Utrikesdepartementet Stockholm Vår referens: Christian Ardhe Er referens: UD2004/67713/ERS Stockholm, 22 mars 2005 Remissyttrande Ds 2004:52, Fördraget om upprättande av en konstitution för Europa Svenskt Näringsliv har givits tillfälle att yttra sig över departementsskrivelse Ds 2004:52 Fördraget om upprättande av en konstitution för Europa. Föreliggande fördrag undertecknades av EUs stats- och regeringschefer i Rom den 29 oktober 2004. Formellt sett måste nu alla medlemsstater ratificera fördraget i enlighet med rådande konstitutionella förutsättningar. Detta godkännande kommer i vissa länder att eftersträvas i folkomröstningar och i andra enbart genom beslut i de nationella parlamenten. Sverige planerar att ratificera fördraget genom riksdagsbeslut. Svenskt Näringsliv har ingen anledning att yttra sig i denna del. Eftersom beslutet att ratificera fördraget är av digital karaktär att det måste antas eller förkastas i sin helhet har vi att ta ställning till fördraget som helhet. Svenskt Näringsliv anser att det nya fördraget både till innehåll och struktur ur näringslivssynpunkt innebär förbättringar i förhållande till nuvarande fördrag. Vi stödjer därför ratificeringen av fördraget. I det här yttrandet lyfter vi fram frågor som vi menar vara av särskild betydelse för den kommande ratificeringen. I vårt yttrande över betänkandet 2003:36 presenterade vi inför regeringskonferensen näringslivets prioriteringar och särskilda krav. Det yttrandet är i stora delar fortfarande relevant.
Vi vill dock understryka att vi inte tagit ställning till flera förändringar av institutionell karaktär då det inte varit uppenbart att dessa har direkt betydelse för näringslivet. Allmänt Företagsamhetens värdegrund är individens frihet, äganderätt och marknadsekonomi. Svenskt Näringslivs utgångspunkt vid bedömningen av det nya konstitutionella fördraget är också om bättre förutsättningar skapats institutionellt och politiskt för ekonomisk tillväxt och därmed välstånd för EU:s medborgare. Främjandet av den inre marknaden och den fria rörligheten för varor, tjänster, människor och kapital är nyckelförutsättningar för ekonomisk tillväxt och intar därför en särställning i europasamarbetet. En inre marknad med ökad konkurrens har också lett till mer produktiva och konkurrenskraftiga företag, bättre tillväxt och fler jobb. Men mer måste göras. Det handlar bland annat om avregleringar, konkurrensutsättning, gränsöverskridande upphandlingar, men också om förbättring av företagsklimatet. Tjänstemarknaden, till exempel, är fortfarande präglad av många byråkratiska hinder och dess potential är långt ifrån till fullo utnyttjad. Svenskt Näringsliv bevakade på nära håll arbetet i konventet och i regeringskonferensen. Inför detta arbete lade vi fast ett antal grundprinciper och prioriteringar. Dessa gäller fortfarande. Vi menade att Konstitutionen måste bygga på tydlighet, effektivitet, kvalitet och legitimitet både vad gäller beslutsformer och ansvarsfördelning mellan såväl EU:s institutioner som mellan EU och medlemsstaterna. Det är nödvändigt att efter utvidgningen se över hur nödvändiga beslut fattas. Beslut i frågor som syftar till att undanröja hinder mot den fria rörligheten på den inre marknaden bör som regel tas med kvalificerad majoritet. Förslag till lagstiftning som underlättar den fria rörligheten måste vara väl underbyggda, vilket ställer krav på bättre konsultationsförfaranden, bättre förhandsprövning och utökade möjligheter till rättslig prövning ex post. Europeisk lagstiftning måste vara genuint europeisk och alltså i grunden stå fri från nationella hänsynstaganden. Detta kräver en stark och självständig EU-kommission. Ansvarsfördelningen mellan EU och medlemsländerna måste vara tydlig. Lagstiftning på EU-nivå som innebär kollisioner med redan existerande lagstiftning på nationell nivå och som därmed innebär ökade regel- och kostnadsbördor för företagen måste undvikas. En stärkt ställning för subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna är viktiga garantier i detta avseende.
Det ur rättssäkerhetssynpunkt alldeles oavsett hur fördragets innehåll ändras i sak fanns ett intresse att tydliggöra och strukturera och förenkla fördraget så att det blir överskådligare och mer lättillgängligt. Är den nya konstitutionen bättre än de nuvarande fördragen? Vi har nu att utvärdera hur det nya konstitutionella fördraget förhåller sig till de nuvarande fördragen och hur det förhåller sig till våra prioriteringar. På plussidan Förenkling Det nya fördraget ersätter fördragen om Europeiska gemenskapen och Europeiska unionen. Europeiska unionen ersätter EG som juridisk person. Ett stort arbete har gjorts för att göra fördraget redaktionellt och språkligt mer lättillgängligt. Antalet rättsliga instrument minskar från femton till sex. Antalet förfaranden för att fatta beslut reduceras. Röstreglerna i ministerrådet ändras och tydliggörs enligt principen 55% av medlemsstaterna, som företräder minst 65% av den samlade befolkningen. Förändringarna bör göra beslutsfattandet mer effektivt samtidigt som fördraget blir lättare att överblicka och mer lättillgängligt, vilket bör öka rättssäkerheten. Tydligare ansvarsfördelning Svenskt Näringsliv välkomnar att principen om tilldelade befogenheter att EU endast skall ha kompetens på områden som medlemsstaterna tilldelat EU genom konstitutionen har lyfts fram. Detsamma gäller för subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som skall styra utövandet av dessa befogenheter. De förtydliganden som gjorts i artiklarna I-12-17 vad gäller ansvarsfördelningen mellan medlemsländer och EU är också positiva. Särskilt om subsidiaritetsprincipen För Svenskt Näringsliv har det varit av stor betydelse att subsidiaritetsprincipen ges en starkare ställning. De motiveringar som lämnats för lagstiftning har ofta varit ytliga och rutinmässiga men framförallt har dagspolitiska överväganden vägt tyngre än den mer legala tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Vi föreslog tidigt i processen inrättandet av en förstärkt legal kontroll ex ante samt ett särskilt konsekvensanalysförfarande av oberoende myndighet/institution. Den förstärkning som nu föreslås möter inte våra önskemål fullt ut men kan utgöra ett steg i rätt riktning i det att det skapar incitament för kommissionen att leva upp till sina åtaganden om att genomföra bättre konsekvensanalyser av föreslagen EUlagstiftning.
Kommissionens sammansättning Antalet Kommissionärer skall vara 25 fram till 2014. Därefter skall antalet ledamöter utgöra två tredjedelar av antalet medlemsstater, d v s 18 vid 27 medlemsstater och lika många får man förmoda om Kroatien blir medlem. Att antalet kommissionärer minskas och att medlemsländerna inte kan göra anspråk på att alltid få en kommissionärspost innebär att EU-kommissionen får en tydligare europeisk, från medlemsstaterna neutral ställning. Det borde också innebära att kommissionens effektivitet stärks, vilket också det är positivt. Å andra sidan hade det ur påverkanssynpunkt varit en fördel för näringslivet om Sverige varit garanterad en kommissionärspost. Området för beslutsfattande med kvalificerad majoritet I ett nytt och avsevärt större och mer heterogent EU är det viktigt att fördragets regler gör det möjligt att fatta beslut som gör det möjligt för den inre marknaden att fungera. Flera av de områden som kommer att omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet rör direkt den inre marknaden och den fria rörligheten av varor, tjänster, människor och kapital. Svenskt Näringsliv ställer sig därför i princip positiv till att området för beslutsfattande med kvalificerad majoritet (QMV) införs som huvudregel för omröstning i ministerrådet. I detta sammanhang vill vi dock särskilt understryka betydelsen av att behålla de undantag från denna princip som slagits fast. Detta gäller särskilt på det sociala området (artikel III-209 ff). Vi välkomnar att en ny rättslig grund för immaterialrättsområdet införs och som innebär att fler beslut kan fattas med kvalificerad majoritet än som är fallet idag (artikel III-176). Svenskt Näringsliv beklagar dock att enhällighet skall gälla för språkanvändningen. Vi ser det också som positivt att beslut rörande fri rörlighet för arbetstagare och åtgärder som är nödvändiga för social trygghet för migrerande arbetstagare (artikel III-136.1) enligt det nya fördraget skall kunna tas med kvalificerad majoritet, liksom att det blir lättare att fatta beslut som underlättar för personer att starta och utöva förvärvsverksamhet som egenföretagare, bland annat vad gäller ömsesidigt erkännande av examens- och utbildningsbevis (artikel III-141). Svenskt Näringsliv har förordat att den gemensamma handelspolitiken skall omfatta alla områden av extern handel och investeringar, alltså även avseende tjänster inklusive audiovisuella tjänster, immaterialrätt och investeringsavtal. Vi har också förordat att beslutsfattande skall ske med kvalificerad majoritet inom alla områden avseende den gemensamma handelspolitiken samt att EU-parlamentets roll skall förbli oförändrad. Det nya fördraget innebär att beslut fattas med kvalificerad majoritet som huvudregel. Enhällighet skall dock gälla på områden som rör handel med tjänster som innebär personers rörlighet samt handelsrelaterade aspekter av immateriella rättigheter. Enhällighet gäller vidare för handel med kultur- och audiovisuella tjänster, handel med sociala tjänster och tjänster som avser utbildning och hälso- och sjukvård.
Fördraget tillmötesgår i denna del inte fullt ut näringslivets önskemål men utgör ett steg i rätt riktning. I fördraget införs en ny rättslig grund som gör det möjligt att genom europeiska lagar föreskriva nödvändiga åtgärder för att genomföra det europeiska forskningsområdet (artikel III-251). Bestämmelsen är ny jämfört med framtidskonventets förslag. Även på energiområdet har en ny rättslig grund tillskapats, artikel 256, dock utan att det medfört någon praktisk förändring av EUs kompetens eller hur beslut fattas. Den gemensamma transportpolitiken hör till området för delade befogenheter. Kravet på enhällighet avskaffas för bestämmelser vilkas tillämpning skulle kunna få allvarliga konsekvenser för levnadsstandarden och sysselsättningen i vissa regioner (artikel 236). Svenskt Näringsliv har inga invändningar mot dessa förändringar. på minussidan Under arbetet i konventet och under regeringskonferensen har vi verkat för att i fördraget tydliggöra företagens och den fria rörlighetens roll som en förutsättning för välstånd, sysselsättning och sociala och miljömässiga framsteg. I fördragets portalparagrafer om EUs mål och värderingar har nya skrivningar tillförts om minoriteters och handikappades rättigheter och jämställdhet mellan män och kvinnor. Någon motsvarande stärkning av skrivningarna om den fria marknadsekonomins betydelse för ekonomisk tillväxt och som förutsättning för välstånd, sysselsättning och sociala och miljömässiga framsteg finns inte. Detta är en brist. På några områden ifrågasätter Svenskt Näringsliv om behovet av en utvidgning av EUs kompetens. Vi har motsatt oss att det i fördraget tillskapas en ny lagstiftningsgrund för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. En sådan riskerar att äventyra nödvändig liberalisering och att negativt påverka effektivisering och konkurrensutsättning på nya marknader inom den inre marknaden. Svenskt Näringsliv har verkat för en stärkning av den legala kontrollen av lagstiftning också ex post. Enligt nuvarande fördrag kan enligt EGD:s praxis fysiska och juridiska personer endast föra talan mot beslut som i restriktiv mening de facto berör dem. Någon stärkning av fördraget har inte skett i denna del, vilket vi beklagar. Stadgan om grundläggande rättigheter Yttrandefrihet, åsiktsfrihet, föreningsfrihet, religionsfrihet, äganderätt, näringsfrihet är i grunden alla fri- och rättigheter om samma sak. De garanterar nämligen enskilda människor den frihet och det oberoende som är förutsättningen för att de ska kunna växa, utvecklas och förbättra sin tillvaro av egen kraft och är därmed av avgörande betydelse i ett rättsamhälle som värnar individens frihet och marknadsekonomi. Grundläggande negativa fri- och rättigheter handlar om frihet från tvång eller inblandning från det offentliga. Negativa rättigheter kan garanteras av varje stat som
önskar det utan någon annan individs enskild eller juridisk frihet eller rättighet inskränks. Positiva eller sociala rättigheter, däremot handlar om rätten till något, exempelvis rätt till arbete, bostad eller utbildning och har således karaktären av politiska krav eller mål. Positiva rättigheter är för sitt förverkligande beroende av att staten har tillräckliga ekonomiska resurser och drar därmed kostnader som ytterst måste betalas av bland andra företagen. EU:s stadga om grundläggande rättigheter som nu fördragsfästs i del II, innehåller både negativa och positiva rättigheter. De sociala rättigheterna återfinns i kapitlet Solidaritet. Svenskt Näringsliv har redan när stadgan förhandlades fram i Nice 2000 ifrågasatt införandet av de sociala rättigheterna i stadgan. Vi har idag samma ståndpunkt. Flera av artiklarna utgörs av begränsningar i arbetsgivarens rätt att anställa, leda och fördela arbetet eller att avbryta ett anställningsförhållande eller utgör rättigheter för anställda som innebär ekonomiska skyldigheter för företag. Detta gäller t ex rätten till positiv särbehandling för jämställdhet mellan män och kvinnor (vilken rättighet i princip också alltid innebär en diskriminering av en annan människa), skydd mot uppsägningar utan saklig grund, rätt till årlig betald semester, dygns- och veckovila, rätt till betald föräldraledighet, rätt för arbetstagare eller deras representanter till information och samråd. Andra sociala rättigheter fördragsfäster kostnadsanvisningar av typen att var och en skall ha rätt till kostnadsfri arbetsförmedling, eller garanterar rätten till sociala förmåner i fall av moderskap, sjukdom, olycksfall i arbetet, omsorgsbehov, arbetslöshet eller ålderdom. Artikel II-94.3 antyder till och med att rätten till bostadsbidrag fördragsfästs. Enligt vår uppfattning har det inte funnits något behov av att föra in stadgan i fördraget. Detta gäller särskilt som EU skall ansluta sig till Europakonventionen om mänskliga rättigheter, se nedan. När det gäller frågan om stadgans rättsliga ställning har i och för sig en tillfredställande lösning åstadkommits i regeringsförhandlingarna. Rättigheterna skall enligt artikel II-111 uttryckligen bara gälla för unionens institutioner och för medlemsstaterna när de tillämpar EU-rätten. Dessutom har klargjorts att stadgan inte ger unionen utvidgade befogenheter. Vidare, det får anses positivt att fördraget slår fast att EU skall ansöka om anslutning till Europakonventionen. Detta blir möjligt dels genom att EU nu får ställning som juridisk person, dels genom att det i fördraget anges att en ansökan om anslutning till konventionen skall ske. Därmed torde också sambandet till Europakonventionen och Europadomstolen ha klarats ut. Vad gäller Europakonventionen får detta anses innebära att EU underordnar sig konventionen och Europadomstolen. EU skulle med andra ord som juridisk person kunna instämmas till Europadomstolen om man inte följer konventionen.
Slutligen, vill vi åter hänvisa till vårt yttrande över betänkandet 2003:36 i vilket vi kommenterat framtidskonventets utkast till nytt konstitutionellt fördrag. Det yttrandet är i stora delar fortfarande relevant. Stockholm som ovan SVENSKT NÄRINGSLIV Ebba Lindsö