Förstudie Kommunala transporter 2004-05-25 Genomförd på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Finspångs kommun Anna-Karin Löfsved Susanne Svensson
Innehållsförteckning INNEHÅLLSFÖRTECKNING...2 1 INLEDNING...3 1.1 SYFTE...3 1.2 BAKGRUND...3 2 OLIKA TYPER AV TRANSPORTER...3 2.1 ALLMÄN KOLLEKTIVTRAFIK...4 2.2 SÄRSKILD KOLLEKTIVTRAFIK...4 2.2.1 Färdtjänst...4 2.2.2 Skolskjuts & särskoleskjuts...4 2.3 ÖVRIGA TRANSPORTER AV PERSONAL OCH GODS...4 3 FINSPÅNGS ORGANISERING AV TRANSPORTVERKSAMHETEN...5 3.1 UPPDRAG I KOMMUNALA DOKUMENT...5 3.2 UPPHANDLING...6 3.2.1 Kommentarer...6 3.3 UPPFÖLJNING...6 3.3.1 Ekonomisk uppföljning...6 3.3.2 Kvalitetsuppföljning...7 3.3.3 Kommentarer...7 3.4 KOMMUNENS UTVECKLINGSINSATSER...7 3.4.1 De senaste åren...7 3.4.2 Planerade insatser...8 4 SLUTKOMMENTARER...8 Förstudie Kommunala transporter 2
1 Inledning 1.1 Syfte Ernst & Young har fått i uppdrag av kommunrevisionen i Finspång att genomföra en förstudie av de kommunala transporterna. Förstudien syftar till att belysa vilka typer av transporter som förekommer i Finspångs kommun och hur dessa samordnas. Förstudien behandlar inte avfallstransporter då de inte bedöms kunna samordnas med övriga typer av transporter. Inte heller behandlas vissa särskilda typer av resor, såsom pliktresor och turistresor, p.g.a. deras ringa omfattning. 1.2 Bakgrund Frågan om transporter hänger samman med frågan om infrastruktur. Infrastrukturen i sin tur är inte enbart en lokal angelägenhet, utan är ett viktigt politiskt område såväl på nationell som på internationell nivå. Den nationella och regionala infrastrukturpolitiken försöker att planera inför kommande utveckling, samtidigt som rådande behov behöver tillfredsställas i görligaste mån. Det övergripande målet för svensk trafikpolitik är enligt SOU 1997:35 att erbjuda medborgarna och näringslivet i alla delar av landet en god, miljövänlig och säker transportförsörjning som är samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar. Östsam fick i slutet av år 2000 i uppdrag av landstinget och de tretton östgötska kommunerna att utveckla en regional infrastrukturpolitik. Detta har bland annat resulterat i dokumentet Infrastrukturen för Östergötland som ska ligga till grund i prioriteringsarbete och framtida utveckling av bl.a. olika typer av transporter och transportvägar. Utbyggnaden av transportnätet får inte i allt för hög grad ske på bekostnad av miljön. För att få en hållbar samhällsutveckling måste hänsyn tas till såväl ekologiska, som sociala, kulturella och ekonomiska aspekter. Trafiksäkerhet är en annan viktig aspekt av detta område. Det finns i dag ingen nationell statistik över olyckor där exempelvis skolskjutsfordon varit inblandade. 2 Olika typer av transporter De transporter som berörs i denna förstudie faller till största delen inom kategorin samhällsbetalda resor d.v.s.; kollektivtrafik, färdtjänst, sjukresor och kommunala persontransporter. Dessutom förekommer kommunala transporter av olika typer av gods såsom post, mat och material. Kollektivtrafik kan definieras som i förväg organiserad och regelbundet tillgängliga transporter som erbjuds allmänheten eller en särskild personkrets enligt givna regler. 1 1 Definition från: SIKA, STATISTIK OM KOLLEKTIVTRAFIK, Slutrapport från projektet om utveckling av ett nationellt system för kollektivtrafik och samhällsbetalda resor. Förstudie Kommunala transporter 3
2.1 Allmän kollektivtrafik Allmän kollektivtrafik kan antingen vara tidtabells- och linjelagd, eller anropsstyrd. I Finspång förekommer viss anropsstyrd trafik. Den linjelagda kollektivtrafiken sköts av Östgötatrafiken som ägs av landstinget och kommunerna i Östergötland. Varje kommun beställer den trafik inom kommunen som önskas från bolaget, som i sin tur upphandlar tjänster från olika utförare. Biljettintäkterna svarar för ungefär 50 % av Östgötatrafikens kostnader för kollektivtrafiken, resten finansieras genom kommunernas och landstingets betalning för trafik. 2.2 Särskild kollektivtrafik Med särskild kollektivtrafik menas trafik som erbjuds och är allmänt tillgänglig för dem som ingår i vissa personkretsar t.ex. vissa skolbarn eller handikappade. 2.2.1 Färdtjänst Färdtjänsten är en kompletterande kollektiv trafikform. Efter behovsprövning är den tillgänglig för personer som har bestående svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Syftet är att alla invånare ska beredas möjlighet att åka kollektivt. Inom färdtjänsten kan tre olika typer av transporter urskiljas; vanlig färdtjänst, länsfärdtjänst och riksfärdtjänst. Rätt till färdtjänst regleras i Lagen om färdtjänst (SFS 1997:736). När lagen trädde i kraft 1 januari 1998 ersatte den tidigare bestämmelser om färdtjänst i socialtjänstlagen. Färdtjänsten ska inte motsvara innehav av egen bil, utan möjlighet att resa med allmän kollektivtrafik. I Finspångs kommun håller ett nytt förslag till färdtjänstreglemente på att utarbetas. Avsikten med det uppdaterade reglementet uppges vara att tydligare klargöra vad som gäller bl.a. angående tider för beställningar och avbokningar, samt hur varaktig funktionsnedsättning personen ska ha för att beviljas färdtjänst. Det kan antas att antalet invånare i behov av färdtjänst kommer att öka p g a den allt högre medelåldern. I Finspång finns för närvarande ingen plan, eller strategi för hur det ökande behovet ska mötas. 2.2.2 Skolskjuts & särskoleskjuts Kommunerna är enligt skollagen skyldiga att anordna skolskjuts till elever i grundskola och särskola om det behövs med hänsyn till skolvägens längd, trafikförhållanden, elevs funktionshinder eller annan omständighet. För gymnasieelever som har över sex kilometer till skolan behöver kommunen stå för kostnaderna, men inte anordna transporten. Skollagen föreskriver att varje kommun i utformningen av sin grundskoleverksamhet är skyldig att beakta vad som är ändamålsenligt ur kommunikationssynpunkt för eleverna. Det är upp till ansvarig nämnd att besluta vad som är rimliga res- och väntetider. I Finspång sköts skolskjutsarna av upphandlade entreprenörer. 2.3 Övriga transporter av personal och gods Varje vardag transporteras mat från de fyra tillagningsköken ut till skolorna. Maten transporteras i särskilda behållare för att hållas varm. Inom kommunen sker regelbundet även en stor mängd andra transporter. Hemtjänstpersonal åker till brukare, post transporteras mellan olika kommunala enheter o s v. Förstudie Kommunala transporter 4
3 Finspångs organisering av transportverksamheten I Finspångs kommun hör infrastruktur- och transportfrågorna organisatoriskt till kommunstyrelsen och kommunstyrelsekontorets verksamhet. På kommunstyrelse kontoret finns en infrastruktursamordnare anställd som bl.a. arbetar för samordning av olika typer av transporter. Denna samordnare har tidvis varit sjukskriven på hel- eller deltid. Arbetsbeskrivning, och skriftlig delegation till denna person saknas, vilket innebär att det föreligger oklarheter rörande bl.a. ansvar och befogenheter. Beslut om rätt till färdtjänst fattas av en handläggare på socialförvaltningen. En handläggare på humanistiska förvaltningen handlägger frågor rörande rätt till skolskjuts. I kommunen finns en politisk styrgrupp för samhällsbetaldaresor, vilken numera sammanträder sporadiskt. Beställningscentralen i Finspång drivs i egen regi, vilket är en ganska ovanlig lösning. Kommentar Kommunen har valt att tillsätta en heltidstjänst för bevakning och samordning av infrastruktur- och transporter. Det är anmärkningsvärt att ingen vikarie satts in för att driva dessa betydelsefulla frågor. Det kan ifrågasättas om det är ändamålsenligt att de personer som arbetar med olika typer av samhällsbetalda resor är placerade på olika förvaltningar. Detta torde inte främja samordning och flexibilitet. Enligt uppgift fungerar kontakterna mellan verksamheten och beställningscentralen tillfredsställande. Eftersom ingen brukarundersökning genomförts är det oklart vad kunderna anser. Olika typer av transporter innebär en stor kostnad för kommunerna. Det är därför av stor vikt att resurserna för att hantera dessa frågor samlas och att en satsning görs för att få kontroll över situationen. I dagsläget går det inte att säga hur stora samordningsinsatser som skulle kunna genomföras. 3.1 Uppdrag i kommunala dokument I kommunens Verksamhetsplan för år 2003 anges inga särskilda mål som berör transportfrågor. Det framgår dock att kommunfullmäktige gett kommunstyrelsen i uppdrag att ansvar för kollektivtrafikförsörjningen och samhällsbetalda resor, samt vara trafiknämnd. Ingen trafikförsörjningsplan för kommunen, eller handlingsplan för färdtjänst eller skolskjuts har uppvisats i samband med förstudien. Kommentar All form av verksamhetsstyrning underlättas av klara mål och uppdrag, i kombination med handlingsplaner eller liknande som belyser vilka insatser som planeras och vilka mål som eftersträvas på kort sikt. Klara mål och delmål är en förutsättning för en effektiv uppföljning. Förstudie Kommunala transporter 5
3.2 Upphandling År 2001 genomförde Finspångs kommun en offentlig upphandling av färdtjänst, sjukresor, skoltransporter, mattransporter och kompletteringstrafik 2. I anbudsinfordran står följande angående samordning; Beställaren avser att under kommande avtalsperiod inleda en process med syfte att utveckla samordningen av de olika samhällsbetalda reseslagen. Eventuella förändringar av trafikstrukturen kan komma påverka både trafikvolym och fordonsbehov. Även nya typer av fordon kan bli aktuellt. 3.2.1 Kommentarer Det utrymme som lämnades i ovan nämnda upphandlingsunderlag angående förändringar under avtalstiden har inte utnyttjats. Denna typ av skrivningar är dock bra att ha med även fortsättningsvis då kontrakt ingås som ska gälla i flera år, eftersom förändringar kan väntas. I samband med kommande upphandlingar bör brukare, resenärer och andra berörda involveras. Detta innebär att de tidigt kan påverka de avtal som kommer att ingås. 3.3 Uppföljning 3.3.1 Ekonomisk uppföljning Ekonomisk uppföljning sker månadsvis med undantag av januari. Nedan visas uppföljningen som upprättats av kommunstyrelsekontoret avseende kollektivtrafik, skolskjutsar och färdtjänst: Bokslut Budget Utfall 31/3 Utfall 31/3 Prognos Område/avdelning 2003 2004 2004 2003 2004 Avvikelse Intäkter 1 085 0 500 500 500 500 Kollektivtrafiken Kostnader -11 495-10 373-3 508-3 245-11 512-1 139 Netto -10 410-10 373-3 008-2 745-11 012-639 Intäkter 0 0 0 0 0 0 Skolskjutsar Kostnader -11 057-10 424-1 949-1 972-11 352-928 Netto -11 057-10 424-1 949-1 972-11 352-928 Intäkter 286 0 84 46 300 300 Färdtjänst Kostnader -5 807-5 344-1 462 0-5 861-516 Netto -5 521-5 344-1 378 46-5 561-216 2 Den som bor mer än en kilometer från väg med linjelagd busstrafik kan förbeställa kompletteringstrafik och får då åka fram till närmaste busshållplats, alternativt närmsta ort. Utbudet är upp till två turer per vardag enligt tidtabell. Förstudie Kommunala transporter 6
Skillnad mellan förväntat utfall och budget för 2004 är 1 783 tkr. Det som ska noteras är att besparingskrav ingår med 500 tkr för skolskjutsar, 500 tkr för färdtjänst och 1 000 tkr för kollektivtrafiken, d v s totalt 2 000 tkr. Kostnaden för färdtjänst avser till största del interndebiterade kostnader. Verksamheten bedrivs under räddningstjänst som tillhör Bygg- & Miljönämnden. Utfallet för 2003 var + 109 tkr. 3.3.2 Kvalitetsuppföljning I avtalen för färdtjänst, skolskjuts mm står följande under rubriken kvalitet; Transporterna ska utföras med tillförlitlighet och tidspassning. De skall utföras på ett trafiksäkert sätt. Entreprenören skall själv svara för att kontroll av verksamheten sköts enligt avtalet och till Beställaren rapportera brister och avvikelser från den avtalade kvaliteten. Östgöta trafiken genomför kvalitetsundersökningar bland sina resenärer. I samband med förstudien har ingen sammanställning eller analys av dessa uppgifter uppvisats. 3.3.3 Kommentarer Räddningstjänsten redovisade 109 tkr i överskott för 2003 vilket beror på högre intäkter än budgeterat. Av detta överskott avser 44 tkr AMS-bidrag och resterande till största del interna intäkter. Ur kvalitetsaspekt är faktorer som personalens kunnighet och bemötande, punktlighet, samt fordonsutförande viktiga. För att i görligaste mån kunna möta befintliga behov hos invånarna behöver kommunen ha kunskap om vilka behov och önskemål som finns. Förutom resenärerna synpunkter, bör hänsyn även tas till skolpersonal, personal på vårdboenden och andra som också påverkas av hur verksamheten bedrivs. Det är oklart i vilken grad Finspångs kommun tar del av och använder de kvalitetsmätningar som görs av Östgötatrafiken och eventuellt även av andra utförare. 3.4 Kommunens utvecklingsinsatser 3.4.1 De senaste åren Samordning Att ha ett fordon och en förare kostar kommunen pengar. Varje gång det går att kombinera användandet av fordonet till fler resor för fler personer möjliggörs en effektivisering. Insatser har gjorts såväl av infrastruktursamordnaren och de olika handläggarna, som av den politiska styrgruppen. Insatser har gjorts för att finna möjligheter till samordning bl.a. vad det gäller skolskjutsar. Den interna postgången mellan olika kommunala enheter har också setts över. Ökad tillgänglighet Några insatser har genomförts för att handikappanpassa fordon i allmän kollektivtrafik. Numera är samtliga bussar i linjetrafik inom kommunen av s.k. låggolvsmodell vilket underlättar av- och påstigning för rörelsehindrade passagerare. Det är oklart om denna utveckling skett p g a kommunens krav, eller som ett resultat av Östgötatrafikens utvecklingsarbete. Förstudie Kommunala transporter 7
I vissa kommuner arbetas det aktivt med att göra den allmänna kollektivtrafiken mer tillgänglig för funktionshindrade passagerare. Exempel på detta är bussvärdar/värdinnor som hjälper till vid av och påstigning. Handikappanpassade busshållplatser, informationstavlor m.m. Genom att göra den allmänna kollektivtrafiken mer tillgänglig kan passagerare föras över till denna typ av transporter, vilket är ekonomiskt lönsamt för kommunen. Dessutom ligger ett sådant arbete i linje med lagstiftarens intentioner. I Finspång görs ingen uppföljning av hur många passagerare med färdtjänstbevis som nyttjar den allmänna kollektivtrafiken. Därför är det inte känt om frekvensen på denna typ av resande ökar eller minskar. 3.4.2 Planerade insatser Samordning Ett fortsatt sökande efter samordningsmöjligheter planeras. Det framkom att detta arbete upplevs som svårt då området är komplext med många olika lagar och faktorer att ta hänsyn till. Den politiska styrgruppen för samhällsbetalda resor finns kvar. Särskoleskjutsar Flera av de intervjuade tog upp särskoleelevernas skolskjutsar som ett område vilket bör genomlysas. Det är oklart om någon sådan utredning finns planlagd. 4 Slutkommentarer Det är kommunens uppgift att tillvarata kommuninvånarnas intresse genom att beställa och anordna verksamhet av så god kvalitet som möjligt, inom givna ekonomiska ramar. Det är till stor del politiska avvägningar och prioriteringar som styr i vilken utsträckning och på vilket sätt kollektivtrafik erbjuds. För att kunna fatta väl avvägda och strategiskt genomtänkta beslut behövs ett tillfredsställande beslutsunderlag. Detta underlag behöver bestå av bl.a. ekonomiska uppföljningar, kvalitetsuppföljningar och underlag för att kunna bedöma var samordningar kan vara möjliga. Politikerna bör i ökad utsträckning efterfråga denna typ av underlag. Den tidvis totala avsaknaden av samordnare för transportfrågorna kan antas ha bidragit till att samordningen av olika typer av transporter inte framskridit i önskad takt. Den uppkomna situationen visar på kommunens sårbarhet inom detta område. I dagsläget finns ingen totalbild av transporterna i kommunen. Ett aktivt arbete krävs för att få grepp om situationen. När det finns brister i kunskap om nuläget innebär det att insatser för samordning försvåras, för att inte säga omöjliggörs. Fördjupad granskning Det är inte möjligt att baserat på en förstudie uttala sig om i vilken utsträckning kommunens organisering av verksamheten är effektiv. Det kan dock konstateras att det finns stor utvecklingspotential. Ett aktivt och intensifierat arbete med dessa frågor behövs både bland berörda politiker och tjänstemän. Förslagsvis genomförs en fördjupad granskning år 2005. Förstudie Kommunala transporter 8