Dokument Sida YTTRANDE 1 (5) Datum Referens: Samhällspolitik och analys/german Bender 2011-06-13 11-0054 Direkttel: 08-782 96 68 E-post: german.bender@tco.se Utbildningsdepartementet 103 33 STOCKHOLM RAPPORTERA, ANMÄLA OCH AVHJÄLPA MISSFÖRHÅLLANDEN FÖR BARNS OCH ELEVERS BÄSTA Betänkande av Utredningen om skyldighet att anmäla missförhållanden inom skolväsendet m.m. (SOU 2011:33) U 2011/2636/S TCO har av utbildningsdepartementet ombetts lämna synpunkter på ovan rubricerade betänkande. TCOs yttrande begränsar sig till vissa av utredarens förslag: Definitionen av ett missförhållande. Utredarens förslag kring rapportering, utredning och anmälningar av missförhållanden. Avsaknaden av ett förslag på repressalieförbud för den personal som rapporterar ett missförhållande. Avsaknaden av ett förslag på sanktionsmöjligheter vid underlåtenhet att fullgöra rapporterings- och/eller anmälningsskyldigheten. Utredningens förslag i korthet Utredningen föreslår att personal inom skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen åläggs skyldighet att rapportera och anmäla missförhållanden. Med missförhållanden avses avvikelse från skollagen eller andra tillämpliga författningar och som riskerar barns eller elevers (såväl individers eller gruppers) hälsa, säkerhet eller möjlighet att utvecklas enligt utbildningens eller verksamhetens mål. Rapportering ska göras utan dröjsmål, inte kunna göras anonymt och inte kräva de berörda barnens eller andras samtycke. Utredaren bedömer inte att rapporteringsskyldigheten tarvar vare sig straffsanktioner eller repressalieförbud. TCOs allmänna hållning TCO är i grunden positiv till såväl utredningens uppdrag som dess förslag. Det är positivt att även personal inom skolväsendet får en lagstadgad skyldighet att rapportera och anmäla Postadress Besöksadress Telefon Fax E-post Internet Bankgiro Postgiro 114 94 STOCKHOLM Linnégatan 14 08-782 91 00 08-663 75 20 tco@tco.se www.tco.se 721-7367 5 92 06-3 http://www.tco.se/fileorganizer/y11-0054 Rapportera, anmäla och avhjälpa missförhållanden.docx/l/2011-06-13
2 (5) missförhållanden i sin verksamhet. Det är också bra att hälso- och sjukvården, socialtjänsten och skolan får likartade bestämmelser för sin rapportering och anmälan av missförhållanden. Utredningens förslag, tillsammans med den nyinrättade lärar- och förskollärarlegitimationen, ger lärarna helt nya redskap för ett reellt inflytande över skolans verksamhet. De skapar också förutsättningar för lärare att få ett ökat inflytande över hur skolans resurser styrs utifrån elevernas behov. Det är avgörande för ökad måluppfyllelse och för att garantera en bra skola för alla elever. Definitionen av missförhållanden och lärarnas roll som uttolkare Utredningen föreslår följande definition: Ett missförhållande avser avvikelser från skollagen eller andra författningar som gäller för utbildningen eller verksamheten och som riskerar barns eller elevers hälsa, säkerhet eller möjlighet att, utifrån sina förutsättningar, utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens eller verksamhetens mål. TCO sluter principiellt upp bakom utredningens definition av vad ett missförhållande på skolans område kan vara, men menar att definitionen kan medföra vissa oönskade konsekvenser. Missförhållanden kan sammanfattningsvis sägas vara det som i första hand avviker i förhållande till lagstiftningen. Det kan handla om kränkningar, mobbing, dålig uppsikt över barnen/eleverna etc. Det kan också vara arbetsmiljörelaterade avvikelser som dålig ventilation, toalettutrymmen eller annat hälsovådligt. Men det som nu tydliggörs är elevernas rätt att, utifrån sina förutsättningar, kunna nå målen för utbildningen. Uteblivet stöd för att nå kunskapskraven, uteblivna hjälpmedel och/eller utrustning för att barnet/eleven ska kunna nå målen m.m. kan vara grund för rapportering och anmälan. Den föreslagna lagstiftningen öppnar därmed upp ett utrymme för lärarna att vara den som ordinerar vilka åtgärder som måste vidtas för att ett barn/elev ska ha möjlighet, utifrån sina förutsättningar, att nå sina mål. Det kommer att innebära att skolornas rutiner för såväl bemanning som medelstilldelning måste ses över. Indirekt ger den föreslagna lagstiftningen lärarna ett inflytande över verksamheten som de som en högt specialiserad akademisk yrkeskår skulle haft för mycket länge sedan. Definitionen innebär därmed att lärarnas professionella kunnande sätts i fokus, eftersom det endast är lärarna som kan bedöma om ett barn eller en elev utifrån sina förutsättningar inte ges möjligheten att nå målen. TCO har länge ansett att en lagstiftning om missförhållanden måste till för att intentionerna med skollagen ska efterföljas och förverkligas. Det är dock tveksamt om begreppen missförhållande och allvarligt missförhållande är tillräckligt tydligt definierade. Som skrivningarna i förslaget nu är utformade är det osäkert om lagstiftaren i och med förslaget ger läraren/personalen rätt att tolka innehållet. Det föreligger en risk att det istället blir en fråga om lagtolkning. Om läraren då gör en felaktig tolkning kan denne drabbas av arbetsgivarens sanktioner, antingen för att läraren inte gjort en rapportering när så borde ha skett eller för att läraren gjort en obefogad rapportering, vilket skulle innebära misskötsamhet i arbetet alternativt illojalitet.
3 (5) Därför vill TCO betona att förslaget kan komma att ställa stora krav på såväl ledningen för skolan som på lärarna. Samtidigt är det positivt att lärarnas utökade ansvar på sikt kommer att bidra till att utveckla läraryrket och därmed höja kårens professionella status. Systemperspektivet bör framgå tydligare För kvalitetsarbetet inom hälso- och sjukvården har utvecklingen gått från det tidigare dominerande individperspektivet till ett systemperspektiv. Det innebär att man fokuserar på vad som har brustit i verksamheten, organisationen och systemen, snarare än på vem som gjort fel. Liksom för lex Maria inom hälso- och sjukvården och lex Sarah inom socialtjänsten bör rapporteringen inom skolväsendet vara en del av det systematiska kvalitetsarbetet. Syftet med rapporteringen är att snabbt och effektivt åtgärda missförhållanden. Det anges tydligt i det aktuella betänkande att syftet inte är att peka ut någon som ansvarig för missförhållandet, utan att lyfta upp verksamhetsproblem som behöver åtgärdas. Anmälningsskyldigheten får därför inte användas för att lösa problem mellan arbetsgivare och arbetstagare eller samarbetsproblem i ett arbetslag. Det är mycket bra att betänkandet är tydligt i dessa delar. Det vore dock också vara bra om syftet med rapportering och anmälan även framgår av själva lagtexten, och inte bara av förarbetena till regelverket. Det har nämligen förekommit att Lex Maria har använts för syften den inte varit avsedd för, då individer och inte händelser som sådana har anmälts. I stället för att anmälan riktar uppmärksamhet på organisatoriska och systematiska problem har alltså enskilda individer utpekats som syndabockar, vilket inte är tanken med dessa regelverk. Det har även förekommit att man i anmälan angivit en händelse som sådan, men att själva utredningen av händelsen enbart fokuserat på enskilde medarbetaren och inte verksamhetens organisation, rutiner och problem. Förklaringen kan vara att det är enklare för en arbetsgivare att skylla missförhållanden på enskilda medarbetares tillkortakommanden än att granska sin egen verksamhet. Därför är det utomordentligt viktigt att följa upp att tillämpningen av den kommande lagstiftningen verkligen lever upp till sina syften. Risken är annars att personalen inte fullgör sin rapporteringsskyldighet av rädsla för att man själv eller en kollega ska drabbas av negativa konsekvenser. Utredningsansvaret kan ge upphov till problem En annan fråga kopplad till detta är vem som ska utreda en rapport. I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2005:28) om anmälningsskyldighet enligt Lex Maria anges att den anmälningsansvarige inte bör svara på en anmälan i vilken direkt underställd personal är inblandad. När det gäller Lex Sarah anges i prop. 2009/10:131. s. 34 att en rapport om missförhållanden inte bör utredas av den närmast berörda chefen eller arbetsledaren. Den som gör en sådan utredning bör uppfattas som så neutral och opartisk som möjligt. I det nu aktuella betänkandet föreslås att rektorn eller förskolechefen ska vara den som tar emot och utreder rapporterna. TCO ser dock risker med att rektorer och förskolechefer utreder missförhållanden i sin egen verksamhet. Dels finns det risk för att orsakerna till missförhållandena mörkas om de beror på omständigheter kopplade rektorns respektive förskolechefens eget att ansvar att leda och organisera verksamheten. Dels finns risken att personalen inte uppfattar utredningen som objektiv. En rapport kan indirekt uppfattas som kritik av ledningen, vilket också kan hämma rapporteringsviljan.
4 (5) Rapporterings- och anmälningsskyldigheten bör vara mer omfattande Utredningen föreslår att all personal ska omfattas av rapporteringsskyldigheten. En person som uppmärksammar ett missförhållande, vad det än må vara, ska enligt utredningen rapportera detta till närmaste chef, rektor eller förskolechef. Det ligger sedan på chefens ansvar att skyndsamt meddela huvudmannen och starta en utredning, ett förfarande som vi i föregående avsnitt påpekade riskerna med. När utredningen är klar ska rektor/förskolechef tillsammans med huvudmannen bedöma om händelsen ska anmälas till berörd myndighet. Oavsett vad frågan gäller anser TCO att rektor/förskolechef ska ha en skyldighet att även anmäla en rapportering till Skolinspektionen för registrering, så fort de får kännedom om den. Skolinspektionen bör vara den myndighet som samordnar anmälningar mellan de olika myndigheter som har skolan som tillsynsområde. Genom att varje rapportering sänds till både rektor/förskolechef och inspektionsmyndigheten för en enkel registrering, kan man senare följa upp hur många av rapporteringarna som efter utredning har blivit anmälda till tillsynsmyndigheten och hur många som inte föranlett någon ytterligare åtgärd. Det skulle självfallet sätta en helt annan press på huvudmännen än det förslag som utredningen nu har lagt. Detta förfarande ska naturligtvis även gälla de fristående skolorna. TCO avvisar förlaget att fristående förskolor och fristående fritidshem, utan koppling till fristående grundskola, endast ska behöva göra anmälningar till den kommun som godkänt verksamheten. TCO menar att förslaget är mycket olyckligt eftersom det innebär att olika rutiner för en anmälan införs inom ett och samma system. Kommunen må, i kraft av tillståndsgivare, vara tillsynsmyndighet för dessa verksamheter, men i frågor som rör barns säkerhet och möjlighet att utvecklas anser TCO att en och samma myndighet ska ta emot anmälningar i det här fallet är Skolinspektionen bäst lämpad. Ur ett nationellt uppföljningsperspektiv är det naturligtvis också nödvändigt att det är en statlig myndighet som tar emot dessa anmälningar. Utredningen föreslår att rektor och förskolechef, i sina roller som arbetsgivarrepresentanter och som ansvariga för utredningar och anmälningar till tillsynsmyndigheten, undantas från rapporteringsskyldigheten. TCO förstår resonemang bakom förslaget, men anser ändå att det inte finns någon motsättning i att både ha en rapporterings- och en anmälningsskyldighet. Framför allt är det viktigt att rapporteringsskyldigheten omfattar dessa båda tjänster i kraft av deras roller som pedagogiskt ansvariga ledare. Genom att undanta rektor och förskolechef kan systemet skapa spänningar och motsatsförhållanden, något som utredningen i övrigt säger sig vilja undvika. TCO delar utredningens förslag om hur rutinerna för rektor/förskolechefen och huvudmannens anmälningsskyldighet till tillsynsmyndigheten bör vara utformade. Det är viktigt att en utredning om de faktiska förhållandena snabbt kommer till stånd för att undanröja redan uppkomna eller framtida konsekvenser av de anmälda missförhållandena. Det är viktigt att organisationen runt en lagstiftning om missförhållanden är transparent. Därför anser TCO att berörda kommuner även bör få kännedom om anmälningar ifrån fristående skolor till Skolmyndigheten. Vidare anser TCO att elever och föräldrar bör ha rätt att få ta del av rapporterna även i enskilt bedriven verksamhet.
5 (5) Ett repressalieförbud bör införas Arbetsgivarens informationsskyldighet är grunden för en väl fungerande verksamhet och utredningen betonar vikten av arbetsgivarens skyldighet att informera om att alla anställda har en rapporteringsskyldighet. TCO anser dock att det utöver detta är nödvändigt att införa ett repressalieförbud, med diskrimineringslagens skrivningar som förebild. För att motverka att personalen åsidosätter sin rapporteringsskyldighet av rädsla för repressalier, menar utredningen att förskolecheferna och rektorerna måste vara tydliga med att den lagstadgade rapporteringsskyldigheten är av stor vikt för att värna barns och elevers hälsa, säkerhet och möjlighet att utifrån sina förutsättningar utvecklas så långt som möjligt. Den ska dessutom betraktas som ett viktigt kvalitetsinstrument på arbetsplatsen. TCO och dess medlemsförbund har mycket stor erfarenhet av relationer, intressekonflikter och lojaliteter på arbetsplatsen, inte minst framkommer detta i arbetsmiljöärenden. Det finns till exempel inget repressalieförbud i Lex Sarah, vilket har lett till att det inte inkommit så många anmälningar till Socialstyrelsen. Skolan och förskolan kan bestå av mycket små enheter och föräldrakooperativ. Det vore naivt att tro att personalen skulle gå emot en rektor som också kan vara verksamhetens ägare och därmed dess huvudman och göra en rapport om ett missförhållande, såvida inte arbetsklimatet är tillåtande. Den tilliten mellan arbetstagare och arbetsgivare finns tyvärr inte på alla arbetsplatser. I ljuset av dessa omständigheter är det märkligt att utredningen, som säger sig utgå ifrån barnens och elevernas bästa, inte föreslår ett repressalieförbud. Sanktioneringsmöjligheter bör införas Liksom i Lex Sarah föreslår utredningen inga sanktionsmöjligheter för underlåtenhet att fullgöra rapporterings- eller anmälningsskyldigheten. Därmed tar utredningen udden av sina förslag. TCO anser i likhet med utredningen att det kan bli onödigt krångligt att införa ett sanktionssystem för dem som underlåtit att fullgöra sin rapporteringsskyldighet. Dessutom är yrkesansvaret redan reglerat för den största yrkesgruppen i skolan, i och med den lärar- och förskollärarlegitimation som införts från och med den 1 juli 2011. Möjligen skulle det kunna åligga rektor/förskolechef att anmäla underlåtenhet när det gäller rapporteringsskyldigheten. Däremot hävdar TCO bestämt att sanktioner bör införas för den huvudman som underlåter att anmäla missförhållanden eller grova missförhållanden. Utredningen menar att det räcker med den nya skollagens sanktionssystem mot en huvudman som inte rättar till påtalade brister. Men den inställningen rimmar illa med utredningens i övrigt uttalade ambition att missförhållanden ska kunna åtgärdas snabbt. Skolinspektionen har som målsättning att skolor ska inspekteras minst en gång var 4-5 år och det räcker naturligtvis inte om man vill kunna åtgärda missförhållanden snabbt. Att utöva sanktion mot huvudman som underlåter att anmäla missförhållanden bör åligga Skolinspektionen. TJÄNSTEMÄNNENS CENTRALORGANISATION (TCO) Eva Nordmark German Bender