Knut Kroepelien Näringspolitisk/juridisk rådgiver Energi Norge Näringslivets hus Middelthunsgt. 27 0875 Oslo Norge kk@energinorge.no Stockholm, den 26 juni 2014 Ärende: 25082054 PROMEMORIA RÄTTSUTREDNING ANGÅENDE STÖD TILL PRODUKTION AV VINDKRAFT I SVERIGE I UPPDRAG OCH SLUTSATSER Energi Norge har vänt sig till Advokatfirman Öberg & Associés AB ( Öberg & Associés ) för att få utrett om bestämmelsen i 11 kap. 2 första punkten i lagen (1994:1776) om skatt på energi ( energiskattelagen ) är förenlig med bestämmelserna om statligt stöd i artikel 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ( FEUF ). Bestämmelsen föreskriver att elektrisk kraft inte är skattepliktig om den framställts i Sverige i ett vindkraftverk av en producent som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft ( skattebefrielsen ). Mina slutsatser är följande. Skattebefrielsen uppfyller samtliga kriterier för att utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Skattebefrielsen omfattar enheter som utövar ekonomisk verksamhet i statsstödsrättslig mening, skattebefrielsen innebär en ekonomisk fördel, är selektiv, finansieras med statliga medel och kan tillskrivas staten, samt snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och påverkar samhandeln.
2(25) Skattebefrielsen omfattas inte av kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse. 1 Skattebefrielsen har enligt uppgift från Näringsdepartementet, efter samråd med Finansdepartementet, inte anmälts till Europeiska kommissionen ( kommissionen ). Näringsdepartementet uppger som förklaring att undantaget infördes år 1994 och därför är ett s.k. befintligt stöd som inte omfattas av EU:s statsstödsregler. Jag instämmer inte i bedömningen att skattebefrielsen är ett befintligt stöd som inte omfattas av EU:s statsstödsregler. Tvärtemot utgör skattebefrielsen en åtgärd som omfattades av 2001 års riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön. Skattebefrielsen borde således ha anpassats till riktlinjerna år 2001 och/eller anmälts till kommissionen. Skattebefrielsen står inte i strid mot med det s.k. energiskattedirektivet, 2 som föreskriver att medlemsstaterna får tillämpa dels differentierade skattesatser mellan yrkesmässig och ickeyrkesmässig användning av energiprodukter och elektricitet, dels skattebefrielse eller nedsättningar vad gäller elektricitet från bl.a. sol, vind, vågor, tidvatten eller jordvärme. Att skattebefrielsen eventuellt är förenlig med energiskattedirektivet innebär emellertid inte att ordningen också är förenlig med statsstödsreglerna. Energiskattedirektivet föreskriver uttryckligen att ordningar som utgör statligt stöd måste anmälas till kommissionen i enlighet med statsstödsreglerna. Skattebefrielsen omfattas enligt min bedömning inte av någon möjlighet för undantag enligt kommissionens nya allmänna gruppundantagsförordning. 3 Skattebefrielsen omfattas inte av några av de möjligheter för undantag som uttryckligen anges i kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi 4 och det är därför mycket 1 Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, EUT L 352, s. 1. 2 Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, EGT L 283, s. 51. Direktivet har inte införlivats i EES-avtalet, trots att dess rubrik anger att det är relevant för EES. 3 Antagen den 21 maj 2014. Ännu inte tillgänglig på svenska. Se: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/forms_docs/gber_regulation_sv.pdf 4 Antagna den 9 april 2014. Någon svensk version finns ännu inte. Tillgängliga på: http://ec.europa.eu/competition/sectors/energy/eeag_en.pdf
3(25) tveksamt eller rättare sagt osannolikt att kommissionen skulle godkänna skattebefrielsen i dess nuvarande form även om svenska regeringen skulle välja att anmäla den till kommissionen. II ENERGISKATTELAGEN Skattebefrielsen i 11 kap. 2 första punkten i energiskattelagen 11 kap. 2 första och andra punkten energiskattelagen har följande lydelse: Elektrisk kraft är inte skattepliktig om den 1. framställts i Sverige i ett vindkraftverk av en producent som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft, 2. i annat fall framställts i Sverige av en producent som förfogar över en installerad generatoreffekt av mindre än 100 kilowatt och som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft, Bakgrunden till bestämmelsen är en ändring som infördes i tidigare lagstiftning, lag (1957:262) om allmän energiskatt. 5 I samband med att bestämmelsen fick sin nuvarande utformning i den lagen och den tidigare effektgränsen för vindkraftverk togs bort, slog skatteutskottet fast att Av administrativa skäl har emellertid egenförbrukning hos mindre producenter undantagits från skatt Utskottet vill inledningsvis framhålla att det undantag som i dag gäller för små kraftverk är motiverat av administrativa skäl och således inte avsett att utgöra en allmän stimulans för de mindre kraftverken. Den särskilda effektgränsen för vindkraftverk motiveras med den lägre tillgänglighet som gäller för dessa. 6 (min kursivering) Att slopa effektgränsen för vindkraftverk syftade till att komplettera den då gällande s.k. miljöbonusen för att minska administrativa svårigheter vid gränsdragningen för beskattning för mindre producenter. När energiskattelagen infördes, motiverades undantaget från beskattning i 11 kap 2 första punkten på följande sätt: 7 5 SOU 2013:46, s. 177f. 6 Effektgränsen var 500 kw. Bet. 1993/94: SkU34. 7 Prop. 1994/95:54, s. 137.
4(25) Vindkraftverk I 2 1 finns en bestämmelse, som riksdagen under våren 1994 beslutat införa i 2 f lagen om allmän energiskatt. Ändringen trädde i kraft den 1 juli 1994 (bet. 1993/1994:SkU34, rskr. 1993/94:297, SFS 1994:328). Bestämmelsen innebär en generell skattefrihet för vindkraftsproducerad elkraft, oavsett kraftverkets generatoreffekt, i de fall då producenten inte yrkesmässigt distribuerar elektrisk kraft. Små kraftverk 2 2 rör elkraft som framställts i andra små kraftverk än vindkraftverk. Av de ursprungliga uttalandena i 1993/94 års betänkande från skatteutskottet (SkU) betonas att undantaget från beskattning endast gäller el som producenten själv förbrukar. 8 Värdet av skattebefrielsen har ökat väsentligt sedan befrielsen infördes i takt med att successiva höjningar av energiskatten för el beslutats av riksdagen från 8,8 öre per kwh 1994 till idag 29,3 öre per kwh (i vissa kommuner i norra Sverige 19,4 öre/kwh). De successiva höjningarna av energiskatten för el har motiverats av både fiskala skäl och miljöskäl. I samband med genomförandet av det s.k. energieffektiviseringsdirektivet 9 i Sverige konstaterades att energiskatten höjer energipriserna och därmed ger incitament för energibesparande åtgärder och därmed utgör en del av genomförandet av artikel 7 i nämnda direktiv. 10 Skattebefrielsen omfattar idag särskilt kommuner och fastighetsbolag som i kombination med värmepumpar använder vindkraften till uppvärmningsändamål. Svenska myndigheter har inte kartlagt omfattningen av ordningen i detalj, men den uppskattas att uppgå till 100-200 MWh per år. Detta är en betydande del av de 26,4 TWh som förväntas byggas ut inom ramen för det svensk/norska elcertifikatssystemet fram till år 2020. Enligt uppskattningar i SOU 2013:46 skulle ett slopande av den särskilda skattefriheten för vindkraft öka den offentligfinansiella bruttointäkten med ca 141 miljoner kronor per år, vilket motsvarar en årlig 8 I de specialfall då vindkraftverkets ägare själv förbrukar kraften föreligger redan i dag skattefrihet om verket har en generatoreffekt som är mindre än 500 kw. Denna effektgräns bör slopas. Utskottet är medvetet om att skatteuttaget är lägre i norra Sverige och om att vissa förbrukare inte erlägger full elskatt. Fördelen av en skattebefrielse för egenförbrukning kommer därför att variera något (Bet. 1993/94:SkU34, min kursivering). Härtill kommer ett krav från Skatteverket om att produktionen av elektrisk kraft timmäts. 9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG, EGT L 315, p.1. 10 Prop. 2013/14:174, s. 73.
5(25) offentligfinansiell nettointäkt på ca 110 miljoner kronor. 11 Till grund för dessa uppskattningar ligger en årlig volym på runt 470 GWh. Högsta förvaltningsdomstolens tolkning av begreppet yrkesmässig i 11 kap. 2 första punkten energiskattelagen grundar sig på begreppet yrkesmässig i den svenska mervärdesskattelagen, som i sin tur grundar sig på EU:s momsdirektiv. 12 Begreppet ekonomisk verksamhet i artikel 107.1 FEUF är emellertid ett autonomt begrepp inom EU-rätten. Begreppet ekonomisk verksamhet inom statsstödsrätten är således inte identiskt med momsdirektivets och energiskattelagens definition av begreppet yrkesmässig. III ANALYS Skattebefrielsen i 11 kap. 2 första punkten energiskattelagen utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF Allmänna kriterier Enligt artikel 107.1 FEUF ska en rad kriterier vara uppfyllda för att en åtgärd kan anses utgöra statligt stöd. Åtgärden ska Avse enheter som utöver ekonomisk verksamhet; innebära en ekonomisk fördel; avse ett eller ett begränsat antal företag (selektivitet); finansieras med statliga medel och kunna tillskrivas staten; snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen; och påverka samhandeln mellan medlemsstaterna. Företag som utövar ekonomisk verksamhet En förutsättning för att statligt stöd ska föreligga är att stödmottagarna kan anses vara företag som utövar ekonomisk verksamhet. Av EU-domstolens fasta rättspraxis följer att företagsbegreppet omfattar varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett dess rättsliga status och dess sätt att finansiera 11 SOU 2013:46, s. 21. 12 HFD 2012 not. 20. Se även SOU 2013:46, s. 178.
6(25) verksamheten. 13 All verksamhet som går ut på att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad utgör ekonomisk verksamhet. 14 Det är ovidkommande för företagsbegreppet om enheten i fråga är vinstdrivande eller inte. 15 Även ideella och icke-vinstdrivande enheter kan erbjuda varor och tjänster på en marknad. Enligt EU-domstolens rättspraxis utgör omständigheten att tillhandahållandet av varor och tjänster sker utan vinstsyfte inte hinder för att den enhet som gör dessa transaktioner på marknaden ska kunna anses vara ett företag. Tillhandahållandet av varor och tjänster kan nämligen ske i konkurrens med andra aktörer, vars verksamhet bedrivs i vinstsyfte. 16 Den omständighet att skattebefrielsen inträder om kraften framställts av en producent som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft, medför inte att skattebefrielsen också utgår till en mottagare som inte bedriver ekonomisk verksamhet i statsstödsrättslig mening. Oavsett om producenten i fråga inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft, kan den elektriska kraften mycket väl utgöra en insatsvara för annan ekonomisk verksamhet som producenter bedriver. Därmed subventioneras denna verksamhet och de eventuella varor och tjänster som producenten tillhandahåller i denna verksamhet. En producent av elektrisk kraft som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft genom ett distributionsnät utövar således t.ex. ekonomisk verksamhet i den mening som avses i EU-domstolens rättspraxis, när producenten använder sig av möjligheten att hyra ut lokaler och låta leverans av el ingå ospecificerat till hyresgästerna, vilket enligt Högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis omfattas av skattebefrielsen. 17 Uthyrning utgör utan tvekan ekonomisk verksamhet och den som tillhandahåller lokaler med skattebefriad el från ett eget vindkraftverk uppnår därmed en klar konkurrensfördel, jämfört med situationen där hyresvärden inte producerar sin egen el utan måste köpa in el från en utomstående producent på marknadsmässiga villkor. 13 Se bl.a. mål C 41/90, Höfner och Elser, EU:C:1991:161, punkt 21, mål C 35/96, kommissionen mot Italien, EU:C:1998:303, punkt 36 och de förenade målen C 180/98 till C 184/98, Pavlov m.fl., EU:C:2000:428, punkt 74. 14 Se mål 118/85, kommissionen mot Italien, EU:C:1987:283, punkt 7, och mål C-35/96, kommissionen mot Italien, EU:C:1998:303, punkt 36, samt den ovan nämnda domen i målet Pavlov, punkt 75. 15 De förenade målen 209/78 215/78 och 218/78, van Landewyck m.fl. mot kommissionen, EU:C:1980:248, punkt 88, mål C 244/94, Fédération française des sociétés d assurance m.fl., EU:C:1995:392, punkterna 17 och 18, och mål C 67/96, Albany, EU:C:1999:430, punkterna 84-87. 16 Mål C 222/04, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl., EU:C:2006:8, punkterna 122 och 123. 17 Högsta förvaltningsdomstolens dom av den 10 maj 2012 i mål nr. 5020-11.
7(25) Villkoret ekonomisk verksamhet uppfylls också utan tvekan när t.ex. en kommun eller annan större aktör bestämmer sig för att bygga eller hyra ett eget vindkraftverk i syfte att tillfredsställa sitt behov av elektrisk kraft. Detta gäller i ännu högre grad om den verksamheten beräknas gå med vinst. Skattebefrielsen kan således i många situationer utgå till företag som utövar ekonomisk verksamhet i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, trots att deras verksamhet inte definieras som yrkesmässig i nationell rätt. Det är naturligtvis också möjligt att skattebefrielsen faktiskt utgår till enheter som inte utövar ekonomisk verksamhet och som således inte får olagligt statligt stöd. Som skattebefrielsen är formulerad, görs emellertid ingen skillnad mellan dessa två situationer och den omfattas därför av det generella förbudet mot statligt stöd. Skattebefrielsen innebär en ekonomisk fördel för producenterna i fråga och gynnar även indirekt vissa leverantörer i vindkraftssektorn Skattebefrielsen innebär att vissa producenter av elektrisk kraft inte ska betala energiskatt. 18 Dessa producenter får därigenom en ekonomisk fördel eftersom de försätts i en finansiell situation som är mer fördelaktig än den situation som övriga producenter av elektrisk kraft under motsvarande omständigheter befinner sig i. 19 Skattebefrielsen innebär även en konkurrensmässig fördel för leverantörer och utvecklare av vindkraftverk, eftersom efterfrågan på dessa produkter ökar jämfört med efterfrågan på andra källor för produktion av elektrisk kraft. Skattebefrielsen gynnar således indirekt även vissa leverantörer i vindkraftssektorn, vilken de senaste åren har haft en stark utveckling bl.a. till följd av skattebefrielsen och andra satsningar. Skattebefrielsen har även betydande konsekvenser för den norsk-svenska elcertifikatordningen, där omfattningen av produktionen av vindkraft i viss mån konkurrerar med och riskera att slå ut utveckling och produktion av vindkraft i Norge och el från andra förnybara källor. 18 Utöver att kraften inte ska levereras yrkesmässigt, dvs. att den producerade elektriska kraften används i den egna verksamheten, är det också ett krav från Skatteverket att den producerade elektriska kraften timmäts. 19 Se t.ex. Mål C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl., nämnt ovan, punkt 132, och de förenade målen C-78/08 till C-80/08, Paint Graphos m.fl., EU:C:2011:550, punkt 45 och där angiven rättspraxis.
8(25) Skattebefrielsen finansieras med statliga medel och kan tillskrivas staten Skattebefrielsen finansieras med statliga medel och kan tillskrivas staten, eftersom staten därigenom går miste om en skatteintäkt. 20 Detta gäller dock endast själva energiskatten och inte det undantag för mervärdeskatt som också gäller för produktion av elektrisk kraft i ett vindkraftverk av en producent som inte yrkesmässigt levererar sådan kraft. 21 Åtgärder som härstammar från unionsrättsliga harmoniseringsåtgärder som t.ex. momslagstiftningen och som ska införlivas på samma sätt av varje medlemsstat anses nämligen inte vara en statlig åtgärd. 22 Förbudet mot statligt stöd i artikel 107.1 FEUF är därför inte tillämpligt vad avser den fördel som vissa producenter får genom befrielsen från att erlägga mervärdeskatt, i den mån som skattebefrielsen i övrigt är förenlig med EUrätten. Skattebefrielsen är selektiv Skattebefrielsen avser endast vissa producenter av elektrisk kraft, nämligen producenter av elektrisk kraft i vindkraftverk som inte yrkesmässigt levererar elektrisk kraft. Skattebefrielsen är således selektiv. 23 Den utgör nämligen, inom ramen för en viss rättslig reglering, en fördel för vissa företag i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation. 24 De gynnade producenterna befinner sig faktiskt och rättsligt i en jämförbar situation med producenter av elektrisk kraft i annat än vindkraftverk, samt, i vissa situationer, även med producenter av elektrisk kraft i vindkraftverk som levererar elektrisk kraft yrkesmässigt. Skattebefrielsen utgör i vart fall en selektiv åtgärd i förhållande till andra mindre producenter av elektrisk kraft, vars skattebefrielse regleras i 11 kap. 2 andra punkten energiskattelagen. Till skillnad från mindre kraftverk som har en effekt under 100 kw, finns det ingen effektgräns för att vindkraftverk ska komma i 20 Se t.ex. mål C-387/92, Banco de Crédito Industrial SA, numera Banco Exterior de España SA mot Ayuntamiento de Valencia, EU:C:1994:100, punkt 14. 21 Högsta förvaltningsdomstolens dom av den 10 maj 2012 i mål nr. 5020-11. 22 Se mål C 460/07, Puffer, EU:C:2009:254, punkt 70. 23 Se mål C-241/94, Frankrike mot kommissionen, EU:C:1996:353, punkt 228, och mål C-143/99, Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, EU:C:2001:598, punkt 35. 24 Se mål C 409/00, Spanien mot kommissionen, EU:C:2003:92, punkt 47, och de förenade målen C 428/06 434/06, UGT Rioja m.fl., EU:C:2008:488, punkt 46.
9(25) åtnjutande av skattebefrielsen. Bestämmelsen avser därmed en specifik produktionsgren när det gäller elektrisk kraft. Skattebefrielsen följer inte av arten av eller strukturen på det system som åtgärden utgör en del av. 25 Enligt 11 kap. 5 energiskattelagen ska energiskatt betalas av den som yrkesmässigt framställer elektrisk kraft, vilket definieras som producenter. För förbrukning av el anses normen vara normalskattesatsen på el. Energiskatten tar sikte på energianvändning och utgångspunkten är att all energiförbrukning ska beskattas. En differentiering av skatteuttaget mellan el och övriga bränslen för uppvärmnings- och drivmedelsändamål anses av regeringen vara förenligt med normen, eftersom el och övriga bränslen är olika typer av energislag. Skattebefrielsen utgör således ett klart undantag från denna skattskyldighet och beskrivs i övrigt även som sådan av regeringen. 26 Syftet med skattebefrielsen kan inte heller medföra att den inte anses utgöra stöd i den mening som avses i artikel 107 FEUF. 27 Reglerna om statligt stöd innebär inte någon uppdelning efter skälen för eller målen med åtgärderna, utan åtgärderna definieras i förhållande till dess verkningar. 28 Det spelar således ingen roll för den statsstödsrättsliga bedömningen av skattebefrielsen att den indirekt avser miljöskydd och inte åläggs verksamhet som innebär en annan miljöpåverkan. Åtgärden är likväl selektiv. 29 Åtgärden är tvärtom desto mer selektiv, eftersom den endast omfattar vindkraftverk och inte andra källor för framställning av elektrisk kraft med motsvarande begränsad miljöpåverkan. Vad gäller frågan om det kan vara en skatterättsligt grundad princip att endast produktion av elektrisk kraft som levereras yrkesmässigt ska beskattas, 30 är det min bedömning att en sådan argumentation inte kan vinna framgång. Skattebefrielsen avser endast vindkraftverk och inte andra produktionsformer för elektrisk kraft. De senare är därmed skattepliktiga i den omfattning det är tekniskt och praktiskt möjligt att framställa sådan 25 Se de ovannämnda målen Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 42. 26 Se regeringens skrivelse 2013/14:98, Redovisning av skatteutgifter 2014, s. 13 och 49, punkt I 10. 27 Se mål C 241/94, Frankrike mot kommissionen, EU:C:1996:353, punkt 21, och mål C 342/96, Spanien mot kommissionen, EU:C:1999:210, punkt 23. 28 Se mål C 56/93, Belgien mot kommissionen, EU:C:1996:64, punkt 79, och domen i det ovannämnda målet Frankrike mot kommissionen, punkt 20. 29 Se dom av den 22 december 2008 i mål C-487/06 P, British Aggregates, EU:C:2008:757, punkterna 84-86. 30 Enligt 11 kap. 5 andra punkten energiskattelagen är den skattskyldig som yrkesmässigt levererar av honom framställd skattepliktig elektrisk kraft eller av annan framställd elektrisk kraft (leverantör). Enligt denna bestämmelse är således inte icke-yrkesmässig leverans av skattepliktig elektrisk kraft skattepliktig.
10(25) elektrisk kraft utan att samtidigt leverera den yrkesmässigt och så länge som den har en effekt överstigande 100 kw. För samtliga andra produktionsformer gäller således i den situationen att de ska beskattas även om de inte levereras yrkesmässigt. Det är ännu tydligare efter att effektbegränsningen för vindkraftverk avskaffades. Skattebefrielsen kan således inte anses utgöra en del av arten eller strukturen av det svenska skattesystemet. 31 Som kommissionen anför i sitt utkast till tillkännagivande om begreppet statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 FEUF 32 kan en nedsatt punktskatt innebära en selektiv fördel för företag som använder produkten i fråga som en insatsvara. 33 Så är klart fallet när en producent av vindenergi som inte yrkesmässigt levererar elen, i stället använder denna för produktion av andra varor och tjänster. En hyresvärd som kan tillhandahålla el utan extra kostnad med stöd av skattebefrielsen i 11 kap. 2 första punkten energiskattelagen är ett sådant exempel. Kriterierna om snedvridning av konkurrensen och påverkan på samhandeln Kriterierna om risk för snedvridning av konkurrensen och påverkan på samhandeln är också uppfyllda. Skattebefrielsen innebär ett incitament att välja vindkraft i stället för andra energikällor för de producenter som omfattas av undantaget. Därmed snedvrids konkurrensen i förhållande till andra produktionsformer av elektrisk kraft. Vad gäller påverkan på samhandeln blir det mer fördelaktigt för producenter av vindkraft att etablera sig i Sverige än i andra länder som Finland och Norge. Skattebefrielsen gäller enbart för elektrisk kraft producerad i Sverige. Motsvarande blir det svårare för producenter av annan elektrisk kraft, såväl från andra förnybara energikällor som traditionella, att komma in på den svenska marknaden. Även marknaden för den norsk-svenska elcertifikat-ordningen snedvrids med den svenska skattebefrielsen. Det förhållandet att ett stöd eventuellt är av relativt ringa storlek eller att det stödmottagande företaget är relativt litet innebär i 31 Se mål C-106 och 107/09 P, kommissionen och Spanien mot Gibraltar och Det förenade Kungariket, EU:C:2011:732. 32 Punkt 185. 33 Se t.ex. kommissionens beslut 1999/779/EG av den 3 februari 1999 om statligt stöd från Österrike i form av en befrielse från dryckesskatt på vin och andra jästa drycker vid sådan försäljning på produktionsorten som sker direkt till konsumenten, EGT L 305, s. 27.
11(25) övrigt inte att det kan uteslutas att konkurrensen snedvrids eller att handeln mellan medlemsstaterna påverkas. 34 Skattebefrielsen utgör inte stöd av mindre betydelse Enligt kommissionens förordning om stöd av mindre betydelse 35 omfattar förbudet mot statligt stöd i artikel 107.1 FEUF under vissa omständigheter inte stöd som inte överstiger 200 000 EUR per stödmottagare under en period om tre beskattningsår. Som anförts ovan skulle ett slopande av den särskilda skattefriheten för vindkraft enligt uppskattningar i SOU 2013:46 öka den offentligfinansiella bruttointäkten med ca 141 miljoner kronor per år, vilket motsvarar en årlig offentligfinansiell nettointäkt på ca 110 miljoner kronor. 36 Värdet av skattebefrielsen är 29,6 öre per KWh. Detta innebär att gränsen för stöd av mindre betydelse överskrids om en producent som omfattas av skattebefrielsen producerar mer än 6 GWh över tre år, eller i genomsnitt mer än 2 GWh per år. Även en liten vindturbin på 1 MW producerar normalt mellan 2 och 3 GWh per år och normalstorleken på nya vindturbiner är i dagsläget 3 MW. Mot bakgrund av att flera kommuner, regioner och stora bostadsföretag uppges stå som ägare av minst en vindturbin som de använder i enlighet med skattebefrielsen, är det min slutsats att i varje fall en del av de producenter som omfattas av skattebefrielsen överskrider gränsen på 200 000 EUR per stödmottagare under en period om tre beskattningsår. Även om det mot förmodan inte skulle vara möjligt att identifiera några producenter som omfattas av skattebefrielsen och som därigenom uppnår ett stöd överstigande 200 000 EUR under en treårsperiod, medför detta enligt min bedömning inte att ordningen som sådan kan undandras förbudet mot statligt stöd. Som anförts ovan innebär ordningen inte bara en fördel för varje enskilt producent, utan även en indirekt fördel för vissa aktörer (leverantörer) inom vindkraftssektorn. 34 Se mål T-214/95, Vlaamse Gewest mot kommissionen, EU:T:1998:77, punkt 46. 35 Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, EUT L 352, s. 1. 36 SOU 2013:46, s. 21.
12(25) Det finns inte heller någon beloppsgräns i stödordningen som säkerställer att skattebefrielsen inte går längre än de ovan nämnda begränsningarna för stöd av mindre betydelse. Endast på denna grund kan skattebefrielsen anses stå i strid med förordningen om stöd av mindre betydelse. Situationen problematiseras ytterligare av kumulationsfrågor med andra stödordningar som t.ex. elcertifikatordningen. Kommissionen ansåg i beslut från år 2003 att ordningen gröna certifikat (elcertifikat) delvis inte utgjorde statligt stöd och delvis utgjorde statligt stöd som var förenligt med den inre marknaden. 37 Dessutom har kommissionen under senare år skärpt villkoren för att ge stöd av mindre betydelse. T.ex. ska en medlemsstat som har för avsikt att bevilja ett företag stöd av mindre betydelse numera skriftligen underrätta företaget om det planerade stödbeloppet (uttryckt som bruttobidragsekvivalent) och om stödets karaktär av stöd av mindre betydelse genom att uttryckligen hänvisa till förordningen. Innan medlemsstaten beviljar stödet ska den också från det berörda företaget få en skriftlig redogörelse eller en redogörelse i elektronisk form för allt annat stöd av mindre betydelse som företaget mottagit under de två föregående beskattningsåren och det innevarande beskattningsåret. 38 Dessa formella villkor för stöd av mindre betydelse verkar i varje fall inte vara uppfyllda i den aktuella situationen. Om Energi Norge skulle bestämma sig för att klaga till kommissionen över skattebefrielsen, är det dock min rekommendation att Energi Norge först identifierar några klara exempel på producenter som omfattas av skattebefrielsen och som uppnår en skattefördel som överstiger 200 000 EUR över en period av tre år. Enligt de senaste ändringarna till kommissionens förfarandeförordning 39 måste nämligen klagomål till kommissionen numera uppfylla ett antal obligatoriska krav, härunder uppgifter om till vilket ungefärligt belopp det påstådda stödet uppgår samt, i fall det är nödvändigt att uppskatta detta belopp, så mycket styrkande bevisning som möjligt. 37 Kommissionens beslut av den 5 februari 2003, Statligt stöd N 789/2002 Sverige, elcertifikatsystemet. 38 Se artikel 6 i förordning 1407/2013. 39 Rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EGT L 83, s.1) som senast ändrat genom förordning (EU) nr 734/2013 av den 22 juli 2013, EUT L 204, s. 15.
13(25) Skattebefrielsen har inte anmälts till kommissionen och utgör inte s.k. befintligt stöd Skattebefrielsen i 11 kap. 2 första punkten i lagen om skatt på energi har inte anmälts till kommissionen. Näringsdepartementet uppger efter att ha samrått med Finansdepartementet att ordningen etablerades år 1994, 40 d.v.s. medan Sverige var med i EES, men innan Sveriges anslutning till EU. 41 Därmed anses ordningen vara ett s.k. befintligt stöd som inte omfattas av EU:s statsstödsregler. Jag instämmer inte i bedömningen att ordningen utgör s.k. befintligt stöd. Enligt min mening utgör stödordningen ett stöd som omfattas av riktlinjerna för statligt stöd till skydd för miljön. Sedan den 1 januari 2002 utgjorde ordningen ett nytt stöd som omfattas av anmälningsskyldigheten i artikel 108 FEUF. Kommissionen uttalade följande angående befintligt stöd i Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön år 2001: 42 I. LÄMPLIGA ÅTGÄRDER ENLIGT ARTIKEL 88.1 I EG-FÖRDRAGET 75. På grundval av artikel 88.1 [numera 108.1 FEUF] i fördraget kommer kommissionen att föreslå medlemsstaterna följande lämpliga åtgärder för deras befintliga stödordningar. 76. 77. Kommissionen ämnar också, som en lämplig åtgärd i den mening som avses i artikel 88.1, [numera 108.1 FEUF] föreslå medlemsstaterna att de ändrar sina befintliga miljöstödsordningar så att de blir förenliga med dessa riktlinjer senast den 1 januari 2002. 78. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att, inom en månad från mottagandet av förslaget om lämpliga åtgärder enligt punkterna 75-77, meddela om de samtycker till att anpassa sig till dessa bestämmelser. Om svar inte inkommer, tolkar kommissionen detta som att medlemsstaten i fråga inte samtycker till förslaget. Kommissionen tillämpade uttalandena i riktlinjerna i sitt beslut år 2004 rörande den skattebefrielse som Sverige tillämpade mellan den 1 januari 2002 och den 30 juni 2004 vad gäller el som används i tillverkningsprocesser inom industrin (dåvarande 11 kap. 3 energiskattelagen). 43 Kommissionen konstaterade att Sverige uttryckligen hade accepterat de av kommissionen i riktlinjerna föreslagna 40 Ikraftträden den 1 juli 1994. 41 Se avsnitt II ovan. 42 EGT C 37, 2001, s. 3. 43 Kommissionens beslut av den 30 juni 2004 om den stödordning som Sverige genomfört för en befrielse från skatt på energi från den 1 januari 2002 till den 30 juni 2004 (2005/468/EG), EUT 2005 L 165, s. 21.
14(25) åtgärderna, 44 enligt vilka samtliga befintliga miljöstödsordningar skulle ha anpassats till riktlinjerna. Detta hade dock inte gjorts i det då föreliggande ärendet. Den ifrågasatta ordningen ansågs således utgöra befintligt stöd endast fram till den 1 januari 2002. Efter denna tidpunkt ansågs ordningen utgöra anmälningspliktigt stöd. Av beslutet framgår således att enligt riktlinjerna kan miljöstödsordningar som infördes innan riktlinjerna antogs inte sedan den 1 januari 2002 utgöra befintligt stöd. Enligt min bedömning kan det dock inte finnas någon tvekan om att skattebefrielsen i 11 kap. 2 första punkten energiskattelagen utgör en miljöstödsordning i den mening som avses i riktlinjerna. I riktlinjerna från 2001 konstaterades uttryckligen att Kommissionen anser att åtgärder som gynnar energisparandet och förnybara energikällor också kan betecknas som miljöskyddsåtgärder. 45 Förnybara energikällor definierades som förnybara icke-fossila energikällor: vindkraft, solenergi, jordvärme, våg- och tidvattenenergi, vattenkraftverk med en högsta kapacitet på 10 megawatt samt biobränslen. El som produceras av förnybara energikällor definierades som el som produceras i anläggningar som drivs uteslutande med förnybara energikällor samt den del av elektriciteten som, särskilt för reservändamål, produceras av förnybara energikällor vid hybridkraftverk som drivs med klassiska energikällor. Riktlinjerna var i övrigt helt allmänt tillämpliga 46 och tog även uttryckligen sikte på avgiftssänkningar inom energisektorn: Medlemsstaternas insatser avseende förnybara energikällor samt kraftvärmeproduktion har också ökat under de senaste åren och kommissionen stöder en användning av sådana energikällor eftersom de har betydande miljöfördelar. Kommissionen anser därför att åtgärder som främjar förnybara energikällor och kraftvärmeproduktion, men som utgör statligt stöd, kan godtas på vissa villkor. Det bör framför allt tillses att dessa stöd inte strider mot andra bestämmelser i fördraget eller motsvarande nationella genomförandebestämmelser. 47 44 Genom skrivelse av den 16 mars 2001. 45 Se riktlinjerna punkt 6. 46 Se riktlinjerna punkt 7. 47 Se riktlinjerna punkt 24.
15(25) Av kommissionens formuleringar framgår således att en ordning som genom avgiftsbefrielse uppmuntrar till användning av en viss förnybar energikälla och som utgör statligt stöd måste anmälas till kommissionen. Det bör dock uppmärksammas att frågan inte definitivt prövats av EU-domstolen. Riktlinjerna angav vidare under vilka omständigheter kommissionen kunde förväntas godkänna en stödordning. Av avsnitt E.3.3 Villkor för driftsstöd till förnybar energi framgår således att driftsstöd till produktion av förnybar energi i princip är miljöstöd som kan omfattas av bestämmelserna i riktlinjerna. 48 För sådant stöd anser kommissionen det vara möjligt att behålla särskilda bestämmelser på grund av de svårigheter dessa energislag ibland har haft att effektivt konkurrera med de traditionella energislagen. 49 Riktlinjerna medger endast fyra alternativ att godkänna stöd till förnybar energi (alternativen är: stöd i form av kompensation för skillnaden mellan produktionskostnaderna för de förnybara energikällorna och marknadspriset för den berörda energin; stödordning i form av gröna certifikat eller anbudssystem; stöd till nya anläggningar för produktion av förnybar energi samt degressiva och tillfälliga driftsstöd). Inga av dessa alternativ är tillämpliga på en situation som den föreliggande. Det framgår i övrigt klart av riktlinjerna att sådant stöd måste utformas på ett sätt som gör att de företag som är verksamma inom sektorn för förnybar energi behandlas lika, samt att stöd enligt systemet ska beviljas utan diskriminering mellan de företag som producerar samma förnybara energi. 50 Min slutsats är således att skattebefrielsen borde ha anmälts till kommissionen senast i samband med införandet av 2001 års riktlinjer. Min slutsats är även att det är mycket tveksamt om stödet i dess nuvarande utformning hade godkänts av kommissionen. Regeringskansliet skulle möjligen kunna anföra till stöd för sin uppfattning att skattebefrielsen utgör ett befintligt stöd, att lagen om skatt på energi inte utgör en miljöskatt eller miljöpålaga i den mening som avses i riktlinjerna, och att undantaget därför faller helt utanför dessa. Enligt min uppfattning kan en sådan argumentation inte vara riktig. Den svenska beskattningen av elektrisk kraft är visserligen en allmän punktskatt på förbrukning av energi och inte en avgift som utgår för att särskilt 48 Se riktlinjerna punkt 54. 49 Se riktlinjerna punkt 55. 50 Se riktlinjerna punkt 64.
16(25) gynna miljön och straffa produktion med stor miljöpåverkan. Det är således enligt min bedömning mycket tveksamt om skattebefrielsen omfattas av riktlinjernas punkt 23 eller 47-53 om avgifter som drabbar vissa verksamheter och införs av miljöskäl och enligt vilka undantag kan vidtas (främst för att underlätta för företagen att anpassa sig till det nya skattetrycket utifrån perspektivet att skatten i fråga utgår för att minska användningen av något som inte är miljömässigt). Det intrycket förstärks av den omständigheten att skattebefrielsen egentligen bara avsåg att förenkla administrationen av energiskatten. Utgångspunkten för den här diskuterade skattebefrielsen är ju i stället den motsatta en särskild form av elproduktion gynnas genom att undantas från den vanliga beskattningen. Detta hindrar dock inte att syftet med ordningen är att gynna förnybar energi, vilket utan tvekan omfattas av riktlinjernas avsnitt om villkor för driftsstöd till förnybar energi. I och med att kommissionen i det ovan nämnda beslutet om den svenska tillverkningsindustris befrielse från att betala energiskatt under år 2001-2004 lagt till grund att lagstiftningen om energiskatt utgör en åtgärd som omfattas av riktlinjerna, finns det enligt min bedömning ingen tvekan om att även skattebefrielsen i 11 kap. 2 första punkten i lagen om skatt på energi omfattas av riktlinjerna och därmed inte kan anses vara ett s.k. befintligt stöd. Skattebefrielsen står antagligen inte i strid mot EU:s energiskattedirektiv Rådets direktiv om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet ( energiskattedirektivet ) 51 har till syfte att, för att den inre marknaden ska fungera väl och för att målen i andra delar av gemenskapens politik ska uppnås, fastställa minimiskattenivåer på gemenskapsnivå för de flesta energiprodukter, inklusive elektricitet, naturgas och kol. 52 Då medlemsstaterna önskade införa eller bibehålla olika typer av skatter på energiprodukter och elektricitet, tilläts medlemsstaterna att iaktta gemenskapens minimiskattenivåer genom att inbegripa de sammanlagda skatter som tas ut i fråga om samtliga indirekta skatter enligt eget val. 53 Av direktivets skäl 15 framgår att möjligheten att tillämpa differentierade nationella skattesatser för en och samma produkt bör tillåtas under vissa omständigheter eller 51 Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, EGT L 283, s. 51. Direktivet är inte införlivat i EES-avtalet. 52 Skäl 3. 53 Skäl 10.
17(25) på fasta villkor, under förutsättning att gemenskapens minimiskattenivåer och reglerna för den inre marknaden och konkurrensreglerna följs. Av energiskattedirektivet framgår således mycket klart att även om viss beskattning är förenlig med direktivet, kan den ändå anses utgöra olagligt statligt stöd. 54 Artikel 5 i direktivet föreskriver att medlemsstaterna, under förutsättning att medlemsstaterna iakttar de minimiskattenivåer som föreskrivs i direktivet, och under förutsättning att dessa är förenlig med gemenskapslagstiftning, får tillämpa differentierade skattesatser under skattemyndigheterna tillsyn i bl.a. följande fall: När de differentierade skattesatserna är baserade på kvantitativa förbrukningsnivåer av elektricitet och energiprodukter som används för uppvärmningsändamål, Mellan yrkesmässig och icke-yrkesmässig användning av energiprodukter och elektricitet enligt artiklarna 9 och 10. Artikel 11 innehåller följande definitioner: Artikel 11 1. I detta direktiv avses med yrkesmässig användning den förbrukning varje företagsenhet har, fastställd i enlighet med punkt 2, som självständigt och oberoende av plats tillhandahåller varor och tjänster oavsett vilket syfte eller resultat den ekonomiska verksamheten skall ha. Ekonomisk verksamhet omfattar all verksamhet som bedrivs av producenter, återförsäljare och personer som tillhandahåller tjänster, däribland gruvdrift, jordbruksverksamhet och verksamhet inom fria yrken. Statliga, regionala och lokala myndigheter och andra offentligrättsliga organ skall inte betraktas som yrkesmässig verksamhet när det gäller verksamhet eller transaktioner som de utför i egenskap av offentliga myndigheter. När de utför sådan verksamhet och sådana transaktioner skall de dock anses bedriva yrkesmässig verksamhet när det gäller denna 54 Detta gäller även Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG, EGT L 140, p.16. Se även EU-domstolens dom av den 10 december 2013 i mål C-272/12 P, kommissionen mot Irland, Frankrike, Italien m.fl., EU:C:2013:812, punkt 53. I denna dom fann EU-domstolen att den omständigheten att ett antal medlemsstater inom ramen för unionens skattelagstiftning fått tillstånd att införa en skattebefrielse för punktskatter inte kunde hindra kommissionen från att utnyttja sina befogenheter enligt fördraget och inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF för att avgöra huruvida denna skattebefrielse utgjorde ett olagligt statligt stöd.
18(25) verksamhet och dessa transaktioner om behandling som icke-yrkesmässig verksamhet skulle leda till en väsentlig snedvridning av konkurrensen. 2. Enligt detta direktiv kan företagsenheten inte vara mindre än en del av ett företag eller en juridisk person som till sin organisation utgör ett oberoende företag, det vill säga en enhet som kan driva verksamhet med egna medel. 3. Vid blandad förbrukning skall varje förbrukningsform beskattas proportionerligt, men om antingen den yrkesmässiga eller den icke-yrkesmässiga förbrukningen är obetydlig får den betraktas som obefintlig. 4. Medlemsstaterna får begränsa omfattningen av den lägre skattenivån vid yrkesmässig användning. Direktivet fastställer således att yrkesmässig och icke-yrkesmässig användning av energiprodukter och elektricitet får behandlas olika i skattehänseende. 55 Av direktivets definition framgår dock att direktivet inte såsom den svenska skattebefrielsen tar sikte på om den elektriska kraften levereras yrkesmässigt, utan till om den elektriska kraften används för tillhandahållande av varor och tjänster, oavsett vilket syfte eller resultat den ekonomiska verksamheten ska ha. Den svenska skattebefrielsens bruk av begreppet yrkesmässig är således annorlunda än direktivets tillämpning av samma begrepp, eftersom den svenska skattebefrielsen även omfattar den situationen då producenten av el själv använder den egenproducerade vindkraften till att tillhandahålla andra varor och tjänster än just elektrisk kraft. I sammanhanget är det på sin plats att påminna om de svåra gränsdragningsproblem detta kan medföra i ljuset av Högsta förvaltningsdomstolens praxis, som nämnts ovan, att el som ingick i en uthyrning inte skulle anses vara yrkesmässig produktion. Om det enbart hade varit fråga om definitionen av begreppet yrkesmässig är det enligt min bedömning således tveksamt om den svenska skattebefrielsen kan anses vara förenlig med energiskattedirektivet. Direktivet fastställer emellertid också att kraftvärmeproduktion och, för att främja användningen av alternativa energikällor, förnybar energi, bör kunna komma ifråga för förmånligare behandling. 56 Enligt artikel 15 gäller följande: Artikel 15 55 Skäl 21. 56 Skäl 25.
19(25) 1. Utan att det påverkar tillämpningen av andra gemenskapsbestämmelser får medlemsstaterna under tillsyn av skattemyndigheterna tillämpa fullständig eller partiell skattebefrielse eller skattenedsättningar i följande fall: a) Skattepliktiga produkter som används under tillsyn av skattemyndigheterna inom pilotprojekt för teknisk utveckling av mer miljövänliga produkter eller för bränslen från förnybara källor. b) Elektricitet från sol, vind, vågor, tidvatten eller jordvärme, från vattenbaserad energi alstrad i vattenkraftverk, som framställs från biomassa och ur produkter som framställs från biomassa, som framställs från metan från nedlagda kolgruvor, som alstras från bränsleceller. Direktivet tillåter således uttryckligen medlemsstaterna att befria elektricitet från vind från energiskatt. Mot bakgrund av detta generella undantag får den eventuella frågan om definitionen av yrkesmässig användning mindre självständig betydelse, eftersom produktionen hur som helst skulle kunna skattebefrias. 57 Omständigheten att skattebefrielsen är tillåten och förenlig med energiskattedirektivet innebär dock inte att skattebefrielsen även är förenlig med statsstödsreglerna. Detta gäller de fall där vissa åtgärder enligt energiskattedirektivet ska anmälas till kommissionen. I dessa fall befriar en sådan anmälan inte medlemsstaterna från skyldigheten att anmäla enligt statsstödsreglerna i artikel 108 FEUF. Detta anges uttryckligen i energiskattedirektivets artikel 26 andra stycket: 58 Artikel 26 1. Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om åtgärder som vidtagits enligt artiklarna 5, 14.2, 15 och 17. 2. Åtgärder som skattebefrielse, skattenedsättning, skattedifferentiering och återbetalning av skatt enligt detta direktiv kan utgöra statligt stöd och skall i så fall anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 88.3 i fördraget. 57 Frågan huruvida det är förenligt med unionsrätten att inrätta ett nationellt stödsystem för el från förnybara energikällor, i vilket producenter av grön el tilldelas elcertifikat som elleverantörer och vissa användare är skyldiga att köpa motsvarande en viss andel av den totala mängd el de levererar eller använder, när det enligt systemet endast är producenter belägna i den berörda medlemsstaten som kan tilldelas sådana certifikat, behandlas för tillfället i ett mål vid EU-domstolen, se generaladvokat Bots förslag till avgörande av den 28 januari 2014 i mål C-573/12, Ålands Vindkraft AB mot Energimyndigheten. 58 Se även direktivets skäl 32.
20(25) Upplysningar som lämnats till kommissionen på grundval av detta direktiv befriar inte medlemsstaterna från anmälningsskyldighet i enlighet med artikel 88.3 i fördraget. 3. Skyldigheten att i enlighet med punkt 1 underrätta kommissionen om åtgärder som vidtagits enligt artikel 5 befriar inte medlemsstaterna från eventuell anmälningsskyldighet till följd av direktiv 83/189/EEG. Att bestämmelserna i 11 kap. 2 energiskattelagen är förenliga med energiskattedirektivet innebär således inte att dessa bestämmelser automatiskt kan anses tillåtna enligt artikel 107.1 FEUF. Bestämmelserna om statsstöd förblir relevanta. Skattebefrielsen omfattas inte av den allmänna gruppundantagsförordningen Kommissionen antog den 21 maj 2014 en ny allmän gruppundantagsförordning. 59 Kapitel III avdelning 7 avser olika miljöåtgärder. Artikel 42 avser driftstöd för främjande av energi från förnybara energikällor. Enligt denna artikel kan stöd beviljas genom konkurrensutsatta anbudsförfaranden. Alla producenter som producerar el från förnybara energikällor ska tillåtas att lämna anbud för stödet på ett icke-diskriminerande sätt. Bestämmelsen omfattar inte uttryckligen skatte- och avgiftsåtgärder och bestämmelsen bedöms inte vara relevant för den aktuella skattebefrielsen. Artikel 43 avser driftstöd för främjande av energi från förnybara energikällor i småskaliga anläggningar. Stödet får endast beviljas till vindkraft-anläggningar med en produktionskapacitet på mindre än 3 MW eller mindre än tre produktionsenheter. Artikel 43 femte till sjunde stycket innehåller ytterligare villkor för stödet som endast får ges till dess att anläggningen har avskrivits fullständigt enligt allmänt vedertagna redovisningsprinciper. Inte heller detta stöd förutses uttryckligen ges i form av skattebefrielse, även om detta inte utesluts uttryckligen. 60 Med mindre än att det kan visas att samtliga de producenter som åtnjuter skattebefrielsen i 11 kap 2 andra punkten energiskattelagen rent faktiskt tvunget har en produktionskapacitet som ligger under den i artikel 43 59 Ännu inte tillgänglig på svenska. Se: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/forms_docs/gber_regulation_sv.pdf 60 Enligt artikel 4 första stycket v) får stödet inte uppgå till mer än 15 millioner EUR per företag per projekt.
21(25) anförda tröskeln, är min slutsats att skattebefrielsen inte kan omfattas av detta undantag eftersom det inte finns något produktionstak för befrielsen i den aktuella svenska lagbestämmelsen. Slutligen föreskriver artikel 44 i den allmänna gruppundantagsförordningen att stödordningar i form av nedsättning av miljöskatter enligt energiskattedirektivet ska anses vara förenliga med den inre marknaden och undantagna från anmälningskrav, om de uppfyller villkoren i artikeln och i förordningens kapitel 1. Den som beviljas skattenedsättningen ska väljas ut mot bakgrund av klara, öppna och objektiva kriterier och ska erlägga åtminstone unionens minimiskattenivå som fastställs i energiskattedirektivet. Som anförts ovan, är det förmodligen förenligt med energiskattedirektivet att befria vindkraftverk från energiskatt. Detta innebär dock inte att befrielsen också omfattas av bestämmelsen i gruppundantagsförordningen. Miljöskatt definieras på följande sätt i förordningens artikel 2, punkt 119: En skatt vars specifika beskattningsunderlag har tydliga negativa effekter på miljön, eller vars syfte är att vissa verksamheter, varor eller tjänster ska beskattas så att miljökostnaderna ingår i priset eller att producenter och konsumenter ges möjlighet att orientera mot miljövänligare verksamheter. Frågan är således om den svenska energiskatten är att anse som en miljöskatt i denna mening. Även om all energianvändning i viss mån kan anses ha negativa effekter på miljön, är det min bedömning att det inte är allmänna skatteregler som energiskattelagen som i första hand avses i artikel 44. Artikeln avser i stället miljöskatter som straffar produktion med stor miljöpåverkan (se även ovan om diskussionen om definitionen av miljöpålagor i 2001 års miljöriktlinjer). Denna syn på definitionen av miljöskatt har även stöd i skäl 64 i förordningens ingress (skälet återges på engelska, eftersom en officiell svensk översättning ännu inte föreligger): Aid in the form of tax reductions pursuant to Council Directive 2003/96/EC of 27 October 2003 restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity favouring environmental protection covered by this Regulation can indirectly benefit the environment. However, environmental taxes should reflect the social cost of emissions while reductions from taxes may adversely impact on this objective. It therefore seems appropriate to limit their duration to the period of application of this Regulation. After this period, Member States should re-evaluate the appropriateness of the tax reductions
22(25) concerned. In order to minimise the distortion of competition, the aid should be granted in the same way for all competitors found to be in a similar factual situation. To better preserve the price signal for undertakings which the environmental tax aims to give, Member States should have the option to design the tax reduction scheme based on a fixed annual compensation amount (tax refund) disbursement mechanism. Enligt min uppfattning särskiljer förordningen här mellan allmänna skattebefrielser som gynnar miljöriktiga val, som t.ex. elproduktion i vindkraftverk, och miljöskatter som straffar ageranden med stor miljöpåverkan. Stödet måste begränsas i tiden och det verkar som om man föredrar en lösning med certifikat ( annual compensation amount ). Jag anser således att det är mycket tveksamt om den svenska skattebefrielsen i dess nuvarande form skulle kunna omfattas av artikel 44 i den allmänna gruppundantagsförordningen. I vart fall måste stödordningen även uppfylla alla de villkor som uppställs i kapitel I i gruppundantagsförordningen, varav bl.a. framgår att stöd i form av skatteförmåner kräver att det i åtgärden föreskrivs ett tak som garanterar att det tillämpliga tröskelvärdet inte överskrids 61 (för just artikel 44 föreskrivs dock inget tröskelvärde), samt att den berörda medlemsstaten ska uppfylla vissa krav avseende offentliggörande och information om stödordningen. Skattebefrielsen omfattas inte av några av de möjligheter för undantag som uttryckligen anges i de nya riktlinjerna om stöd till energi och miljö Kommissionen antog den 9 april 2014 nya riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi 2014-2020. 62 Riktlinjerna anger när kommissionen kan förväntas ge undantag för en särskild anmäld ordning, d.v.s. en ordning som inte omfattas t.ex. av den allmänna gruppundantagsförordningen. Enligt riktlinjerna kan stöd under vissa villkor godkännas, bl.a. vad avser investerings- och driftstöd till energi från förnybara källor samt driftstöd i form av nedsättelse eller befrielse från miljöskatter. 63 De definitioner som används i riktlinjerna, t.ex. av miljöskatt, överensstämmer med definitionerna i gruppundantagsförordningen. Rent allmänt gäller följande principer för kommissionens förenlighetsbedömningar: stödet ska bidra till ett väldefinierat mål av gemensamt intresse, det ska finns ett behov av statligt ingripande, stödåtgärden ska vara 61 Artikel 5, andra stycket d). 62 Tillgängliga på: http://ec.europa.eu/competition/sectors/energy/eeag_en.pdf 63 Riktlinjerna punkt 18, c) och k).