kan grundlagsutskottet dra upp riktlinjer för utvecklingen av justitieombudsmannens verksamhet. Slutligen behandlas både berättelsen och betänkandet i plenum. Behandlingen avslutas med att riksdagen beslutar godkänna grundlagsutskottets betänkande. Justitieombudsmannen kan också ge en särskild berättelse till riksdagen i något viktigt ärende. Som exempel kan nämnas den särskilda berättelsen om behovet att utveckla jävsbestämmelserna. Lokaler och personal Justitieombudsmannens kansli har under nästan hela sin existens funnits i samband med riksdagen. Sedan sommaren 2004 arbetar kansliet i riksdagens nya tillbyggnad. Justitieombudsmannens verksamhetsanslag beviljas av riksdagen. I slutet av 2005 hade justitieombudsmannens kansli sammanlagt 55 anställda, av vilka över hälften är föredragande. Dessa är erfarna jurister med bakgrund i olika förvaltningsgrenar och domstolar. Kansliet har dessutom rådgivande jurister, inspektörer, notarier, en informatör samt annan personal. Kansliets personal är fast anställd.
Institutionens historia och särdrag Utvecklingsskeden 9 Riksdagens justitieombudsman inledde sin verksamhet i Finland år 1920. I hela världen är endast Sveriges justitieombudsmannainstitution äldre. Till en början var justitieombudsmannens mandattid ett år. År 1933 stiftades lagen om fördelning av åligganden mellan justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombudsman. Justitiekanslern befriades därmed från skyldigheten att pröva ärenden som gällde fångar och andra intagna i slutna anstalter samt beväringar. År 1933 förlängdes justitieombudsmannens mandattid till tre år och 1957 till fyra år. Under de första decennierna var verksamheten relativt småskalig. Justitieombudsmannen övervakade främst att domare och tjänstemän inte gjorde sig skyldiga till tjänstebrott. Under 1960-talet skedde en kraftig samhällsutveckling. Det allmänna fick utökade uppgifter vilket ledde till att också justitieombudsmannens uppgiftsområde växte. Antalet klagomål ökade märkbart under 1970-talet. Den första biträdande justitieombudsmannen inledde sin verksamhet 1972 och den andra 1998. Laglighetskontrollen förändrades också innehållsmässigt då den i allt större utsträckning inriktades på bedömning av ändamålsenligheten i myndighetsutövningen. Fram till början av 1980-talet var förvaltningsförfarandet tämligen oreglerat. Justitieombudsmannens ställningstaganden var därför betydelsefulla för utvecklingen av förvaltningsförfarandet. Ännu under 1980-talet övervakade justitieombudsmannen särskilt att de så kallade klassiska frihetsrättigheterna förverkligades. På den tiden prövades emellertid ärendena i allmänhet inte ännu utifrån de internationella människorättskonventionerna eller de grundläggande fri- och rättigheterna. I Finland är justitieombudsmannen en viktig förkämpe för mänskliga rättigheter. De första avgörandena med direkta hänvisningar till internationella människorättskonventioner kom till i slutet av 1980-talet. Avgörandena gällde frihetsberövade personers och utlänningars rättigheter. Efter att den europeiska människorättskonventionen trätt i kraft i Finland 1990 har de mänskliga rättigheterna fått en allt viktigare betydelse även för laglighetskontrollen. År 1991 utvidgades justitiekanslerns och justitieombudsmannens befogenheter så att laglighetskontrollen omfattar inte bara myndigheter och tjänstemän utan också offentligt anställda arbetstagare samt personer som sköter offentliga uppdrag. Detta hade samband med privatiseringstrenden inom den offentliga förvaltningen. Uppgifter som tidigare skötts av myndigheter lades i allt större utsträckning ut på privata aktörer. Om inte befogenheterna hade utvidgats skulle laglighetskontrollen inte längre ha täckt all den verksamhet som den med nödvändighet måste omfatta för att medborgarnas rättssäkerhet skall kunna tryggas. I samband med grundrättighetsreformen 1995 ålades justitieombudsmannen uttryckligen att övervaka att de grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Sedan dess har dessa rättighe-
Det finländska systemets särdrag Omfattande befogenheter 10 ter aktualiserats i praktiskt taget alla ärenden som justitieombudsmannen behandlat. Justitieombudsmannen har framhållit att det är viktigt att lagar tolkas på ett sätt som överensstämmer med de grundläggande rättigheterna. Laglighetskontrollen går i allt högre grad ut på styrning av förvaltningen genom att den fokuseras på de grundläggande rättigheter som tryggar rättssäkerhet och en god förvaltning. Ett viktigt inslag i utvecklingen efter grundrättighetsreformen är att de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna börjar jämställas med övriga grundläggande och mänskliga rättigheter. I justitieombudsmannens beslutspraxis har därför under de senaste åren ofta framhållits bl.a. rätten till oundgänglig försörjning och omsorg samt rätten till tillräckliga social- och hälsovårdstjänster. I Finland har justitieombudsmannen uppenbarligen mera omfattande befogenheter än i något annat land i världen. Justitieombudsmannen kan exempelvis besluta om åtal mot tjänstemän, vilket internationellt sett är mycket ovanligt. Justitieombudsmannens tillsyn omfattar utan begränsningar den statliga, kommunala och kyrkliga förvaltningen samt skötseln av offentliga uppdrag. Justitieombudsmannen övervakar också lagligheten av republikens presidents och statsrådsmedlemmarnas ämbetsåtgärder. En internationell jämförelse visar också att det är ovanligt att försvarsmakten övervakas av en utomstående myndighet. Ett annat särdrag i vårt system är att justitieombudsmannen övervakar domstolarna. Utgångspunkten för denna övervakning är emellertid att den inte kränker den oavhängighet som grundlagen tillförsäkrar domstolarna. Enligt vedertagen praxis prövar laglighetsövervakaren inte ärenden som är under behandling i en domstol. Justitieombudsmannen kan emellertid ta ställning till frågan om själva rättegångsförfarandet uppfyller de krav som lagen ställer. Exempelvis en domares uppträdande, dröjsmål med behandlingen eller behandlingens offentlighet kan prövas av justitieombudsmannen också medan ett ärende är anhängigt. I grundlagen finns dessutom en uttrycklig bestämmelse om att justitieombudsmannen eller justitiekanslern kan besluta väcka åtal mot en domare.
11 Justitieombudsmannen har obegränsad rätt att utan hinder av sekretessbestämmelser få alla för övervakningen behövliga uppgifter av myndigheter och dem som sköter offentliga uppdrag. I praktiken har justitieombudsmannen exempelvis av skyddspolisen, domstolar och försvarsmakten fått uppgifter ur handlingar och informationssystem som innehåller sekretessbelagt material. I Finland övervakar justitieombudsmannen också domstolarna Deras sätt att handlägga klagomålen är i stort sett detsamma. Justitiekanslern och justitieombudsmannen prövar inte samtidigt samma klagomålsärende. Ett klagomål som har sänts till båda prövas vanligen av den som har fått det först. Ett ärende kan också överföras från den ena laglighetsövervakaren till den andra, om det är motiverat av särskilda skäl. Två jämbördiga laglighetsövervakare Ett särdrag i det finländska systemet är också att den högsta laglighetsövervackningen utövas av två jämbördiga myndigheter, dvs. riksdagens justitieombudsman och justitiekanslern i statsrådet. De har i huvudsak samma befogenheter. Båda övervakar att myndigheter och tjänstemän samt de som sköter offentliga uppdrag följer lag. Det finns ändå vissa skillnader mellan justitieombudsmannens och justitiekanslerns uppgifter. Enligt lagen om fördelningen av åligganden mellan justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombudsman behöver justitiekanslern inte övervaka försvarsmakten eller fängelser och andra slutna inrättningar i vilka någon har intagits mot sin vilja. Justitiekanslern är inte heller skyldig att övervaka lagligheten i ärenden som gäller gripande, anhållande och häktning enligt tvångsmedelslagen samt tagande i förvar eller annat frihetsberövande. Sådana ärenden överför justitiekanslern i regel till justitieombudsmannen. Som en principiell skillnad mellan de båda laglighetsövervakarna kan nämnas att justitiekanslern utnämns av republikens president till en fast tjänst och verkar i statsrådet, medan justitieombudsmannen väljs av riksdagen och verkar i anslutning till denna. En av justitiekanslerns viktigaste uppgifter är att övervaka statsrådet. Justitiekanslern skall vara närvarande vid statsrådets allmänna sammanträde och presidentföredragningen samt övervaka att behandlingen av ärenden sker enligt lag. Justitieombudsmannen har rätt men inte skyldighet att vara närvarande vid dessa sammanträden och föredragningar. Justitiekanslern övervakar dessutom advokaternas verksamhet och kan på eget initiativ inleda disciplinärt förfarande mot en advokat. Till justitieombudsmannens befogenheter hör inte att övervaka advokaterna. Justitiekanslern och justitieombudsmannen är självständiga och oberoende laglighetsövervakare. De har en jämbördig ställning och övervakar inte varandra. Den som vill anföra klagomål får välja mellan att vända sig till justitieombudsmannen eller till justitiekanslern.
Särskilda ombudsmän Motsvarande institutioner i andra länder 12 Vid sidan av de högsta laglighetsövervakarna, dvs. justitieombudsmannen och justitiekanslern, finns det i Finland vid ministerierna flera särskilda ombudsmän som närmast övervakar att vissa speciallagar följs. Sådana särskilda ombudsmän är dataombudsmannen, jämställdhetsombudsmannen, minoritetsombudsmannen och barnombudsmannen samt konsumentombudsmannen och konkursombudsmannen. Deras tillsyn omfattar också den privata sektorn och till uppgifterna hör styrning, rådgivning och utbildning inom den egna sektorn. De särskilda ombudsmännens tillsyn överlappar de högsta laglighetsövervakarnas när den inriktas på myndigheter och tjänstemän. De högsta laglighetsövervakarnas arbetsfält och behörighet begränsades emellertid inte genom att de särskilda ombudsmannatjänsterna inrättades. Justitieombudsmannen övervakar också de särskilda ombudsmännens verksamhet. Ombudsmannainstitutionen har spritt sig över hela världen Både riksdagens justitieombudsman och justitiekanslern i statsrådet har sitt historiska ursprung i Sverige. Utöver Finland och Sverige har endast Estland en justitiekansler medan ombudsmannainstitutionen i olika former numera har spritt sig till ca 140 länder. I Finland och Sverige övervakar justitieombudsmannen i första hand lagligheten av myndigheternas verksamhet medan motsvarande institution exempelvis i Frankrike i första hand behandlar konflikter mellan myndigheter och medborgare. Vissa nya demokratier har människorättsombud som även är samhällspåverkare. Andra länder, såsom USA och Italien, har regionala eller lokala ombudsmän. I andra länder, exempelvis i Tyskland, finns det ett särskilt parlamentsutskott som prövar klagomål från medborgarna.
Justitieombudsmannens verksamhet Klagomål 13 Justitieombudsmannen övervakar lagligheten av myndigheternas verksamhet i första hand genom att pröva klagomål. Alla privatpersoner och sammanslutningar kan, oberoende av sin nationalitet, klaga hos justitieombudsmannen. Klaganden behöver inte heller vara part i ärendet. Förfarandet är inte formbundet, men klagomålet måste vara skriftligt avfattat. Anonyma klagomål prövas inte. Klagomål kan sändas till justitieombudsmannen per post, fax eller e-post. Klaganden får en bekräftelse på att klagomålet har inkommit till justitieombudsmannens kansli. Klagomålsförfarandet är avgiftsfritt. Det är meningen att förfarandet skall vara så enkelt att alla som vill kan vända sig till justitieombudsmannen. Tröskeln för att ta upp ett klagomål till prövning är också mycket låg. Justitieombudsmannen och de biträdande justitieombudsmännen prövar klagomål enligt en överenskommen arbetsfördelning. De avgör klagomålen självständigt och med samma befogenheter. De har egna juristföredragande som bereder och föredrar klagomålsärenden direkt för dem. Vad klagomålen gäller Under det senaste decenniet har merparten av klagomålen gällt social trygghet. Socialvårdsklagomålen gäller ofta utkomststöd eller handikappservice. De klagomål som gäller barnskydd handlar bl.a. om barnskyddsmyndigheternas agerande samt tvister om vårdnad och umgängesrätt. Socialförsäkringsklagomålen gäller i allmänhet invalidpension, bostadsbidrag eller dagpenningar enlig sjukförsäkringslagen. Hälso- och sjukvårdsklagomålen gäller i allmänhet patientens rättigheter och tillgången på service. Den näst största kategorin av klagomål till justitieombudsmannen gäller polisen. I allmänhet kritiseras polisens förundersökningar samt sådana tvångsmedel som riktas mot individens frihet. De klagomål som riktas mot domstolarna handlar bl.a. om dröjsmål samt om brister i rättegångsförfarandet. Fångar och personer som är intagna på anstalter klagar i första hand på anstaltsförhållandena och på tjänstemäns uppträdande. De största ärendekategorierna 2005 Socialskydd Polisen Hälsovården Domstolar Fångvården Arbetsärenden Kommunala ärenden Beskattning Utsökningsärenden Undervisningssektorn (21.6 %) (16.9 %) (9.4 %) (8.1 %) (7.8 %) (4.1 %) (3.4 %) (3.3 %) (3.1 %) (3.0 %) 660 517 288 249 239 125 105 101 96 91 Klagomålens offentlighet Enligt grundlagen är handlingar och upptagningar som innehas av myndigheterna i regel offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl uttryckligen har begränsats genom lag. Vid klagomålsprövningen iakttas lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Handlingarna är därför i princip offentliga om annat inte följer av lag.
tämä kuva markeeraa kantelukuvan paikkaa Handläggning av klagomål Åtgärder 14 Ett klagomål tas upp till prövning om det hör till området för justitieombudsmannens laglighetsövervakning och om det ger anledning att misstänka lagstridigt förfarande. Justitieombudsmannen undersöker emellertid inte utan särskild anledning över fem år gamla ärenden. I allmänhet prövas inte heller ärenden som är anhängiga hos någon myndighet eller som ännu kan överklagas. På dessa grunder lämnas ungefär en femtedel av alla klagomål utan prövning. För prövningen av ett klagomål inhämtas den utredning som justitieombudsmannen anser behövlig. Detta kan i det enskilda fallet ske på smidigast möjliga sätt, exempelvis per telefon eller e-post eller genom rekvirering av myndighetsbeslut eller andra handlingar. Vanligen ber justitieombudsmannen den som klagomålet avser och dennes chefsmyndighet om en skriftlig utredning och ett yttrande. Den som klagomålet avser bereds alltid tillfälle att bli hörd om det finns skäl att anta att hans eller hennes förfarande kan föranleda kritik. Justitieombudsmannen har rätt att utan hinder av sekretessbestämmelserna avgiftsfritt av myndigheterna få handräckning samt alla för prövningen nödvändiga handlingar och datafiler. Vid handläggningen av klagomål, exempelvis när parterna hörs, kan kansliets egna polisutbildade inspektörer hjälpa till. Inspektörerna emellertid inte polisbefogenheter. Vid behov kan justitieombudsmannen beordra polisen att undersöka ett ärende. Med åtgärder avses alla de sätt på vilka justitieombudsmannen i sina avgörande kan ingripa i uppdagade missförhållanden. Av alla undersökta klagomål leder ungefär en fjärdedel till åtgärder. Tjänsteåtal Den strängaste åtgärden som justitieombudsmannen kan vidta är att besluta om tjänsteåtal. I varje klagomålsärende bedöms också den enskilde tjänstemannens straffrättsliga ansvar, men endast ett fåtal tjänsteåtal väcks varje år. Endast en liten del av de ärenden som kommer till justitieombudsmannen för prövning är sådana att åtal över huvud taget kan komma i fråga. Detta beror på att ärenden som förutsätter straffrättsliga åtgärder i allmänhet redan från första början styrs in i det ordinarie myndighetsmaskineriet, dvs. hamnar hos polisen och allmänna åklagaren för undersökning och prövning. De lagöverträdelser som uppdagas i samband med justitieombudsmannens undersökningar är i allmänhet obetydliga och har skett av oaktsamhet. I sådana fall har man ansett det vara mera rationellt att fästa uppmärksamhet vid själva missförhållandet och vägleda myndigheten, än att lagföra enskilda tjänstemän. I vissa fall är det inte heller möjligt att rikta straffansvar mot någon enskild person.
Klagomål Avgöranden 1920 2005 Anmärkningar Framställningar 15 När det gäller smärre felaktigheter har tyngdpunkten förskjutits från straffrättslig bedömning till andra typer av kritik. Myndighetsutövningen bedöms i första hand utifrån de grundläggande och mänskliga rättigheterna. I stället för att väcka åtal kan justitieombudsmannen för framtiden ge en myndighet eller tjänsteman en anmärkning för lagstridigt förfarande eller försummelse. I rättsligt hänseende kan en anmärkning inte betraktas som ett straff eller en disciplinär påföljd, utan snarare som officiell kritik från justitieombudsmannen. Även om en anmärkning innehåller kritik är dess syfte i första hand att för framtiden styra myndighetsutövningen så att motsvarande felaktigheter inte upprepas. Uppfattningar Ingen anmärkning ges om ett ärende i rättsligt avseende lämnar utrymme för tolkning eller om exempelvis bevisningen är oklar. I stället kan justitieombudsmannen meddela den som klagomålet avser sin uppfattning om det lagliga förfarandet eller uppmärksamma denne på de krav som en god förvaltning ställer samt på de grundläggande och mänskliga rättigheterna. En uppfattning kan till sin natur vara antingen kritisk eller vägledande. Justitieombudsmannen konstaterar ofta att även om ett förfarande inte varit direkt lagstridigt skulle ett annat förfarande ha varit mer motiverat med hänsyn till de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Justitieombudsmannen kan göra framställningar för att utveckla lagstiftningen, rättsvården eller förvaltningen om det finns bristfälligheter eller oklara eller motstridiga föreskrifter i lagar eller förordningar. Justitieombudsmannen kan också på tjänstens vägnar be högre domstolar återbryta uppenbart felaktiga domar eller förvaltningsbeslut. I vissa fall har justitieombudsmannen gjort framställningar också till andra behöriga myndigheter om att fel skall rättas eller missförhållanden avhjälpas. Rättelser En myndighet kan rätta ett fel redan medan undersökningen av ett klagomål pågår. I så fall förutsätter ärendet inte längre åtgärder från justitieombudsmannens sida. Avgörandenas betydelse Justitieombudsmannen är inte en rättsinstans och kan därför inte upphäva domstolars eller myndigheters avgöranden. Justitieombudsmannen kan inte heller pröva skadeståndsfrågor eller ge råd om hur ett ärende borde drivas. I praktiken är justitieombudsmannens avgöranden av stor betydelse för styrningen av förvaltningen. I allmänhet förhåller man sig seriöst till justitieombudsmannens ställningstaganden. Effekten förstärks av att många åtgärdsavgöranden i sin helhet publiceras på justitieombudsmannens webbplats, visserligen utan att namn anges. De viktigaste besluten åtföljs av pressmeddelanden. Justitieombudsmannens avgöranden får ofta publicitet i massmedierna.
Justitieombudsmannens egna initiativ 16 Justitieombudsmannen följer upp de åtgärder som avgörandena har lett till. I många fall uppmanas de som varit föremål för kritik att inom utsatt tid meddela vilka åtgärder justitieombudsmannens ställningstagande har föranlett. Justitieombudsmannens avgöranden beaktas i regel vid utvecklingen av kritiserade förfaranden. Justitieombudsmannens ställningstaganden har betydelse också för utvecklingen av lagstiftningen. Hänvisningar till justitieombudsmannens avgöranden förekommer ofta i motiven till lagreformer samt i föreskrifter och anvisningar inom olika förvaltningsområden. Frivilligorganisationerna har rätt ofta klagat hos justitieombudsmannen då missförhållanden som framkommit i förvaltningspraxis inte har kunnat rättas till på annat sätt. Justitieombudsmannens avgöranden har haft betydelse särskilt för utvecklingen av de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Frivilligorganisationerna följer aktivt hur justitieombudsmannens ställningstaganden iakttas i förvaltningspraxis. Detta bidrar till att öka avgörandenas betydelse. Justitieombudsmannens ställningstaganden har en viktig styrande funktion inom förvaltningen Justitieombudsmannen kan också på eget initiativ ingripa i missförhållanden som avslöjas exempelvis genom massmedierna eller under inspektioner. Denna del av verksamheten är viktig, särskilt med tanke på övervakningen av de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Ärenden som tas upp på eget initiativ undersöks enligt samma principer som klagomål och de kan leda till motsvarande åtgärder som klagomålsavgöranden. Justitieombudsmannen och de biträdande justitieombudsmännen undersöker årligen tiotals ärenden på eget initiativ. Dessa ärenden har i allmänhet större betydelse för laglighetskontrollen än klagomålen i genomsnitt och ställningstagandena avser ofta mera allmänt förekommande missförhållande. Som exempel på ärenden som tagits upp på eget initiativ kan nämnas svenskspråkigas rätt till en rättvis rättegång på sitt modersmål, ensamkommande flyktingbarns förhållanden samt isolering av barn i psykiatrisk vård oberoende av deras vilja. Justitieombudsmannen har dessutom undersökt bl.a. bemötandet av beväringar, fängelseförhållanden samt dödsfall i polishäkte.
Inspektioner 17 Vid sidan av klagomålsprövningen och de egna initiativen är inspektioner i ämbetsverk och inrättningar en viktig del av justitieombudsmannens laglighetskontroll. Justitieombudsmannen är enligt lag skyldig att inspektera särskilt fängelser och andra slutna anstalter samt att övervaka de intagnas behandling och förhållanden. Justitieombudsmannen skall också inspektera försvarsmaktens och gränsbevakningsväsendets enheter för att följa bemötandet av beväringar och den fredsbevarande personalen. Dessutom inspekteras bl.a. skolhem, psykiatriska sjukhus och anstalter för utvecklingsstörda. Årligen görs närmare 100 inspektioner. Genom inspektionerna övervakar justitieombudsmannen att ingens personliga frihet, integritet eller andra grundläggande rättigheter begränsas mer än lagen tillåter. I anstalterna inspekteras också inkvarteringslokalerna och mathållningen samt hälso- och sjukvården. Dessutom får de intagna och beväringarna alltid tillfälle att samtala förtroligt med justitieombudsmannen. Justitieombudsmannen inspekterar fängelser och andra slutna anstalter samt försvarsmakten Varje år har inspektionerna vissa teman. Som exempel kan nämnas familjevåld mot barn. Ett annat inspektionstema har varit att i samråd med socialvårds- samt hälso- och sjukvårdsenheter, polisinrättningar och skolor ta reda på i vilken utsträckning myndigheterna uppdagat och förebyggt våld mot barn samt skött sådana ärenden. I samband med inspektioner inom polisförvaltningen utreddes bl.a. användningen av teletvångsmedel. Före varje inspektion bekantar sig justitieombudsmannen med de lokala förhållandena genom att studera material som rekvirerats för ändamålet. Under inspektionen förs diskussioner med inrättningens ledning och granskas handlingar som gäller de intagna. På detta sätt framkommer ofta missförhållanden som justitieombudsmannen sedan undersöker på eget initiativ. Inspektionerna har en viktig preventiv betydelse. Samtidigt får justitieombudsmannen information om inrättningarnas verksamhetsförutsättningar och förhållanden. Informationen är användbar också i samband med handläggningen av klagomål.
18 Utlåtanden och sakkunniguppdrag Justitieombudsmannen deltar i utvecklingen av lagstiftningen och rättssystemet genom att på begäran ge statsrådet och ministerierna skriftliga utlåtanden om kommittébetänkanden och andra författningsprojekt. Utlåtandena avgränsas i allmänhet till laglighetskontroll och allmänna frågor med anknytning till de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Ibland kallas justitieombudsmannen eller en representant för denne till lagberedningsorganen för att höras som sakkunnig. Också riksdagens utskott hör justitieombudsmannen eller dennes representant om viktiga lagstiftningsprojekt som rör de grundläggande och mänskliga rättigheterna. I samband med beredningen av de nationella rapporter som regelbundet skall avges enligt de internationella människorättskonventionerna ber utrikesministeriet i allmänhet även justitieombudsmannen om ett utlåtande. Annan verksamhet Besök och seminarier Justitieombudsmannens kansli tar årligen emot ett stort antal inhemska och utländska gäster som bekantar sig med justitieombudsmannens verksamhet. Bland de inhemska gästerna kan nämnas studerande och representanter för olika förvaltningsområden. Justitieombudsmannen och dennes representanter håller föredrag och anföranden i samband med utbildning och seminarier som ordnas av frivilligorganisationer och myndigheter. Justitieombudsmannen ordnar också själv seminarier och andra evenemang. För att fira justitieombudsmannens 85-åriga verksamhet ordnades i februari 2005 ett jubileumsseminarium med temat Laglighetsövervakningen efter reformen av de grundläggande rättigheterna. Till seminariet inbjöds särskilt inhemska samarbetsgrupper vilkas uppgifter anknyter till övervakningen av de grundläggande och mänskliga rättigheterna samt till laglighetskontrollen. För att utveckla övervakningen av de grundläggande och mänskliga rättigheterna ordnar justitieombudsmannen möten med de viktigaste frivilligorganisationerna. Avsikten med dessa möten är att höra vilken syn organisationerna har på den offentliga förvaltningens effektivitet. Samtidigt kan organisationerna ta upp problem i anslutning till de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Information Justitieombudsmannen informerar om sin verksamhet både genom publikationer och på sin webbplats. Den viktigaste publikationen är justitieombudsmannens berättelse som varje år ges på svenska och finska och i sammandrag på engelska.
19 Broschyren Klaga hos JO? beskriver justitieombudsmannens uppgifter och informerar om hur klagomål görs. Broschyren har tryckts på svenska, finska, samiska, engelska, franska, tyska, estniska och ryska. Den distribueras till olika myndigheter, frivilligorganisationer och bibliotek. Justitieombudsmannens webbplats som förnyades 2004 innehåller information om justitieombudsmannens uppgifter och verksamhet på svenska, finska och engelska. Justitieombudsmannens berättelser har lagts ut på webben sedan år 1999. 0ckså avgöranden och ställningstaganden som är av allmänt intresse läggs ut. De viktigaste avgörandena och ställningstagandena åtföljs av pressmeddelanden. Broschyren om klagomålsförfarandet finns på webbsidorna på samma språk som den tryckta broschyren och dessutom på svenskt och finskt teckenspråk. Klagomål kan lämnas in i också med det elektroniska klagomålsformuläret som finns på webbsidorna. Adressen är www. ombudsman.fi (på svenska), www.oikeusasiamies.fi (på finska) och www.ombudsman.fi/english (på engelska). Kundservice Sedan 2001 har justitieombudsmannens kansli två rådgivande jurister. De besvarar huvudsakligen per telefon frågor från allmänheten och ger råd om klagomålsförfarandet. I deras uppgifter ingår också att besvara skrivelser som inte registreras som klagomål eller som närmast kan betraktas som förfrågningar. Justitieombudsmannens registratur tar emot klagomål och besvarar frågor som gäller dels klagomål samt tar emot dokumentbeställningar. Forskare betjänas i första hand av arkivarien medan justitieombudsmannens informatör besvarar frågor från massmedierna. Också juristföredragandena svarar på frågor som gäller behandlingen av klagomål. Internationellt samarbete Riksdagens justitieombudsman samarbetar aktivt med utländska justitieombudsmän och motsvarande tillsynsorgan. Regelbundna kontakter upprätthålls framförallt med justitieombudsmännen i de nordiska länderna och i Östersjöländerna. Under de senaste åren också kontakterna till Europeiska ombudsmannen och ombudsmännen i Europarådets medlemsländer varit livliga. Den första Europeiska ombudsmannen, Jacob Söderman, var riksdagens justitieombudsman i Finland då han valdes till den nya EUtjänsten år 1995. På initiativ av Finland inrättades också tjänsten som Europarådets människorättsombud. International Ombudsman Institute (IOI) i Kanada samt dess medlemmar i Europa är viktiga länkar i justitieombudsmannens globala nätverk. Också finländska justitieombudsmän har haft framträdande uppdrag i internationella ombudsmannaorganisationer. Internationellt har särskilt den nordiska ombudsmannainstitutionen rönt ett stort intresse. Också Finlands justitieombudsman får förfrågningar om information och praktiska råd när nya ombudsmannainstitutioner inrättas och utvecklas på olika håll i världen. Framför allt är stödet för de s.k. nya demokratiers rättsstatsutveckling en viktig del av justitieombudsmannens internationella verksamhet.
00102 Riksdagen Telefon (09) 4321 Telefax (09) 432 2268 eoa-kirjaamo@riksdagen.fi http://www.ombudsman.fi