Miljödepartementet Vår referens: Rättsenheten Dnr 123/2004 Karin Berkestad Er referens: 103 33 Stockholm M2004/1361/R 2004-09-03 Remissyttrande Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsreglerna (SOU 2004:37) Svenskt Näringsliv har beretts tillfälle att lämna synpunkter på ovannämnda betänkande och vill med anledning därav anföra följande. Yttrandet nedan följer samma struktur som betänkandet vilket innebär att vi behandlar sanktionsavsnittet och avsnittet om aktsamhetsregler var för sig och inleder med det förstnämnda. Sammanfattning Miljöbalkens sanktionssystem - Svenskt Näringsliv konstaterar att kommitténs problembeskrivning i stort överensstämmer med de erfarenheter organisationen och medlemsföretagen har av balkens tillämpning. Kommittén har på ett förtjänstfullt sätt analyserat systemet och identifierat brister och problem. Svenskt Näringsliv ställer sig därför bakom många av de förslag som läggs fram i betänkandet. Här nedan redovisas några punkter där Svenskt Näringsliv har en annan uppfattning än kommittén. - Dubbelsanktioneringen med både straff och sanktionsavgifter bör slutligt avskaffas direkt i lagstiftningen. - Direkta straffsanktioneringen av produktvalsprincipen bör upphävas. - Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget att ändra kriteriet för straffbarhet i 29 kap 1 från förorena till utsläppa. - Förslaget att behålla en särskild straffbestämmelse för miljöfarlig kemikaliehantering avstyrks. - Om straffregleringen av miljöfarlig kemikaliehantering kvarstår måste kravet på grov oaktsamhet behållas för att inte det straffbara området skall bli orimligt stort.
2 - Svenskt Näringsliv anser att undantaget för ringa brott skall behållas även vid otillåten miljöverksamhet, oriktiga uppgifter och underlåtenhet att uppfylla uppgifts- eller underrättelseskyldighet samt bristfällig miljöinformation. - Förslaget att ta bort de uttryckliga undantagen från straffbarhet i 29 kap 1 avseende gärningar som är allmänt vedertagna eller försvarliga avstyrks. - Svenskt Näringsliv förordar ett system med föreläggande om miljösanktionsavgift. - Förslaget att vidga utrymmet för befrielse från avgift tillstyrks men Svenskt Näringsliv anser att det måste vara möjligt med partiell jämkning. - Kommitténs uttalande om att hänsynsreglerna också påverkar den straffrättsliga bedömningen finner Svenskt Näringsliv märkligt och anser att det i den fortsatta beredningen bör klargöras att de allmänna aktsamhetsreglerna i 2 kap inte är direkt straffsanktionerade och att de inte heller skall straffsanktioneras bakvägen via oklara förarbetsuttalanden. - Svenskt Näringsliv ifrågasätter behovet av en ny bestämmelse om straff för ändring av yt- eller grundvattennivå. Miljöbalkens hänsynsregler - Svenskt Näringsliv motsätter sig en ny hänsynsregel för den biologiska mångfalden. - Även om Svenskt Näringsliv inte har något att erinra mot ändringarna avseende tredje och fjärde kapitlen motsätter vi oss alla tankar på att bestämmelserna skulle göras tillämpliga även då det inte är fråga om ändrad markanvändning. MILJÖBALKENS SANKTIONSSYSTEM Inledning och övergripande synpunkter Kommittén har på ett förtjänstfullt sätt analyserat det nuvarande sanktionssystemet och identifierat de brister och problem som är förenade med regleringen samt presenterat ett antal förslag till åtgärder för att komma tillrätta med dessa. Svenskt Näringsliv kan konstatera att problembeskrivningen i stort överensstämmer med de erfarenheter organisationen och medlemsföretagen har av balkens tillämpning. Nuvarande sanktionssystem uppfattas som stelbent, formalistiskt och i flera avseenden orimligt strängt. Kritiken mot bl.a. den dubbelsanktionering med både straff och sanktionsavgift som nuvarande system innehåller har varit omfattande, och då inte bara från verksamhetsutövarna utan även från myndighetsföreträdare. Kommitténs arbete har också visat på stora brister ifråga om den lagtekniska utformningen med otydliga bemyndiganden som en mycket viktig del. Sammantaget finns alltså mycket starka skäl för en genomgripande översyn och förändring av sanktionssystemet och kommitténs överväganden, slutsatser och förslag utgör en mycket bra grund för detta arbete. Svenskt Näringsliv vill inledningsvis också framhålla att industrin och näringslivet i övrigt har ett starkt intresse av ett väl avvägt och fungerande sanktionssystem som kan bidra till att respekten för det miljörättsliga regelverket upprätthålls. Även om den absoluta majoriteten av Sveriges företag och företagare är mycket lojala mot lagstiftningen och uppfyller kraven med god marginal, förekommer givetvis också
3 mindre nogräknade aktörer som kan tillskansa sig otillbörliga konkurrensfördelar om det saknas ett väl fungerande tillsyns- och sanktionssystem. Detta slår också hårt mot trovärdigheten hos och förtroendet för övriga delar av näringslivet. I betänkandet går kommittén ner på en detaljnivå som gör det närmast omöjligt att kommentera alla enskilda delar. Svenskt Näringsliv har därför begränsat sin genomgång till mer övergripande principer och kommenterar endast i begränsad omfattning enskilda delar i förslagen. Den omständigheten att vi således förbigår vissa avsnitt utan närmare kommentarer kan därför inte tas till intäkt för att Svenskt Näringsliv instämmer i alla delar. 2 kap Utgångspunkter för översynen av sanktionssystemet Svenskt Näringsliv kan i allt väsentligt ställa sig bakom kommitténs utgångspunkter för översynen såsom dessa presenteras på s 53. När det gäller frågan om tillsynsmyndigheternas skyldighet att anmäla misstanke om brott, uppfattar Svenskt Näringsliv att detta nog är ett större problem än vad kommittén har funnit. Vår erfarenhet är att den nuvarande ordningen uppfattas som utomordentligt besvärande av både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter. Inte minst på mindre orter kan redan en anmälan medföra stor skada för ett företag och i värsta fall konkurs. Samtidigt inser vi svårigheterna att nu hitta en lagstiftningsmodell som ger tillsynsmyndigheterna tillräcklig flexibilitet utan att riskera olikhet i rättstillämpningen. Till detta kommer att problemen sannolikt minskar om kommitténs förslag till avkriminaliseringar genomförs. Sammantaget anser Svenskt Näringsliv därför att anmälningsskyldigheten inte behöver avskaffas - under förutsättning att förslagen till avkriminaliseringar genomförs. Skulle emellertid detta inte ske måste frågan om anmälningsplikten övervägas på nytt och åtgärder vidtas för att lösa de problem som den nuvarande ordningen ger upphov till. 3 kap Miljösanktionsavgifter Svenskt Näringsliv instämmer i kommitténs slutsatser ifråga om miljösanktionsavgifter och Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och vill särskilt betona vikten av att man nu undanröjer den dubbelsanktionering som nuvarande system ofta innebär. Huvudregeln måste vara att sanktionsavgift och straff är alternativa påföljder, något som Svenskt Näringsliv (och dess företrädare) har förordat ända sedan miljösanktionsavgifterna först började diskuteras. 3.3 Avgifternas syfte och konstruktion samt förhållande till straff Svenskt Näringsliv instämmer till fullo i kommitténs slutsatser i denna del. 3.4 Vem skall besluta om avgift? Svenskt Näringsliv förordar det förslag till alternativ modell med föreläggande, i likhet med strafföreläggande, i stället för beslut om miljösanktionsavgift (s 88 f) som kommittén lämnar. Ett sådant system har klara fördelar ur ett rättssäkerhetsperspektiv och risken för okynnesbestridande skall inte överdrivas. Det skulle sannolikt också
4 bidra till att minska den spänning mellan tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövaren som nuvarande system lätt ger upphov till. 3.5 Vem skall kunna påföras avgift? Svenskt Näringsliv instämmer i kommitténs överväganden och förslag i denna del men vill samtidigt framhålla vikten av att alla utvidgningar till att inkludera även privatpersoner i avgiftssystemet måste föregås av mycket noggranna överväganden. Med tanke på att avgiften utgår oberoende av vårdslöshet och kan komma att uppgå till avsevärda belopp torde det vara i rena undantagsfall som en utvidgning till privatpersoner kan anses motiverad. 3.6 Befrielse från avgift Svenskt Näringsliv tillstyrker förslaget att vidga utrymmet för befrielse från avgift och de exempel på undantagssituationer som anförs i betänkandet synes rimliga. Däremot anser vi att de skäl som kommittén anför för att inte föreslå ett system med möjlighet till partiell jämkning, inte är tillräckliga. I och för sig skulle det tillkomma ett moment i bedömningen och risken för varierande praxis mellan myndigheterna skall inte negligeras. Vi kan dock inte se att dessa problem skulle bli påtagligt större med en möjlighet till partiell jämkning än vid ett system som bara medger total befrielse. Sammantaget bedömer Svenskt Näringsliv att fördelarna med ett mer flexibelt system skulle överväga eventuella nackdelar och förespråkar således att det öppnas en möjlighet också till partiell jämkning. 3.7 När får avgiftsbesluten verkställas? Svenskt Näringsliv tillstyrker förslaget att ändra utgångspunkten för betalningsfristen till dagen för delgivning av beslutet. 3.8 Utformningen av förordningen om miljösanktionsavgifter några synpunkter Svenskt Näringsliv instämmer i kommitténs överväganden och synpunkter i denna del och anser att en omarbetning av systemet utifrån dessa utgångspunkter är välmotiverad. 4 Straff allmän del 4.2 Problem med bemyndiganden och begrepp Av kommitténs genomgång framgår tydligt att nuvarande regelverk har klara brister ifråga om bemyndiganden och utnyttjandet därav och att dessa brister medför betydande osäkerhet vid tillämpningen av vissa straffstadganden. Svenskt Näringsliv kan bara instämma i kommitténs uttalanden om behovet av en mer genomgripande översyn av reglerna i syfte att skapa en klarare struktur (s 120) och förslaget att regeringen bör ange vilket eller vilka bemyndiganden som förordningar under balken vilar på.
5 Svenskt Näringsliv instämmer också i kommitténs uppfattning att förelägganden i enskilda fall inte omfattas av begreppet föreskrifter som har meddelats med stöd av balken och således inte heller av straffsanktioneringen i 29 kap. 4.3 Vem skall bestämma vad som är brottsligt? Som framgår av kommitténs genomgång finns i det nuvarande regelverket ett mycket stort antal straffsanktionerade föreskrifter meddelade av förvaltningsmyndigheter och kommuner vilket är synnerligen tveksamt rent principiellt. Att myndigheter och kommuner utfärdar föreskrifter som kommer att omfattas av straffbestämmelser med fängelse i straffskalan kan också ifrågasättas rent konstitutionellt. Svenskt Näringsliv instämmer i kommitténs uppfattning om bristerna i det nuvarande regelverket och tillstyrker också kommitténs förslag till ändringar innebärande att det som huvudregel bara är regeringen som skall meddela straffsanktionerade föreskrifter. 4.4. Straff och EG-rätt Svenskt Näringsliv instämmer i utredningens överväganden och slutsatser och tillstyrker förslagen i denna del. När det gäller frågan om självständiga straffbestämmelser som sanktionerar EGförordningar vill Svenskt Näringsliv framhålla att vi inte ser några principiella hinder mot detta. Dock vill vi framhålla att sådana straffbestämmelser givetvis måste utformas med stringens och disciplin så att de inte kommer i konflikt med principen om EG-förordningarnas företräde och direkta tillämplighet. Det får givetvis inte förekomma att det genom utformningen av straffbestämmelserna införs svenska särlösningar som avviker från den bakomliggande EG-förordningen. I avsnitt 4.4.2 (s 142) diskuteras också huruvida det finns anledning att i de särskilda straffbestämmelserna utpeka inte bara de artiklar som anger det straffbara områdets yttre gräns utan och också de som innehåller undantag eller inskränkningar. Svenskt Näringsliv delar inte kommitténs slutsats att det inte finns några skäl att ange begränsningarna. Utgångspunkten bör rimligen vara att även ange begränsande artiklar i de fall detta är pratiskt möjligt. Vi har dock inte analyserat aktuella förordningar i sådan detalj att vi har någon uppfattning om i vilken utsträckning det låter sig göras. 4.5 Om oaktsamhet I avsnittet diskuteras bl.a. frågan om de allmänna hänsynsreglernas betydelse i straffrättsligt hänseende och kommittén uttalar bl.a. att det är rimligt att lagstiftningen om hänsynsregler också påverkar den straffrättsliga bedömningen (s 146). Längre fram uttalas att även om hänsynsreglerna i balken är vagt formulerade och sällan ger exakt svar på hur olika bedömningar skall utfalla, bör de ändå kunna tjäna till ledning också i en straffrättslig bedömning, dvs. som ett slags aktsamhetsstandard på det miljöstraffrättsliga området. Enligt Svenskt Näringslivs uppfattning är dessa uttalanden svåra att förena med de rättssäkerhetskrav som måste gälla även inom miljöstraffrätten och som kommittén på andra ställen i betänkandet framhåller på ett förtjänstfullt sätt. Inte heller innehål-
6 ler texten i övrigt någon egentlig förklaring till hur de allmänna aktsamhetsreglerna skall påverka den straffrättsliga bedömningen. Vi vill understryka att det uttalades mycket klart när balken infördes att de allmänna aktsamhetsreglerna inte skall vara direkt straffsanktionerade. De nu aktuella uttalandena synes dock kunna leda till en smygkriminalisering av regler som är så allmänt hållna att det är utomordentligt svårt att avgöra vilka skyldigheter som följer av dem. Till saken hör också den skälighetsbedömning som skall ske enligt 2 kap 7 och som ytterligare komplicerar någon form av straffrättslig tillämpning/sanktionering av de allmänna aktsamhetsreglerna. Mot denna bakgrund bör det i den fortsatta beredningen klargöras att de allmänna aktsamhetsreglerna i 2 kap inte är direkt straffsanktionerade och att de inte heller skall straffsanktioneras bakvägen via denna typ av synnerligen oklara förarbetsuttalanden. 4.6 Ansvar inom näringsverksamhet Svenskt Näringsliv instämmer i att det inte bör införas några särregler om ansvar och sanktioner för och inom juridiska personer för just miljöstraffrätten. För övrigt omfattas även vissa offentliga organ som inte bedriver näringsverksamhet. I den mån nuvarande regler anses otillfredsställande får frågan övervägas i ett bredare sammanhang. 5 Straff de särskilda straffstadgandena 5.1 Miljöbrott (29 kap 1 ) 5.1.1 Att förorena och förorening När det gäller kommitténs förslag att koppla kriminaliseringen till själva tillförandet eller utsläppandet, har vi viss förståelse för förslaget. Den nuvarande lydelsen kan lätt tolkas som att det krävs en faktisk skada för att beteendet skall vara straffbart vilket inte torde ha varit avsett. Samtidigt konstaterar vi att det är svårt att överblicka konsekvenserna i olika avseenden av den föreslagna ändringen. Vi kan inte heller se att utredningen har analyserat frågeställningen tillräckligt noga för att genomföra den föreslagna ändringen. Sammanfattningsvis avstyrker Svenskt Näringsliv förslaget. Skulle emellertid förslaget gå igenom vill vi understryka vikten av att begreppet förorening finns kvar i bestämmelsen som ett led i brottsbeskrivningen. Om begreppet skulle utmönstras helt skulle som kommittén framhåller det kriminaliserade området utvidgas avsevärt och på ett sätt som är vare sig önskvärt eller motiverat. Avgränsningen av det straffbara området enligt denna bestämmelse skulle bli synnerligen otydlig och tveksam från legalitetssynpunkt. Termisk förorening Svenskt Näringsliv instämmer i bedömningen att det saknas tillräckliga skäl för att inkludera s.k. termisk föroreningen i 29 kap 1.
7 5.1.2 Förvaring I avsnitt 5.1.2 förs ett resonemang om fastighetsägares eventuella ansvar för avfall som placerats på fastigheten av någon annan och kommittén uttalar att också den fastighetsägare som passivt låter avfall som har dumpats av annan ligga kvar, kan straffas. Svenskt Näringsliv utesluter inte att det kan finnas situationer när en fastighetsägares passivitet i detta avseende kan vara straffvärd men vill framhålla att det torde vara rena undantagsfall. Mer normalt torde vara att ägaren upptäcker förvaringen först när denna är ett faktum och i dessa fall kan det rimligen inte bli fråga om att kriminalisera underlåtenhet att städa upp efter andra. 5.1.3 En ny punkt 4 ändring av yt- eller grundvattennivå Svenskt Näringsliv ifrågasätter behovet av en ny punkt 4 om ändring av yt- eller grundvattennivå. En verksamhet som kan tänkas falla under den föreslagna punkten torde nästan undantagslöst falla under tillståndsplikt enligt 11 kap miljöbalken. Har den tillåtits lär den inte kunna bestraffas. Har den utövats utan lov bör den bestraffas som otillåten miljöverksamhet enligt 29 kap 4. 5.1.4 Tillåtelse, allmänt vedertaget och försvarligt Svenskt Näringsliv har viss förståelse för det principiella resonemang som ligger bakom kommitténs förslag att ta bort de uttryckliga undantagen avseende gärningar som är allmänt vedertagna eller försvarliga. Det finns dock en uppenbar risk att en sådan ändring kommer att uppfattas som att det straffbara området har utvidgats. Mot bakgrund av den risken och eftersom det knappast utgör någon egentlig olägenhet att behålla de uttryckliga undantagen, avstyrker Svenskt Näringsliv kommitténs förslag i denna del. 5.1.5 Miljöbrottet som uppsåts- och oaktsamhetsbrott Svenskt Näringsliv utesluter inte att oaktsamma brott kan vara så allvarliga att de ifråga om straffvärde kan vara jämställda med uppsåtliga brott. Svenskt Näringsliv motsätter sig alltså inte förslaget att ansvaret för grovt brott utvidgas till att även kunna gälla oaktsamhetsbrott. Vi vill dock samtidigt framhålla att det knappast finns något utrymme för att bedöma ett oaktsamhetsbrott som lika straffvärt som samma gärning begången med uppsåt. 5.1.8 När preskriberas miljöbrottet? I avsnitt 5.1.8 (s 172 f) förs ett resonemang om preskriptionstider och huruvida miljöbrott skall anses perdurerande (pågående) eller inte. Svenskt Näringsliv kan i stort instämma i vad som anförs men ifrågasätter vad som uttalas beträffande preskription och den föreslagna ändringen i p 1 innebärande att kriminaliseringen knyts till själva utsläppandet av ett ämne. Kommittén anför att detta skulle medföra en viss, dock i regel marginell, tidigareläggning av fullbordanstidpunkten men uttalar samtidigt att avsikten är inte att ändra brottets pågående karaktär. Det är inte alldeles tydligt vad som avses med det sistnämnda uttalandet. Miljöbrott som sådana är inte pågående till sin natur även om det givetvis kan förekomma situationer där ett utsläpp pågår över
8 en längre tid och där brottet får anses vara pågående. Ofta torde det dock handla om situationer där själva utsläppandet sker momentant eller under en mycket kort tidsrymd och där brottet rimligen måste anses fullbordat på sådant sätt att preskriptionstiden börjar löpa redan när utsläppet har upphört. Huruvida ändringen kommer att få betydelse i preskriptionshänseende torde dock få lösas i rättstillämpningen. 5.4 Miljöfarlig kemikaliehantering (29 kap 3 ) Kommittén har ingående analyserat straffregleringen inom kemikalieområdet och har på ett förtjänstfullt sätt identifierat ett antal problem och brister. Som kommittén anför har straffregleringen inom detta område kommit att svälla ut på ett sätt som är högst betänkligt från rättssäkerhetssynpunkt. Kommittén ger också ett antal förslag till hur regleringen kan stramas upp och avgränsas. Svenskt Näringsliv är i grunden positivt till ansatsen i förslagen och till flera enskilda delar. Dock anser vi att det finns skäl att gå ytterligare något längre i renodlingen och avgränsningen när det gäller straffsanktionering inom kemikalieområdet. 29 kap 3 Svenskt Näringsliv ifrågasätter kommitténs slutsats att det finns behov av en särskild straffbestämmelse om kemikaliehanering. Grundproblemet är alltjämt att de allmänna aktsamhetsregler som kriminaliseras genom 29 kap 3 är alltför vaga och otydliga för att utgöra grund för en direkt straffsanktionering. Kommittén har analyserat olika möjligheter att förtydliga och avgränsa regleringen men har kommit till slutsatsen att det inte är möjligt. Svenskt Näringsliv inser svårigheterna men anser att slutsatsen då rimligen måste bli att straffbestämmelsen avskaffas. De verkligt straffvärda beteendena omfattas redan av 29 kap 1 och i övriga fall bör miljösanktionsavgift kunna vara en tillräckligt ingripande sanktion. Eventuellt kan det övervägas att via ett blankettstraffbud fånga upp överträdelser som faller vid sidan av 29 kap 1 men som ändå anses kräva straffsanktionering. Det finns anledning att i detta sammanhang också kort kommentera vad som anförs på s 208 om förslag att ta bort skyddsåtgärder, produktval och försiktighetsmått från 29 kap 3. Som kommittén har funnit skulle en sådan ändring innebära att straffbestämmelsen blir än mer substanslös och otydlig och Svenskt Näringsliv avstyrker bestämt alla sådana förslag. Vad som behövs är klarare avgränsning och ökad tydlighet, inte det omvända. I konsekvens med vad vi anför nedan om avskaffandet av den direkta kriminaliseringen av produktvalsregeln bör dock ordet produktval utgå ur bestämmelsen. I anslutning till diskussionen om eventuella problem med utformningen av 29 kap 3 anför kommittén på s 209 att det är viktigt att åklagaren i sin stämningsansökan preciserar vad som läggs den tilltalade till last. Svenskt Näringsliv instämmer givetvis i att det är ett absolut krav att det i stämningsansökningen framgår klart vad åtalet gäller men vill framhålla att detta hjälper föga om inte verksamhetsutövaren har rimliga förutsättningar att på förhand avgöra vad gränserna för det straffbara området. Brister i tydlighet i själva straffstadgandet kan inte läkas genom en tydlig stämningsansökan.
9 Blankettstraffbudet i 29 kap 8 första stycket 22 Svenskt Näringsliv instämmer helt i vad kommittén anför om bristerna i nuvarande reglering och behovet av att begränsa straffsanktioneringen totalt sett. Den nuvarande ordningen med drygt 200 föreskrifter som av myndigheterna anses vara straffsanktionerade med stöd av denna bestämmelse är helt otillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. Svenskt Näringsliv tillstyrker således förslaget att ta bort blankettstraffbudet i 29 kap 8. 5.4.6 Särskilt om produktvalsprincipen Produktvalsprincipen såsom allmän handlingsregel är närmast självklar och utgör en naturlig del i det vardagliga miljöarbetet i företagen. Samtidigt måste det framhållas att förutsättningarna för utbyte är högst individuella och beroende av ett antal faktorer där inte minst tekniska funktions- och kvalitetskrav har stor betydelse. Att dessa förhållanden ger upphov till problem har också visat sig bl.a. när kommuner har försökt att med stöd av den direkt straffsanktioneringen utfärda generella förbud mot enskilda produkter (se JO:s beslut 1993-03-02, Dnr 952-1992). Som JO konstaterade bör produktvalsregeln av legalitetsskäl inte vara direkt straffsanktionerad och detta gäller alltjämt. Det bör också i sammanhanget påpekas att när en vara är lagligen tillverkad och marknadsförd i ett annat EU-land så skall den som huvudregel få säljas i Sverige. Produktvalsregeln omfattar även försäljningsledet i Sverige och innebär att det finns en direkt straffsanktionerad regel som synes förhindra försäljning av vissa typer av varor, även sådana som kan vara lagligen tillverkade och marknadsförda i annat EU-land. Vilka varor som omfattas av detta försäljningsförbud vet inte försäljaren förrän brottet har begåtts. Denna typ av straffsanktionering rimmar synnerligen illa med de skrivningar och resonemang som har förts i tidigare förarbeten till miljöbalken om att tillsynsmyndigheten inte skall få förbjuda försäljning av vissa produkter med hänvisning till produktvalsregeln. I de fall då ett förbud är motiverat bör man meddela generella föreskrifter och inte försöka att bakvägen straffsanktionera försäljningen av dessa produkter genom tillämpning av produktvalsregeln. Såvitt är känt har det inte heller åtalats och/eller dömts för brott mot produktvalsprincipen så något trängande behov av en straffsanktionering kan knappast anses föreligga. Svenskt Näringsliv förespråkar mot denna bakgrund att den direkta straffsanktioneringen av produktvalsprincipen upphävs. Kommitténs uttalande om att detta skulle kunna skicka fel signaler internationellt är i detta sammanhang helt irrelevant. Svensk strafflagstiftning måste uppfylla rimliga rättssäkerhetskrav alldeles oberoende av hur nödvändiga ändringar skulle kunna uppfattas på politisk nivå internationellt. 5.4.8 Kravet på grov oaktsamhet bör tas bort och kravet på risk för skada göras tydligare Som har anförts ovan avstyrker Svenskt Näringsliv förslaget att behålla en särskild straffbestämmelse för miljöfarlig kemikaliehantering och anser att den föreslagna 29 kap 1 är tillräcklig för att fånga upp de verkligt straffvärda beteendena. För det fall det ändå beslutas att behålla en motsvarighet till nuvarande 29 kap 3 måste det övervägas hur man skall göra med kravet på grov oaktsamhet.
10 Kommittén har övervägt frågan och har kommit fram till att kravet på grov oaktsamhet bör tas bort. Såvitt vi kan förstå är det i första hand principiella argument som ligger bakom kommitténs förslag i denna del. Svenskt Näringsliv kan i och för sig instämma i att det inte är helt tillfredsställande att försöka läka brister på den objektiva sidan med ett krav på grov oaktsamhet. Samtidigt måste man beakta de problem som verksamhetsutövarna står inför när det gäller möjligheten att på förhand veta var gränserna för kriminaliseringen går. Regleringen i 29 kap 3 skiljer sig från övriga straffbestämmelser genom kopplingen till de utomordentligt vaga aktsamhetsreglerna vilket gör verksamhetsutövarnas situation mycket utsatt. Särskilt i mindre och medelstora företag kan det vara utomordentligt svårt att ha full överblick över alla de försiktighetsmått och åtgärder i övrigt som kan aktualiseras beträffande de kemikalier som används i den dagliga verksamheten. Man måste därvid komma ihåg att den stora majoriteten av berörda företag är rena kemikalieanvändare och inte tillverkare och/eller importörer. Den nuvarande kompromissen med ett krav på grov oaktsamhet är långt ifrån perfekt men ger i vart fall en rimlig grad av rättstrygghet för verksamhetsutövarna. Svenskt Näringsliv är mot denna bakgrund starkt kritiska till förslaget att ta bort kravet på grov oaktsamhet. Skulle lagstiftaren besluta att behålla 29 kap 3 aktualiseras också frågan om kravet på risk för skada på människor eller i miljön. Som kommittén har anfört gäller detta krav redan idag och utgör en mycket viktig avgränsning av det straffbara området. Som kommittén anför bör kravet förtydligas och Svenskt Näringsliv tillstryker förslaget i denna del. 5.5 Otillåten miljöverksamhet Kommitténs förslag att kraftigt inskränka de straffbara förprövnings- och anmälningsplikterna är steg i rätt riktning. Som framgår av betänkandet är den nuvarande straffregleringen även på detta område alltför omfattande och tillika otydligt avgränsad. När det gäller valet av lagstiftningsteknik har Svenskt Näringsliv inte kunnat finna någon mer ändamålsenlig metod än den som föreslås av kommittén, dvs. ett blankettstraffbud men med en tydligare avgränsning och koppling till vissa bemyndiganden. Däremot kan Svenskt Näringsliv inte ställa sig bakom kommitténs förslag att slopa undantaget för ringa brott. Även om straffsanktioneringen inskränks till de mest straffvärda gärningarna kan det inte uteslutas att det inträffar enstaka överträdelser som inte är straffvärda och där ett undantag för ringa brott behövs för att åstadkomma en rimlig utgång. Det är också svårt att se någon egentlig olägenhet av att behålla undantaget för ringa brott. Åklagare och domstolar är väl skickade att tillämpa denna typ av ventil och det finns knappast någon anledning att befara någon form av överutnyttjande av ett undantag för ringa brott.
11 När det gäller sanktioneringen av anmälningsplikter enligt 9 kap 6 miljöbalken föreslår kommittén att straff endast skall förekomma för de anmälningsplikter som regeringen särskilt har angivit. Förslaget angriper den närmast schablonmässiga straffsanktionering som hittills har förekommit och ger, förutom ökad tydlighet, regeringen ett bättra handlingsutrymme när det gäller omfattningen och utformningen av anmälningsplikt i olika avseenden. Svenskt Näringsliv tillstyrker således förslaget. 5.5.7 Avfallstransporter Svenskt Näringsliv instämmer i den kritik som har framförts om att straffsanktioneringen när det gäller avfallstransporter är alltför omfattande och tillstryker kommitténs förslag att begränsa denna till att brott mot tillståndsplikt meddelad enligt 15 kap 25 första stycket 1. 5.6 Villkorsbrott (29 kap 4 a ) Svenskt Näringsliv tillstyrker förslaget att reglera överträdelser av villkor i en egen straffbestämmelse och har inget att invända mot att bestämmelsen utformas så att den omfattar även överträdelser av vissa andra bestämmelser som till sin karaktär är att jämställa med villkor. 5.7 Försvårande av miljökontroll (29 kap 5 ) Kommitténs förslag till en struktur med en tydligare gränsdragningen mellan 29 kap 5 och 6 - där 5 omfattar uppgiftsskyldighet till myndigheter och 6 avser uppgifts- och informationsskyldighet gentemot andra - är i huvudsak bra. Den nuvarande ordningen är mycket otydlig och klart otillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. Kommitténs förslag i denna del går i rätt riktning. Svenskt Näringsliv kan därför i stort ställa sig bakom förslagen till avgränsningar m m som lämnas i betänkandet. Förutsatt att straffsanktionering verkligen inskränks till endast de mest angelägna uppgiftsskyldigheterna, kan det också accepteras att kravet på försvårande tas bort vid underlåtenhet att lämna uppgifter. Som kommittén anför behövs det däremot någon form av begränsning vid fall av oriktiga uppgifter. Kommittén har i denna del föreslagit att kravet på försvårande skall formuleras annorlunda och knyta an till huruvida uppgiften har betydelse för prövningen eller för bedömningar i tillsynen. Svenskt Näringsliv tillstyrker förslaget även i denna del. När det gäller undantag för ringa brott föreslår kommittén att detta skall gälla endast för oriktiga uppgifter men inte vid underlåtenhet att uppfylla uppgifts- eller underrättelseskyldighet. Svenskt Näringsliv har svårt att se att skälen till denna skillnad är riktigt bärande och anser att undantaget för ringa brott bör gälla i båda situationerna. 5.8 Bristfällig miljöinformation (29 kap 6 ) Svenskt Näringsliv kan i huvudsak ställa sig bakom kommitténs förslag att fokusera straffsanktioneringen till de förpliktelser som åvilar tillverkare och importörer av kemiska produkter. Som kommittén anför är miljösanktionsavgift normalt en fullt tillräcklig sanktion för överträdelser som begås av detaljhandlare och andra mellanled i distributionskedjan. Även i övrigt kan vi ställa oss bakom kommitténs över-
12 väganden och förslag i denna del, dock med förbehåll för undantaget för ringa brott där Svenskt Näringsliv har en avvikande uppfattning. Vi anser således att det trots föreslagna ändringar finns skäl att behålla ett undantag för ringa brott. 5.11 Vad innebär våra förslag för ringaundantaget och åtalsprövningsregeln? När det gäller den lagtekniska utformningen av undantaget för ringa brott tillstyrker Svenskt Näringsliv att det även fortsättningsvis skall ske en bedömning av gärningen som helhet och inte endast av själva oaktsamheten. När det gäller tillämpningsområdet för undantaget för ringa fall har vi emellertid synpunkter på kommitténs förslag och anser, som framgår ovan, att undantaget bör ges ett bredare tillämpningsområde än som föreslagits av kommittén. När det gäller åtalsprövningsregeln föreslår kommittén att nuvarande bestämmelse skall behållas. I denna del vill vi framhålla att införandet av åtalsprövningen var ett mycket viktigt steg mot ett undanröjande av dubbelsanktioneringen som under en övergångstid har fungerat i huvudsak tillfredsställande. Dock bör man i samband med den nu aktuella översynen av sanktionssystemet ta ytterligare ett steg och införa tydligare stopp för dubbla sanktioner genom en bestämmelse enligt vilken straffansvar inte skall utdömas för gärningar som kan föranleda sanktionsavgift. En sådan regel skulle öka förutsebarheten samt minska arbetsbördan både hos tillsynsmyndigheterna och åklagarna. Det skulle sannolikt också minska spänningen mellan verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter genom att färre överträdelser behöver anmälas till åklagare. Kommittén har emellertid avfärdat förslaget med att detta inte skulle medge någon flexibilitet och kan leda till mindre lämpliga resultat. Argumenteringen känns inte övertygande och med tanke på de positiva effekterna av en tydligare reglering förespråkar Svenskt Näringsliv att man nu tar det sista steget och helt avskaffar dubbelsanktioneringen med både straff och sanktionsavgifter. MILJÖBALKENS HÄNSYNSREGLER M.M. 9 Förslag till utformning av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap miljöbalken 9.2 En ny hänsynsregel till skydd för den biologiska mångfalden Som kommittén konstaterar omfattas den biologiska mångfalden redan av nuvarande bestämmelser i 2 kapitlet och kommittén framhåller noga att avsikten med förslaget i denna del inte är att införa vare skärpningar eller lättnader i kraven eller att på annat sätt förändra det sakliga innehållet i reglerna. Svenskt Näringsliv, som anser att nuvarande bestämmelser är fullt tillräckliga för att ge erforderligt skydd för den biologiska mångfalden, motsätter sig av principiella skäl att bryta upp nuvarande aktsamhetsregler och skriva in nya bestämmelser enbart för att förtydliga redan gällande regler. 9.3 Förslag till utformning av reglerna i 2 kap Kommitténs förslag i denna del är i huvudsak redaktionella, dock med undantag för förslagen att göra 3 och 4 kap tillämpliga även vid frivilliga tillståndsprövningar och
13 vid vissa anmälningsärenden respektive att göra regeln om val av plats tillämplig även för verksamheter med begränsad varaktighet. När det gäller ändringarna avseende tillämpligheten av 3 och 4 kap har Svenskt Näringsliv inga principiella invändningar mot dessa men vill framhålla att det inte kan komma ifråga att, vilket uppenbarligen har föreslagits, göra bestämmelserna tillämpliga även då det inte är fråga om ändrad markanvändning. En sådan utvidgning skulle medföra en oacceptabel rättsosäkerhet. Inte heller har Svenskt Näringsliv några principiella invändningar mot förslaget att göra platsvalsregeln tillämplig även på verksamheter med begränsad varaktighet, även om underlaget för förslaget synes väl tunt. När det gäller de redaktionella ändringarna anser vi i och för sig att det kan vara olyckligt att på ett mer betydande sätt stöpa om reglerna nu när tillämpningen äntligen börjar få viss stabilitet. Dock synes förslagen kunna bidra till en tydligare struktur i 2 kap och Svenskt Näringsliv tillstyrker att förslagen läggs till grund för det fortsatta arbetet med 2 kap. 10 Direktdelegation av normgivningsmakt i 7 kap Svenskt Näringsliv tillstyrker kommitténs förslag i denna del och konstaterar att en mer allmän översyn av delegationsbestämmelserna i balken synes välmotiverad. 11 Dispensavgifter Svenskt Näringsliv instämmer i kommitténs bedömning om svårigheterna att införa generella regler om dispensavgift och tillstyrker förslaget att detta bör lösas individuellt för varje område om och i så fall när ett behov därav kan anses föreligga. Svenskt Näringsliv Jan Persson Nicklas Skår