Avräkningen av garantipension mot premiepension

1 (22) Socialdepartementet 103 33 Stockholm Avräkningen av garantipension mot premiepension Regeringen har i regleringsbrevet för år 2008 uppdragit åt Försäkringskassan att i samråd med Premiepensionsmyndigheten utreda möjligheterna för att beräkna garantipension utifrån faktiskt utbetald premiepension och inkomstpension. Dagens system bortser från faktisk premiepension och antar istället att hela pensionsavgiften har gått till fördelningssystemet vid beräkningen av garantipensionen. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2008. I bifogad rapport Avräkning av garantipension mot premiepension beskrivs dagens system utifrån ett exempel baserat på en ensamstående pensionär med 3 960 kronor per månad i inkomstpension. Därefter beskrivs och analyseras den föreslagna förändringen utifrån samma exempel. Rapporten fokuserar på effekten för individen och vilka incitamentsförändringar som förändringen leder till, men belyser även effekten på individuell nivå samt kostnadsändringen för garantipensionssystemet. Analysen har gjorts av Försäkringskassan i samråd med Premiepensionsmyndigheten. Syftet med rapporten är att visa på de principiella skillnaderna mellan nuvarande system och det föreslagna, samt även analysera och påpeka eventuella praktiska eller tekniska problem med en eventuell förändring. Det finns både fördelar och nackdelar med både det föreslagna systemet och det nuvarande. Till exempel säkerställer inte det nuvarande systemet att den allmänna pensionen lägst uppgår till 1,90 respektive 2,13 prisbasbelopp för samtliga garantipensionärer. Pensionärer som arbetat kan med det nuvarande systemet få lägre allmän pension än de som inte arbetat på grund av den fiktiva avräkningen. Med det föreslagna systemet införs Moral hazard i pensionssystemet. Postadress Besöksadress Telefon 103 51 Stockholm Adolf Fredriks kyrkogata 8 08-786 90 00 E-post Internetadress Telefax Org.nr huvudkontoret@forsakringskassan.se www.forsakringskassan.se 08-411 27 89 202100-5521

Beslut i detta ärende har fattats av försäkringsdirektör Gunnar Johansson, försäkringsdirektör Birgitta Målsäter, chefsjurist Eva Nordqvist och analytiker Bo Larsson, den senare som föredragande. 2 (22) Gunnar Johansson Bo Larsson

3 (22) Sammanfattning...4 Inledning...5 Nivån på garantipensionen...6 Nuvarande system...8 Avräkning mot faktisk premiepension...11 Fiktiv premiepensionsberäkning...13 Situationer som kräver fiktiva beräkningar...14 Fiktiv beräkning utan PPM-avkastning...15 Omräkning av premiepensionsuttag...15 Exempel på tänkbara utfall...16 Tekniska frågor...18 Slutsatser...18 A Formler...21 B Databeskrivning till Tabell 2...21

4 (22) Sammanfattning Den här rapporten analyserar interaktionen mellan de inkomstgrundande delarna och garantipensionen i den allmänna pensionen. Avsikten är att studera skillnaden mellan det nuvarande systemet och det föreslagna. I praktiken räknas garantipensionen av även mot tilläggspensionen (för födda före 1954) och andra ersättningar utanför den allmänna pensionen, till exempel änkepension. I rapporten bortses helt från ekonomiskt stöd utöver inkomstpensionen och premiepensionen eftersom det inte påverkar analysen. Det påverkar endast nivån på garantipensionen inte effekten av att byta från fiktiv inkomstpension till faktisk premiepension. Det nuvarande systemet räknar av garantipension mot en fiktiv inkomstpension där hela pensionsavgiften antas ha gått till inkomstpensionen. I det föreslagna systemet ska istället garantipensionen räknas av mot faktisk inkomstpension och premiepension. Analysen visar hur det nuvarande systemet kan leda till att en del garantipensionärer får en allmän pension som är lägre än de 2,13 respektive 1,90 prisbasbelopp, som är full garantipension för ensamstående respektive gift eller registrerad partner. Det beror på den fiktiva beräkningen som antar att hela pensionsavgiften går till inkomstpensionssystemet. För dem med inkomstpension mellan 0 och 1,26 respektive 1,14 inkomstbasbelopp kommer summan av inkomstpension, premiepension och garantipension kunna bli lägre än 2,13 respektive 1,90 prisbasbelopp: vid lägre avkastning på premiepensionen än utvecklingen i inkomstindex blir avräkningen av garantipensionen större än faktisk pension. Dessutom ökar allmänna pensionen (summan av inkomstpension, premiepension och garantipension) med premiepensionen eftersom ingen avräkning sker mot faktisk premiepension. Med det föreslagna systemet ska garantipensionen räknas av mot faktisk premiepension. Därmed kommer allmänna pensionen alltid uppgå till 2,13 respektive 1,90 prisbasbelopp för dem med inkomstpension och premiepension som är lägre än 1,26 respektive 1,14 prisbasbelopp. Med avräkning mot faktisk premiepension kommer fortfarande fiktiva beräkningar krävas för en del individer. Det beror på att premiepensionen innefattar en stor mängd individuella val som påverkar storleken på pensionen. Till exempel kan efterlevandeskydd väljas och premiepensionen kan även överlåtas på registrerad partner, maka eller make. För att inte strategiska beslut om hur pensionen ska betalas ut ska påverka nivån på garantipensionen krävs då fiktiva beräkningar. I analysen visas ett enkelt sätt att lösa problemen kring fiktiv beräkning av premiepensionen. En indirekt effekt av att använda fiktiv inkomstpension för avräkning av garantipensionen i det nuvarande systemet är att problemet med Moral hazard elimineras. Pensionärerna får fullt ut bära risken i sina premiepensionsportföljer. Avkastning i premiepensionssparandet som är lägre än utvecklingen i inkomstindex kompenseras inte av en högre garantipension. Det är alltså viktigt att premiepensionskapitalet har en bra utveckling även för garantipensionärer.

När garantipensionen räknas av mot faktiskt utfall i premiepensionen kommer de som är berättigade till garantipension bli kompenserade fullt ut vid låg avkastning på premiepensionskapitalet. Summan av inkomstpension, premiepension och garantipension kommer aldrig att understiga 2,13 respektive 1,90 prisbasbelopp oavsett avkastningen i premiepensionen. När inkomstpension och garantipension är högre än 1,26 respektive 1,14 prisbasbelopp ökar totala pensionen 52 öre för varje krona högre premiepension. Garantipensionen är helt utfasad när inkomstpension och premiepension uppgår till 3,07 respektive 2,72 prisbasbelopp. Då kommer hela premiepensionen pensionären till godo. Det leder till att individer med låga nivåer av pensionsrätter tjänar på att ta på sig mer risk än vad de annars skulle gjort: låg avkastning på premiepensionen kompenseras av garantipensionen medan hög avkastning helt eller delvis kommer pensionären till godo. Det föreslagna systemet har både fördelar och nackdelar. När analysresultaten sammanvägs överväger dock fördelarna. Garantipensionärer kompenseras på samma sätt för ogynnsam utveckling i premiepensionen som för ogynnsam utveckling i inkomstindex. Dessutom garanteras garantipensionärerna den lägsta nivå om 2,13 respektive 1,90 prisbasbelopp i årspension från allmänna pensionen. Risken att personer med garantipension har högre allmän pension än de som inte har garantipension försvinner. Dessutom försvinner risken att en person med pensionspoäng och garantipension får lägre allmän pension än en person som bara har garantipension. Eftersom IT-investeringar behöver göras vid byte av system, bör skapandet av den nya Pensionsmyndigheten hållas i åtanke vid val av tidpunkt för ett eventuellt införande. 5 (22) Inledning När pensionssystemet infördes beslutades att avräkningen av garantipension mot inkomstgrundad pension inte skulle inkludera faktisk premiepension. Istället antas hela pensionsavgiften på 18,5 % ha gått till inkomstpensionssystemet med sedvanlig uppräkning med genomsnittlig inkomsttillväxt. Denna fiktiva pension används sedan för avräkning av garantipensionen. En anledning till att inte räkna av garantipensionen mot faktisk premiepension var att det kunde ge upphov till mer komplicerade beräkningar av två skäl: dels innehåller premiepensionen fler individuella val än inkomstpensionen vilket ger upphov till fler situationer där fiktiva beräkningar behöver göras, dels är avkastningen individuell i premiepensionen. Bedömningen var då att det var enklare att göra den fiktiva beräkningen med antagandet om ingen premiepension för att sedan studera problemet igen, Socialdepartementet (1997). Syftet med denna analys är att utförligt beskriva skillnaderna mellan det nuvarande systemet och det föreslagna enligt regeringsuppdraget för att skapa ett underlag till beslut om ett eventuellt byte av system. Inga lagförslag eller beräkningar av administrativa kostnader görs. Dock visas ett mindre exempel för att kvantifiera möjliga skillnader mellan systemen i termer av totala utbetalade garantipensioner.

I analysen beskrivs först de principiella skillnaderna mellan de båda garantipensionssystemen. Fokus är på garantipensionernas nivå givet utfallet i premiepensionen för de två beräkningssätten. För att ytterligare förtydliga effekterna av förändringen görs ett exempel för en ensamstående pensionär med 3 960 kronor i inkomstpension. Avsnitt Fiktiv premiepensionsberäkning beskriver de problem som uppstår till följd av individernas möjlighet till olika val inom premiepensionen. Det finns möjlighet att överlåta premiepension till make, maka eller registrerad partner, ha efterlevandeskydd och göra deluttag precis som med inkomstpensionen: den faktiska premiepensionen kan därför inte alltid tjäna som underlag för avräkning mot garantipensionen utan fiktiva beräkningar behöver göras med nuvarande regler. Frågan om hur införandet av Moral hazard påverkar premiepensionssystemet avhandlas i ett eget avsnitt. Därefter görs en enkel analys med några tänkbara scenarier för utvecklingen av avkastningen i premiepensionen och hur dessa påverkar systemet. Sist sammanfattas för och nackdelar med respektive system. 6 (22) Nivån på garantipensionen Pensionärer med låg eller ingen intjänad inkomst- eller premiepension kan ansöka om garantipension. Garantipension träder då in för att säkerställa en lägsta pensionsnivå genom att fylla ut skillnaden mellan en tänkt lägstanivå och den intjänade pensionen. För att minska marginaleffekterna och öka incitamentet att arbeta sker avräkningen i två steg; intjänad årspension som understiger 1,26 respektive 1,14 prisbasbelopp (ensamstående alternativt registrerad partner eller gift) räknas av fullt ut medan årspensionen som överstiger dessa nivåer men är lägre än 3,07 respektive 2,72 prisbasbelopp endast räknas av med 48 %. Figur 1: Beskrivning av sammansättningen mellan garantipension och fiktiv inkomstpension, det vill säga inkomstpensionen i figuren är beräknad som att alla 18,5 % i pensionsavgift går till inkomstpensionen. Figur 1 visar hur garantipensionen räknas av mot den fiktiva inkomstpensionen 2008. Notera att det som benämns inkomstgrundad pension i Figur 1 inte är faktisk inkomstgrundad pension utan den fiktiva pension som innebär att samtliga 18,5 % pensionsavgifter har gått till inkomstpensionssystemet. Garantipensionsnivåerna ges både i termer av prisbasbelopp och gällande

summa per månad för 2008. Maximal garantipension för ensamstående blir 7 278 kronor och för gifta 6 492 kronor, gränsen för högsta fiktiva inkomstpensionen där garantipension utgår är 10 489 respektive 9 293 kronor. I avsnittet Nuvarande system och Avräkning mot faktisk premiepension analyseras det nuvarande systemet och den föreslagna ändringen. För att tydliggöra skillnaderna används ett exempel baserat på en ensamstående individ med en fiktiv inkomstpension på 4 578 kronor; det motsvarar 3 960 kronor i faktisk inkomstpension. Nivån 4 578 kronor är vald för att den hamnar över gränsen där garantipensionen räknas av krona för krona. Det gör att både full avräkning samt den reducerade avräkningen ingår i exemplen i analysen. Exemplen ges i kronor per månad i 2008 års priser. 7 (22) Nivå och frekvens i garantipensionerna januari 2008 Antal 0 50 000 100 000 150 000 200 000 0 2 000 4 000 6 000 8 000 Garantipension januari 2008 Figur 2: Fördelning av garantipension januari 2008. Inkomst och premiepension beror inte bara på summan av pensionsrätter vid pensioneringen utan påverkas också av delningstalet. I Orange rapport för 2007 framgår att både inkomstpensionen och premiepensionen har ett delningstal på knappt 16. 1 Delningstalen antas därför vara 16 både för inkomstpensionen och 1 Inkomstpensionens fastställda delningstal för 65-åringar födda 1942 är 15,89. För premiepensionssystemet finns flera olika delningstal beroende på vilken försäkringsform och avkastningsantagande. Det som är relevant för denna analys är delningstalet för årligt belopp med traditionell försäkring då den formen mest liknar inkomstpensionssystemet i andemeningen; båda systemen syftar till att ge en livsvarig pension som är stabil över tiden. För 65-åringar var delningstalet för den traditionella försäkringen 15,91. Observera att det

premiepensionen i de exempel som görs i analysen. Genom att använda samma delningstal för inkomstpensionen och premiepensionen kan jämförelser göras i termer av månadspensionen i kronor. Observera att användandet av samma delningstal för fördelningssystemet och premiepensionssystemet endast underlättar den grafiska och numeriska beskrivningen i analysen. Skulle till exempel delningstalet för premiepensionen vara lägre alternativt högre än inkomstpensionssystemet så ökar alternativt minskar skillnaderna mellan systemen. För att ge en uppfattning om vilka nivåer av garantipension som pensionärerna har illustreras i Figur 2 fördelningen av samtliga garantipensioner januari 2008. De flesta har låg garantipension, fler än 200 000 har 250 kronor eller mindre per månad. Antalet som har högre garantipensioner faller sedan snabbt. Men de som har allra högst garantipension är fler än dem som har något lägre. Ungefär dubbelt så många har garantipension mellan 6 500 och 7 500 kronor än mellan 5 500 och 6 500 kronor. Nuvarande system Effekten av att helt bortse ifrån realiserad premiepension när nivån på garantipensionen bestäms ger i praktiken en variabel lägsta nivå för pensionsinkomster: endast om realiserad premiepension är exakt samma månadsbelopp som den fiktiva delen i dagens system kommer den totala pensionen bli av den storlek som visas i Figur 1. Är avkastningen på det individuella premiepensionssparandet högre alternativt lägre än utvecklingen på inkomstindex erhålls en högre alternativt lägre total pension än som visas i Figur 1. Den allmänna pensionen kan alltså bli lägre än de 2,13 respektive 1,90 prisbasbelopp som är maximal garantipension. Som lägst blir den lika med faktisk inkomstpension plus garantipension. Allmänna pensionen kan också bli högre än de 3,07 respektive 2,72 prisbasbelopp för garantipensionärer trots att garantipensionen ska vara helt utfasad vid dessa nivåer. 2 I Figur 1 syns hur låg fiktiv inkomstpension räknas av krona för krona mot garantipensionen medan högre inkomstpensioner räknas av med 48 %. För exempelindividen med en fiktiv inkomstpension (det vill säga när hela pensionsavgiften antagits gå till inkomstpensionssystemet) på 4 578 kronor blir garantipensionen enligt ekvationerna nedan. Ensamstående 7 278-4 305-0,48 (4 578-4 305) = 2 842 Gift 6 492-3 895-0,48 (4 578-3 895) = 2 269 I det nuvarande systemet är det den faktiska inkomstpensionen och den framräknade garantipensionen enligt ovan, som bestämmer undre gränsen för hur låg allmänna pensionen kan bli. Det som bestämmer den slutliga totala pensionen i det nuvarande systemet är hur stor premiepensionen blir. Pensionen för exempelindividen blir: inkomstpension (3 960 kronor) plus 8 (22) hittills är vanligare att pensionärerna väljer fondförsäkring men i denna analys är syftet endast att beskriva de fundamentala skillnaderna mellan systemen. 2 Någon övre gräns finns egentligen inte men oändligt hög avkastning på premiepensionssparandet är naturligtvis osannolikt, men enstaka individer kommer att kunna ha extremt hög avkastning.

garantipension (2 842 respektive 2 269 kronor för ogift respektive gift) lika med 6 802 respektive 6 229 kronor för ogift respektive gift plus premiepension. Det vill säga pensionen blir minst 6 802 respektive 6 229 men slutliga storleken på pensionen bestäms av den faktiska premiepensionen. I Figur 3 visas hur storleken på den erhållna pensionen varierar för exempelindividen beroende på hur stor premiepensionen blir. Längs y-axeln i figuren mäts inkomstpension plus premiepension plus garantipension, det vill säga allmänna pensionen. X-axeln visar premiepensionen och figuren visar relationen mellan exempelindividens allmänna pension och olika nivåer på premiepensionen. 9 (22) Figur 3: En ensamstående pensionärs faktiska pension givet en inkomstpension på 3 960 kronor och med olika nivåer på individens premiepension. Området med lägre pension än den fiktiva på nivån på 7 420 kronor vid fastställandet av garantipensionen har markerats med röd heldragen linje. Området med högre faktisk pension än tänkta pensionen är markerad som grön streckad linje. Områdena med lägre pension beror på att avkastningen har varit lägre för den individuella premiepensionen än förändringen i inkomstindex. Skulle avkastningen i premiepensionen vara lika med utvecklingen i inkomstindex kommer premiepensionen vara 618 kronor, vilket är lika med den fiktiva delen i beräkningen av garantipensionen. 3 I de flesta fall kommer avkastningen i premiepensionen inte motsvara utvecklingen i inkomstindex och följaktligen får en ensamstående person med 3 960 kronor i inkomstpension en 3 Detta bygger på användandet av samma delningstal för inkomstpensionen och premiepensionen, skulle delningstalet vara lägre alternativt högre för premiepensionen kommer en lägre alternativt högre avkastning krävas för att generera 618 kronor i premiepension.

allmän pension som ligger någonstans längs linjen kallad Individs pension. För att markera avkastningar på premiepensionen som är lägre än utvecklingen i inkomstindex, så är linjen som visar individens pension röd och heldragen för området till vänster om 618 kronor. Den utbetalda allmänna pensionen blir då lägre än det normbelopp som ges av den fiktiva beräkningen som gjordes ovan. Notera att vid en premiepension lägre än 476 kronor per månad så kommer den faktiska pensionen vara lägre än de 7 278 kronor som är den nivå som garantipensionen ska garantera. Lägsta möjliga pension för individer med 3 960 kronor i inkomstpension är 6 802 kronor. Resultatet för en gift person med 3 960 kronor blir identiskt men med den lägre beräknade pensionen 6 847 kronor som enda skillnad, någon figur för gifta visas därför inte här. Det spelar alltså en stor roll för dem med garantipension hur deras premiepensionsdel har utvecklats för den faktiska pensionen. 10 (22) För att tydligare visa det faktum att faktisk pension kan bli lägre än den nivå om 7 278 kronor i 2008-års priser som garantipensionen ska ge visar Figur 4 lägsta möjliga pension för olika nivåer på inkomstpensionen. Figur 4: Enskild pensionärs lägsta möjliga pension givet olika nivåer på den faktiska inkomstpensionen, dvs. hennes premiepensionsutfall är noll. Röda heldragna kurvan visar den faktiska lägstanivån givet olika inkomstpensioner, den gröna streckade kurvan visar den tänkta lägsta pensionen vid konstruktionen av garantipensionssystemet Figuren visar faktisk inkomstpension plus garantipension för inkomstpensioner mellan 0 och 5 000 kronor, det vill säga premiepensionen har satts till noll. Att premiepensionen helt skulle försvinna är inte speciellt sannolikt men det finns en del sparare som har negativ genomsnittlig årsavkastning i premiepensionssystemet, Johannisson och Ramse (2008). Det är därför troligt att en del pensionärer kommer att ha sämre utveckling på sin premiepension än utvecklingen i inkomstindex även om inte hela premiepensionskapitalet försvinner. Figur 4 visar att inkomstpensionen som ger upphov till den lägsta möjliga allmänna pensionen är 3 724 kronor då är allmänna pensionen 581

kronor lägre än de stipulerade 7 278 kronor. Det beror på att det motsvarar en fiktiv inkomstpension på 4 305 kronor, från den nivån på fiktiva inkomstpensionen är avräkningen endast 48 % mot garantipensionen. Avräkning mot faktisk premiepension Skillnaden mellan det föreslagna systemet och det nuvarande är att faktisk pension istället för fiktiv pension är grunden till beräkningen av garantipension. 4 Det innebär dock inte att fiktiva beräkningar försvinner helt. För partiella uttag, val av efterlevandeskydd och så vidare kommer fiktiva beräkningar behöva göras även med det föreslagna systemet. Med avräkning mot faktisk premiepension blir grundkonstruktionen av garantipensionen enklare. Principen blir att man kan byta namn på det orangea fältet Inkomstgrundad pension och x-axeln i Figur 1. Det ersätts med inkomstpension plus premiepension, dvs. den faktiska pensionen. Dessutom kommer y-axeln att mäta summan av garantipension, inkomstpension och premiepension istället för som nu, summan av garantipension och fiktiv inkomstpension. Med avräkning av garantipension mot faktisk pension kommer alltid de som är berättigade till full garantipension få minst den pension som är bestämd som den lägsta nivån 7 278 respektive 6 492 kronor för ensamstående respektive gift alternativt registrerad partner 2008. 5 De som är berättigade till garantipension kommer därmed också alltid att ha en allmän pension som följer den övre kanten på det gröna fältet i Figur 1 i avsnittet Nivån på garantipensionen. Det innebär en fast lägsta nivå på 7 278 kronor som omfattar alla pensionärer som har inkomst- och premiepension som är lägre än 4 305 kronor. För inkomst- och premiepension mellan 4 305 kronor och 10 489 kronor sker en minskning av garantipensionen med 48 % och för en total pension över 10 489 kronor är garantipensionen helt utfasad. Det innebär att en högre premiepension inte till fullo kommer garantipensionären till godo om summan av hennes inkomst- och premiepension är mellan 4 305 och 10 489 kronor. Å andra sidan slipper garantipensionären att bära risken vid väldigt låga avkastningar på premiepensionen. Implikationen av detta diskuteras mer utförligt i avsnitt avsnittet Moral hazard Som ett förtydligande av principskillnaderna mellan det nuvarande systemet och det som är föremål för analysen, visar Figur 5 hur den totala pensionen påverkas av premiepensionen. Som tidigare görs figuren för en ensamstående pensionär med en inkomstpension på 3 960 kronor. 11 (22) 4 På grund av möjligheterna till att ta ut pension i förtid, överföra sin premiepension till sin maka, make eller registrerad partner och även påverka storleken på premiepensionen genom att välja efterlevandeskydd så kommer fiktiva beräkningar att behöva göras även när faktisk premiepension används. Dessa problem avhandlas för sig i avsnittet Fiktiv premiepension. Deluttag och uttag av pension i förtid resulterar redan idag i fiktiva beräkningar. 5 I resten av stycket används endast summorna för ensamstående då principen för gift alternativt registrerat partnerskap är samma men med lägre nivåer.

12 (22) Figur 5: Utvecklingen av faktiska pensionen givet utvecklingen på den individuella premiepensionen. Den stora skillnaden mot det nuvarande systemet i Figur 3 är att lägsta nivån för den hypotetiska individen med 3 960 kronor i inkomstpension nu är 7 278 vid låg avkastning på premiepensionen. När premiepensionen når över 345 kronor stiger totala pensionen med 52 öre för varje krona högre premiepension i enlighet med Figur 1. Inte förrän premiepensionen når en nivå på 6 529 kronor och garantipensionen är helt utfasad får den hypotetiska individen i figuren en allmän pension som stiger ett till ett med premiepensionen. För de med en inkomstpension på 3 960 kronor är den största skillnaden mellan det nuvarande och föreslagna systemet att lägstanivån alltid är lika med maximal garantipension, 7 278 kronor. När deras premiepension uppgår till 345 kronor per månad överstiger inkomstpensionen och premiepensionen 4 305 kronor och garantipensionen börjar räknas av med 48 öre per krona premiepension. Det framgår tydligt av Figur 5 hur allmänna pensionen ökar när premiepensionen överstiger 345 kronor per månad. Notera att på grund av den 48 % avräkningen av pensioner över 4 305 kronor kommer inte hela premiepensionen garantipensionären till godo, till skillnad mot det nuvarande systemet. Först när premiepensionen per månad når upp till 6 529 kronor är hela garantipensionen utfasad och hela premiepensionen tillfaller pensionären. Två skillnader mellan det nuvarande systemet och det föreslagna med avräkning mot faktisk premiepension kan noteras. För det första påverkas lägsta nivån. Som Figur 5 visar så ger det föreslagna systemet en lägsta allmän pension som är 7 278 eller högre beroende på hur mycket inkomstpension och premiepension som pensionären har tjänat in. Med det nuvarande systemet beror lägsta nivån för den allmänna pensionen på premiepensionens storlek. Lägsta nivån för pensionären med en inkomstpension på 3 960 kronor i nuvarande systemet är 6 802 kronor. För det andra skiljer sig premiepensionens

inverkan på den allmänna pensionen för garantipensionärer. I det nuvarande systemet påverkar inte premiepensionen nivån på garantipensionen, så en ökad premiepension slår igenom fullt ut på den allmänna pensionen. Med det föreslagna systemet finns två avräkningstakter mellan en högre premiepension och garantipension. För inkomstpension och premiepension mellan noll och 4 305 kronor har premiepensionen ingen effekt på den allmänna pensionens storlek, garantipensionen täcker skillnaden mellan 7 278 kronor och premiepension plus inkomstpension. När premiepension och inkomstpension överstiger 4 305 kronor i det föreslagna systemet är avräkningen mellan en ökad premiepension och garantipensionen 48 % vilket gör att en krona högre premiepension ger 52 öre högre allmän pension. 13 (22) Fiktiv premiepensionsberäkning Det svenska pensionssystemet är mycket flexibelt för individen, både när det gäller pensionsålder och sätt att ta ut premiepensionen. Samtidigt ska garantipensionen ge alla pensionärer en tillräcklig inkomst. För att undvika att pensionärer kan påverka nivån på ersättningen från garantisystemet kommer fiktiva beräkningar att krävas i vissa situationer. Till exempel ger en tidigare pensionering lägre månatliga pensionsutbetalningar eftersom pensionsrätterna ska räcka längre tid. Det är inte önskvärt att tidigare uttag leder till en ökad garantipension på grund av de lägre pensionsutbetalningarna. På samma sätt finns möjlighet att överlåta premiepension till sin registrerade partner, make eller maka. Då bör varken den som överlåter sin premiepension få högre garantipension, eller den som tar emot den överförda premiepensionen en lägre garantipension. Hur värdet av premiepensionskapital ska fastställas i dessa situationer kan diskuteras. Antaganden om att kapital som tagits ur premiepensionsportföljen skulle ha fortsatt att förvaltats på samma sätt som vid händelsen eller som portföljen förvaltats kan användas. Ett problem med denna typ av angreppssätt är att stora kursrörelser på börsen, både upp och ner, ger stor inverkan på faktisk pension från den fiktiva beräkningen. Det inte är ovanligt med årsförändringar på 20-30 % på aktiemarknaderna vilket är en väsentlig skillnad mot idag då fiktiv inkomstpension används där variationen i inkomstindex är låg. För pensionären med 3 960 kronor i inkomstpension som använts i exemplen ovan är det ackumulerade premiepensionskapitalet 118 785 kronor. 6 Om 100 000 kronor av dessa har överlåtits till en registrerad partner, maka eller make får den fiktiva beräkningen efter en uppgång på 30 % följande effekt på personens månadspension: 100 000 0,3/16/12 0,48=75 7 kronor mer per månad än utan börsuppgången. För pensionärer med pensioner under brytpunkten för den lägre takten av nedtrappning av garantipension (4 305 respektive 3 895 för 6 Inkomstpensionskapitalet är 760 320 kronor (3 960 16 12). 16 är delningstalet och 12 är månader per år för att få kapitalstocken. 7 Premiepensionskapitalet gånger börsuppgången delat med delningstalet och 12 för månadspension gånger avräkningsfaktorn 0,48 för pension över 4 305 kronor. Notera att här antas att fram till och med den exemplifierade uppgången har avkastningen på premiepensionen varit 0 %.

ensamstående resp. registrerad partner eller gift) innebär situationen ovan en sänkning med 156 kronor i månaden. Situationer som kräver fiktiva beräkningar Även med nuvarande system sker fiktiva beräkningar utöver den som innefattar att hela pensionsrätten har gått till inkomstpensionssystemet: när pension tas ut i förtid eller skjuts upp och vid partiellt uttag av pensionen. I det föreslagna systemet kommer dessa två vara kvar men ytterligare situationer tillkommer, vilket ger följande händelser som behöver beräknas fiktivt för premiepensionen: 1. Uttag av premiepension före 65-årsdagen. 2. Överföring av premiepensionsrätter till registrerad partner, make eller maka. 3. Uttag av premiepension efter 65-årsdagen. 4. Partiellt uttag av pension. 5. Val av efterlevandeskydd. 6. Överföring av pensionsrättigheter till EU. De två första punkterna rör uttag vilka minskar premiepensionen och därför måste korrigeras för att kunna ligga till grund för garantipensionen. Punkt 2 innebär dessutom att rätterna sätts in på en annan persons premiepensionskonto snarare än tas ut. Därför innebär punkt 2 inte bara att den som gör överföringen behöver få sitt kapital omräknat vid eventuell ansökan om garantipension, även den som tar emot överföringen måste få sitt premiepensionskapital omräknat vid eventuell ansökan om garantipension. Anledningen är att den som fått premiepensionsrätter överförda till sitt premiepensionskonto inte ska få minskad garantipension. Det vill säga samma princip som gäller för den som överlåter som inte får höjd garantipension. 14 (22) För fall 3 beror den fiktiva beräkningen på om ansökan om garantipension sker på 65-årsdagen eller senare. Om ansökan sker på 65-årsdagen sker endast en beräkning av vilken premiepensionsutbetalning som skulle skett om premiepension faktiskt tagits ut. Sker ansökan efter 65-årsdagen så behöver ett fiktivt kapital beräknas innan den hypotetiska premiepensionen kan beräknas. Inga pensionsuttag leder till större kapital som behöver korrigeras för att ge en rättvisande premiepension för beräkning av garantipension. I fall 4 ges endast garantipension för samma andel som tas ut men dessutom påverkas premiepensionskapitalet eftersom lägre pension än möjligt tas ut. För varje år som det partiella uttaget pågår måste premiepensionskapitalet därmed korrigeras för att ge rätt nivå på den garantipensionsgrundande premiepensionen. Dessutom kan inkomstpension och premiepension tas ut oberoende av varandra och till exempel berättiga till garantipension utan att premiepension lyfts, vilket ger upphov till fiktiva beräkningar. Vid val av efterlevandeskydd så ökas förväntad utbetalningstid vilket gör att utbetalad pension per månad minskar och behöver räknas om för att ligga till grund för beräkning av garantipension. I annat fall skulle val av efterlevandeskydd höja garantipensionen.

Flera av punkterna kan bli aktuella samtidigt beroende på pensionärernas val och då får beräkningen ske i flera steg men ingen ytterligare komplexitet tillkommer. Det bör också poängteras att eftersom premiepensionen fastställs varje år så behöver beräkningarna göras om kontinuerligt. Det vill säga att den fiktiva beräkningen behöver ske inte bara första gången pensionären ansöker om garantipension, utan varje år när nästa års premiepension fastställs. Fiktiv beräkning utan PPM-avkastning Problemet som uppstår vid avräkning av garantipensionen mot faktisk intjänad pension beror till stor del på att garantipensionssystemet har en fast pensionsålder vid 65 år. Däremot har inkomstpension och premiepension variabel pensionsålder inom vissa ramar. 8 Det innebär att garantipensionen har en intjänande period till 65-årsdagen och en utbetalningsperiod från och med 65-årsdagen. När uttag av pension sker vid annan tidpunkt än denna kommer inte kapitalet på 65-årsdagen motsvara det belopp som borde finnas enligt garantipensionsreglerna. Det enkla sättet är då att lägga tillbaka eller dra ifrån kapital fiktivt för att kapitalstocken ska få rätt utseende enligt garantipensionsreglerna. Anderson (2007) visar hur problemet löses på ett enkelt sätt genom att ränteberäkna kapital som behöver läggas till eller dras ifrån en aktieportfölj. Används den metoden skulle premiepension som tas ut före 65-årsdagen ränteberäknas och läggas till det kapital som finns kvar på premiepensionskontot. Sedan kan en fiktiv premiepension beräknas. Tas pension ut senare än 65-årsdagen behöver istället kapital dras ifrån för att ge en rättvisande premiepension för avräkning av garantipensionen. Har pensionären överlåtit sin premiepension hanteras det på samma sätt, de överlåtna beloppen ränteberäknas och läggs tillbaka till det befintliga kapitalet. Det finns två huvudkandidater till vilken ränta som ska användas vid eventuell omräkning av uttagen premiepension som behöver läggas tillbaka för att få rätt underlag till garantipensionsberäkningen: statslåneräntan som avspeglar den långa riskfria räntan och baseras på statsobligationer med återstående löptid längre än 5 år, referensräntan som fastställs av riksbanken och motsvaras av reporäntan. Det går även att använda egna snitträntor på till exempel statsskuldväxlar men det kan vara en fördel att använda räntor som fastställs externt pensionssystemet. Omräkning av premiepensionsuttag Praktiskt är uppräkningen enkel. Vid ett uttag enligt punkt 1 (eventuellt i kombination med punkt 4) eller punkt 2 ovan sker en serie uttag mellan första uttaget alternativt överföringen och 65-årsdagen. Respektive uttag räknas då bara upp med en förutbestämd ränta och den aktuella tidsperioden mellan transaktionen och 65-årsdagen. De uppräknade transaktionsbeloppen läggs sedan till befintlig kapitalstock och beräkning i enlighet med reglerna för 15 (22) 8 Som visats ovan finns andra saker som också kan påverka garantipensionen om inte en fiktiv beräkning görs. Det är när utbetalat belopp ändras, till exempel genom att delningstal eller kapitalstock påverkas vid val av efterlevandeskydd eller överföring av premiepensionskapital. De situationerna löses på samma sätt och beskrivs inte närmare.

garantipension kan ske med det fiktiva kapitalet som bas. Nästa gång premiepensionen ska fastställas görs en ny korrigering av befintligt kapital med skillnaden av vad som borde ha betalats ut enligt garantipensionsberäkningen och den faktiska utbetalningen. Det gör att det fiktiva premiepensionskapitalet och det verkliga premiepensionskapitalet kommer närma sig varandra. Skulle någon med rätt till garantipension ha tagit ut sin premiepension vid till exempel 62-års ålder och sedan ansöka om garantipension vid 65-årsdagen så beräknas underlaget till den fiktiva premiepensionen enligt följande: först räknas de utbetalningar som skett före 65-årsdagen upp med ränta precis som en vanlig skuld, summan av de ränteberäknade utbetalningarna läggs sedan till det befintliga kapitalet, därefter kan en fiktiv premiepension beräknas. Nästa gång premiepensionen ska fastställas summeras avvikelsen mellan faktiska och fiktiva uttag under året och ränteberäknas. Summan läggs sedan till det fiktiva kapitalet som ska ligga till grund för nästa års fiktiva premiepensionsberäkning. På grund av att uttagen som görs före 65-årsdagen läggs tillbaka kommer den fiktiva pensionen enligt garantipensionsreglerna vara högre än den som faktiskt betalas ut, det gör att befintligt kapital minskar mindre än fiktivt kapital. Skillnaden mellan det fiktiva kapitalet och faktiskt kapital kommer därför att minska med tiden. Exakt formel finns i bilaga A. 16 (22) Moral hazard En fundamental skillnad mellan det nuvarande systemet och det föreslagna är att lägsta pensionen blir oberoende av utvecklingen av premiepensionen. I och med att garantipensionen fullt ut täcker skillnaden mellan faktisk inkomstpension och premiepension och den bestämda lägstanivån så är individerna försäkrade fullt ut mot dåliga utfall i premiepensionen. Risken är då att den förändrade incitamentsstrukturen för individer med låg behållning på inkomstpensionskontot får ett extremt placeringsbeteende i sina premiepensionsval. Detta välkända problem inom ekonomisk forskning om försäkringar och dess påverkan på beteendet benämns Moral hazard. I praktiken innebär det att det oftast är omöjligt för personer (såväl fysiska som juridiska) att fullt ut försäkra sig mot en skada eller förlust trots att betalningsviljan finns. Den som försäkrar inser att om han eller hon tar över hela risken kommer eventuellt den försäkrade ändra sitt beteende så att det leder till fler och/eller större skador, se till exempel Varian (1992). Situationen löses ofta med självrisker osv. Med avräkning av garantipension mot faktisk premiepension försvinner självrisken i och med att pensionären aldrig får lägre än 7 278 kronor i 2008 års priser oavsett hur premiepensionen utvecklas. Därmed finns risk att pensionärer med lågt premiepensionskapital tar mycket större risk än vad de annars skulle ha gjort. Exempel på tänkbara utfall För att även ge en bild över hur olika ekonomiska scenarier påverkar kostnaderna för de två systemen och även hur pensionärer potentiellt sett skulle påverkas görs här några räkneexempel på framtidsscenarier. Basscenariot från

prognosen i Orange rapport, Försäkringskassan (2008), används för att bestämma tre scenarier. Inkomstindexutveckling antas vara 1,8 % realt. Riskkapitalet i PPM antas dels ha en real avkastning på 1,8 % samt även +/- 1,45 % för att visa hur kostnaderna ändras med högre respektive lägre avkastning på PPM-kapitalet jämfört med inkomstindexutvecklingen. 9 17 (22) Låg PPM avk. Avk. ink. index = avk. PPM Hög PPM avk. Slutlön 13 175 13 175 13 175 Inkomst p. 3 959 3 959 3 959 Premie p. 508 619 762 Fiktiv p. 4 578 4 578 4 578 Faktisk p. 4 466 4 578 4 722 Gräns g.p. 10 489 10 489 10 489 G.p. nuvarande 2 842 2 842 2 842 G.p. förslag 2 895 2 842 2 772 Skillnad g.p. 53 0-69 Tabell 1: Pensionsutfall vid olika scenarier och med nuvarande och föreslagna regler för garantipension. En individ som kvalificerar sig för garantipension har antingen haft låg årsinkomst eller så har tiden i arbete varit kort. För att uppnå en inkomstpension som motsvarar de 3 960 kronor i månaden som använts i exemplen ovan sätts ingångslönen till 9 050 kronor och tiden i arbete till 28 år med start vid 37-års ålder. Dessutom antas löneutvecklingen vara 0,5 % sämre per år än inkomstindex. I Tabell 1 framgår att med lägre avkastning i premiepensionssystemet än i inkomstpensionssystemet får pensionären 53 kronor högre garantipension per månad med det föreslagna systemet än i det nuvarande. När kapital och arbetsinkomster utvecklas lika så är de båda systemen lika i och med att fiktiv och faktisk pension är av samma storlek. När utvecklingen på kapitalmarknaden är högre än tillväxten i inkomstindex så kommer garantipensionen vara 69 kronor lägre per månad med det föreslagna systemet än med det nuvarande. För att även göra en uppskattning av hur statens utbetalningar av garantipension ändras med ett eventuellt byte av system, så görs en aggregerad beräkning av garantipensionsutbetalningar i 2008 års priser. Exemplet antar 9 En avkastning för premiepensionskapitalet på inkomstindex plus 1,45 % är ett väldigt lågt antagande ur historiskt perspektiv: Frennberg och Hansson (1992) finner att riskpremien på svenska marknaden 1918-90 är 5,5 %. Riskpremien baseras på avkastningen på statsskuldväxlar eller statsobligationer snarare än inkomstindexförändringen men över tiden har årliga avkastningen på dessa varit högre än förändringen i inkomstindex.

också att samtliga individer omfattas fullt ut av det nya pensionssystemet. Utvecklingen på inkomstindex och premiepensionsavkastning är som i Tabell 1. En fullständig beskrivning av antaganden till grund för uträkningen redovisas i bilaga B. 18 (22) Låg PPM avk. Avk. ink. index = avk. PPM Hög PPM avk. Nuvarande 26 097,36 26 097,36 26 097,36 Verklig PPM 27 108,72 26 097,36 24 700,41 Skillnad -1 011,36 0,00 1 396,95 Tabell 2: Pensionsutfall för ett fullt utbyggt system där samtliga pensionärer fullt ut omfattas av det nya pensionssystemet. Tre olika scenarier redovisas för både nuvarande och föreslagna regler för avräkning av garantipension. Alla belopp är i miljoner kronor och 2008 års priser. Beloppen redovisas i miljoner kronor och 2008 års priser i Tabell 2. När premiepensionsavkastningen är lika med utvecklingen i inkomstindex blir utbetalningarna lika för de båda systemen. För 1,45 % lägre real avkastning i premiepensionssystemet så blir utbetalningen av garantipension i det här exemplet drygt 1 miljard högre med det föreslagna systemet än det nuvarande. Om istället premiepensionsavkastningen skulle vara 1,45 % högre än utvecklingen i inkomstindex så blir utbetalningen av garantipensionen i det föreslagna systemet knappt 1,4 miljarder lägre. Tekniska frågor En eventuell ändring i sättet att räkna av garantipensionen mot andra pensioner kommer att kräva ändringar i befintliga system. Det bör inte vara något stort problem då det är relativt små tillägg som behövs med det beskrivna sättet att beräkna nuvärdet av uppkomna flöden. Men det ska poängteras att inga system är förberedda idag. Till exempel så lagrar PPM idag endast att en individ är mottagare av annans premiepensionsrätt, men inte från vem eller vilka överföringen kommer. Det noteras inte heller på dem som står för överföringen att deras premiepensionspoäng överförs till annan. Mycket resurser kommer gå åt till att sammanfoga systemen från PPM och Försäkringskassan vid bildandet av Pensionsmyndigheten. Det bör beaktas vid ett eventuellt byte av system för avräkning av garantipension. Slutsatser Analysen avslöjar både för och nackdelar med ett byte av system. Med nuvarande system finns inget problem med Moral hazard vilket införs med det föreslagna systemet. Problemet med Moral hazard bör dock vara litet på lång sikt: förväntad avkastning på det fonderade kapitalet är högre än förändringen i inkomstindex. Några kommer säkert ha dålig utveckling på sitt premiepensionskapital på grund av okunnighet eller otur, men majoriteten

förväntas ha högre avkastning. Redan med det nuvarande systemet finns Moral hazard indirekt genom ekonomiskt stöd utöver pension, till exempel bostadstillägg då de är inkomstprövade. En annan fördel med det nuvarande systemet är att dess schablon är enkel när korrigeringar behöver göras för att till exempel pension tas ut i förväg. Det föreslagna systemet blir mer komplicerat i och med att premiepensionen ändras varje år. Då behöver nya fiktiva beräkningar göras för alla med uttag som avviker från 65-årsdagen och ansöker om garantipension. Dessutom tillkommer några fall som leder till fiktiva beräkningar med det föreslagna systemet. Däremot är det inga komplicerade beräkningar som behöver göras med det ändrade systemet. Det är mest fråga om att hålla reda på avvikande utbetalningar och förslagsvis påföra någon ränta. En nackdel med nuvarande sätt att beräkna garantipension är att vissa som har arbetat kan få en lägre ersättning från allmänna pensionen än de som inte arbetat: de har haft lägre avkastning på premiepensionskapitalet än förändringen i inkomstindex, på grund av otur eller okunskap. Detta eftersom en avkastning på premiepensionskapitalet som är lägre än förändringen i inkomstindex ger lägre faktisk allmän pension, än den fiktivt uträknade. Dessutom kommer garantipensionärer som lyckats väl med sitt premiepensionsval kunna ha högre allmän pension än pensionärer utan garantipension som lyckats mindre bra med sitt val. Med det föreslagna systemet kommer det säkerställas att nivåerna på 1,90 respektive 2,13 prisbasbelopp verkligen blir den lägsta allmänna pensionen för ensamstående respektive gifta eller registrerade partners. Dessutom kommer ofördelaktig utveckling i premiepensionsavkastning behandlas lika som ofördelaktig utveckling i inkomstindex. 19 (22)

Referenser SVAR PÅ UPPDRAG I 2008 ÅRS Anderson, A. All guts, no glory: trading and diversification among online investors. European Finacial Mangement, 13: 448-471, 2007. Försäkringskassan. Orange rapport. Försäkringskassan, 2008. Johannisson, I. och Ramse, D. Pensionsspararna och pensionärerna. Premiepensionsmyndigheten, 2008. Frennberg, P. och Hansson, B. Swedish bonds, bills and inflation. Applied Financial Economics, 2:79-86, 1992. Socialdepartementet. Proposition 1997/98:152 Garantipension. Regeringen, 1997. Varian, H. Microeconomic Analysis. W. W. Norton and Company, 3 utgåvan, 1992. 20 (22)

21 (22) A Formler Formel för beräkning av fiktivt premiepensionskapital när premiepensionen tagits ut vid andra tidpunkter än 65-årsdagen, eller gjort något annat som innebär fiktiv beräkning: B Databeskrivning till Tabell 2 För att generera pensionsrätterna som ligger till grund för de garantipensionsnivåer som gäller i Tabell 2 har empirisk data använts. Till grund för beräkningen har använts fördelningen för dem med garantipension 2003 vilka visas i Figur 6. Anledningen till valet av äldre data är att civilstånd saknas för senare data i databasen. Nivåerna på garantipensionerna har också justerats för att passa nivåerna i pensionssystemet med 2008 års priser. För att generera de pensionsrätter som ger upphov till de observerade garantipensionerna, antas att pensionärerna började arbeta vid 30 års ålder och har haft en löneutveckling i enlighet med utvecklingen i inkomstindex, det vill säga 1,8\%. I Tabell 3 och 4 visas antal och nivåer för de grupper av ensamstående som används för beräkningen i Tabell 2. Ensamstående Garantipension 250 750 1 250 1 750 2 250 2 750 3 250 3750 Antal 115 558 83 041 53 044 38 946 31 216 25 726 27 140 23 999 Garantipension 4 250 4 750 5 250 5 750 6 250 6 750 7 278 Antal 27 271 31 893 19 552 14 218 12 769 8 500 33 532 Tabell 3: Intervall och antal ensamstående pensionärer i varje klass i beräkningen till Tabell 2 i avsnitt avsnittet Exempel på tänkbara utfall.

22 (22) Gifta alternativt registrerade partners Garantipension 250 750 1 250 1 750 2 250 2 750 3 250 Antal 109 469 59 152 38 689 31 106 23 328 16 156 12 127 Garantipension 3 750 4 250 4 750 5 250 5 750 6 492 Antal 10 113 10 543 8 890 9 146 8 221 37 269 Tabell 4: Intervall och antal pensionärer som är gifta eller registrerade partners i varje klass i beräkningen till Tabell 2 i avsnitt avsnittet Exempel på tänkbara utfall. Antal 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 Nivå och frekvens i garantipensionen 2003 0 2 000 4 000 6 000 8 000 Garantipension per månad Figur 6: Fördelning av garantipension för personer födda 1937 eller tidigare. Notera att exemplet bara används för att ge en uppfattning om nivåer i garantipensionen, individerna i histogrammet påverkas inte av den föreslagna ändringen men är majoriteten av garantipensionärerna. Staplar är för ensamstående och ringar för gifta.