1 (7) Sjöfartsinspektionen Handläggare direkttelefon Ert datum Er beteckning Sven Zetterstedt, 011-19 12 73 1999-01-28 N 1999/3959+66+551/RS Näringsdepartementet 103 33 STOCKHOLM Yttrande över betänkandet av Oljeutsläppsutredningen (SOU 1998:158) Att komma åt oljeutsläppen Sammanfattning De av utredningen föreslagna åtgärderna kommer enligt Sjöfartsverkets uppfattning att bidra till en mera effektiv övervakning av Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon vid utsläpp från fartyg och leder därmed till ett färre antal utsläpp. Likaså kommer de sannolikt att leda till en bättre handläggning vid överträdelse av utfärdade utsläppsföreskrifter. Bortsett från den föreslagna förändringen i utredningsförfarandet får emellertid föreslagna åtgärder i första hand ses som en uppgradering av det regel- och åtgärdssystem som föreligger redan idag. Allmän bakgrund Det internationella samarbetet för att motverka förorening av havsvattnet påbörjades under 1950-talet och har fortlöpt sedan dess med en allt större detaljreglering i takt med fartygens och den internationella fartygstrafikens utveckling. Samarbetet har påverkats i pådrivande riktning av några stora fartygsolyckor som fått internationellt genomslag. Sverige får anses ha varit en drivande kraft i den internationella sjöfartsorganisationen IMO vid utarbetande och fastställande av regler i detta avseende. I IMO-arbetet företräds Sverige huvudsakligen av Sjöfartsverket. Sverige är också internationellt engagerat i det geografiskt mer begränsade Östersjösamarbetet, i vilket staterna kring Östersjön deltar. Detta samarbete går i huvudsak ut på att söka finna lösningar som begränsar utsläpp i den operativa fartygsverksamheten. Samarbetet omfattar alla slags fartyg och varje form av avfall som genereras under ett fartygs drift. Samarbetet har under senare år bl.a. lett till förslag Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post 601 78 NORRKÖPING Slottsgatan 82 011-19 10 00 011-10 19 49 inspektion@sjofartsverket.se
2 (7) till enhetliga regler om obligatorisk avlämning från fartyg och mottagning av avfall i hamn, hur detta skall bekostas samt ett enhetligt sanktionssystem vid överträdelse av dessa regler, den s.k. Östersjöstrategin. Inom EU pågår f.n. arbete med ett direktiv om mottagningsanordningar m.m. I detta arbete driver Sverige och andra Östersjöländer den linjen hårt att direktivet materiellt inte skall avvika från Östersjöstrategin. Sjöfartsinspektionen grundar sina bemyndiganden när det gäller utsläpp av olja och andra miljöskadliga ämnen i vattenområde på lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (föroreningslagen) och förordningen med samma namn. Bemyndigandena går i huvudsak ut på att meddela föreskrifter om fartygs konstruktion och operativa verksamhet vad gäller utsläpp, avfallshantering, dagboksföring och tillsyn samt att utöva tillsyn. Enligt verkställighetslagstiftningen till sjölagen är verket vidare bemyndigat att utfärda föreskrifter om och att utöva tillsyn av att fartyg har internationellt oljeskyddscertifikat. Med stöd av bemyndigandena har verket utfärdat föreskrifter. Tillsynen avseende efterlevnaden av dessa utövas av Sjöfartsinspektionen inom Sjöfartsverket. Kustbevakningen biträder vad avser kontrollen av oljeskyddscertifikat. Den tillsyn Sjöfartsinspektionen utövar går i princip ut på att kontrollera att fartygets utrustning överensstämmer med gällande krav och, om brister i överensstämmelse föreligger, föreskriva rättelse. Vid allvarligare brister eller om risk för oljeförorening från fartyget föreligger kan fartyget beläggas med förbud att nyttjas till sjöfart och/eller föreskrivas att åtgärder vidtas så att risk för utsläpp undanröjs. Ett sådant åläggande kan innebära t.ex. att ett fartyg som sjunkit bärgas eller att den olja som finns ombord omhändertas på ett miljömässigt korrekt sätt. Förslagen Innan Sjöfartsverket närmare behandlar de av utredningen framlagda förslagen vill verket framhålla några väsentliga, grundläggande synpunkter. Det internationella sjöfartssamfundet var tidigt ute när det gällde att skapa för sin tid mycket strikta regler för hur sjöfartsnäringen skulle hantera de miljöproblem dess verksamhet gav upphov till. MARPOL 73/78 föreskrev och föreskriver således långtgående förbud och begränsningar i rätten att släppa ut olja och andra skadliga ämnen från fartyg till vatten och kräver av hamnar,
3 (7) oljeimportörer m.fl. att det skall finnas mottagningsanläggningar för oljeavfall, vare sig detta kommer från lasten i ett fartyg eller från driften av fartyget. Principiellt kan sägas att de regler, som krävs för att oljeutsläpp från fartyg inte borde ske, finns på plats. Det är emellertid uppenbart att det internationella regelverket inte tillämpas på ett sådant sätt att det får avsedd effekt. Enligt Sjöfartsverkets uppfattning är det stora problemet i sammanhanget att fartyg avstår från att nyttja befintliga mottagningsanläggningar för oljeavfall, att sådana inte finns eller att avgifter tas ut av dem så att fartyg avstår från att utnyttja dem. Den s.k. Östersjöstrategin kommer, om den får avsett resultat, att innebära att fartyg tvingas att lämna iland sitt oljeavfall, vare sig detta kommer från lasten i fartyget eller från driften av fartyget, innan det går till sjöss. Mängden olja, som kan släppas ut i Östersjön, skulle då sannolikt minska dramatiskt och behovet av ingripande mot fartyg rimligen minska i samma omfattning. Utredningen har i sitt betänkande nämnt att avsevärt bättre möjligheter än som finns idag att identifiera fartyg, från vilka oljeutsläpp har skett, förutsätter internationella beslut om att alla fartyg skall vara utrustade med transponders och ett internationellt system för obligatorisk märkning av olja. Det internationella arbetet med transponders har drivits hårt av Sjöfartsverket. Detta börjar nu ge resultat. Om och när alla fartyg, som går i Östersjön, kommer att ha transponders, är omöjligt att säga men förutsättningar finns idag att så skall bli fallet inom överskådlig tid. Detta kunde inte sägas för fem år sedan. När det gäller märkning av olja är Sjöfartsverket mer tveksamt. Försök har gjorts med märkning av olja i Sverige. Detta var inte lyckat. Sannolikt finns dock bättre teknik för genomförande av märkning idag. Sjöfartsverkets erfarenhet av de stora, internationella oljebolagens inflytande på arbetet i IMO i frågor, som rör deras intressen, är emellertid inte positiv; det kan inte uteslutas att förslag om obligatorisk märkning av olja kan bli svårgenomförbara. Sjöfartsverket kommenterar nedan utredningens enskilda förslag. Fartygets operativa förhållningssätt Sjöfartsverket stöder förslaget om ett totalförbud mot utsläpp inom svenskt sjöterritorium av olja, toalettavfall och fast avfall. Verket vill dock hänvisa till sin och Naturvårdsverkets skrivelse till departementet 1998-12-16 (dnr 0602-9836496) och det som i den sägs om att lagstiftning om utsläpp berör ett flertal intressen, bl.a. dem som representeras av båtlivsorganisationerna. Det är viktigt att den lagstiftning, som kan bli resultatet av förslaget helt överensstämmer med Östersjöstrategin. För fullständighetens skull bör beträffande fritidsbåtar emellertid när det gäller utsläpp av olja påpekas att det fortfarande
4 (7) finns en mängd fritidsbåtar, som har s.k. våta avgaser, d.v.s. avgasröret mynnar under vattenytan eller nära denna. När avgaserna från motorerna går ut i vattnet följer större eller mindre mängder oförbränd olja med, i all synnerhet från tvåtaktsmotorer. Oljeutsläpp kan således inte undvikas från sådana båtar och det är viktigt att detta beaktas i framtida lagstiftningsarbete på lämpligt sätt. Sjöfartsverket vill betona att frågan om utsläppsförbud måste drivas internationellt. Ett förslag av så begränsad omfattning, som det nu aktuella, leder mer tanken till en symbolhandling än ett verkningsfullt medel. Arbetet inom HELCOM och IMO bör drivas mot en skärpning av utsläppsreglerna i varje fall för stängda och känsliga havsområden som Östersjöområdet. Straffansvaret Sjöfartsverket har ingen erinran mot den utvidgning av straffansvaret, som utredningen föreslår. Sjöfartsverket ifrågasätter om än inte starkt förslaget att göra utsläppsbrott straffbara genom miljöbalken. Skälet till detta är att i artikel 4 i MARPOL 73/78, som Sverige är bunden av, föreskrivs att Any violations of the requirements of the present Convention shall be prohibited and sanctions shall be established therefor under the law of the Administration of the ship concerned wherever the violation occurs. Föroreningslagen är den lag som tillsammans med följdlagstiftningen till den satt MARPOL 73/78 i kraft för svenskt vidkommande. Miljöbalken är en mer utpräglat nationell lagstiftning. Enligt verkets uppfattning är det lämpligare att behålla straffsanktionerna i föroreningslagen men som ovan antytts det är inte en väsentlig invändning. Sjöfartsverket vill i detta sammanhang betona att utredningens förslag om vilka som skall kunna straffas till följd av en överträdelse av ett förbud mot utsläpp synes ha det vällovliga syftet att vara nyanserat och kunna leda fram till att rätt person skall kunna dömas för en överträdelse samtidigt som befälhavarens och redarens ansvar betonas. Man bör överväga att skärpa befälhavarens ansvar ytterligare. Utredningen redovisar kortfattat den s k ISM-koden. Denna är en del av SOLAS-konventionen. Den är således ett internationellt vedertaget regelverk. ISM-koden gäller sedan 1 juli 1998 bl.a. tankfartyg och kommer från den 1 juli 2002 att gälla samtliga s.k. SOLAS-fartyg, d.v.s. fartyg med en bruttodräktighet om 500 eller mer, som används i internationell sjöfart. ISM-koden är avsedd att säkerställa att rederier och fartyg lever upp till de fartygs- och miljösäkerhetsbestämmelser som gäller. Enligt Sjöfartsverkets uppfattning finns det skäl att utgå från att ett Safety Management-system enligt koden kan byggas upp och vidmakthållas så att fartygets befälhavare och den särskilda person hos rederiet/företaget, som ansvarar för rederiets fartygs säkerhet (designated person), faktiskt kan ta ett ansvar för att utsläpp inte sker.
5 (7) Svårigheten med ett alltför nyanserat betraktelsesätt när det gäller ansvarsfördelningen är att detta skapar utredningstekniska problem och utrymme för bedömningar i domstol. Detta kan synas vara ett från rättsliga utgångspunkter aningslöst sätt att se på frågan men enligt verkets uppfattning är problemen med fortgående utsläpp i sådana vattenområden som Östersjön så stora att förhållningssättet måste vara drakoniskt. Domsrätten och utredning av oljeutsläpp Sjöfartsverket stöder utredningens förslag om domsrätten i den svenska ekonomiska zonen. När det gäller förslagen som tar sikte på brottsutredningen i samband med utsläpp av skadliga ämnen från fartyg stöder Sjöfartsverket allmänt det som sägs i betänkandet. Alla åtgärder som inom ramen för svensk lagstiftning kan vidtas för att effektivisera brottsutredningarna välkomnas. Sjöfartsverket, som inte är en brottsutredande eller i övrigt polisiär myndighet, avstår från att kommentera enskildheterna i utrednings förslag när det gäller brottsutredning men vill ändå peka på följande förhållanden. Utredningen föreslår att ett 20-tal åklagare bör utbildas särskilt och ingå i en beredskapsorganisation. Sjöfartsverket vill erinra om Sjösäkerhetskommitténs betänkande (SOU 1996:182) Handlingsprogram för ökad sjösäkerhet och dess förslag när det gäller åklagare och åklagarkompetens (s. 436). Sjöfartsverket stödde det förslaget i sitt remissyttrande. Det finns ett behov av förbättrad lagföring inom hela sjöfartssektorn, inte bara när det gäller utsläpp. Sjöfartsverket har inget emot en bättre lagreglering av verkets skyldighet att anmäla misstänkta brott inom sitt tillsynsområde. Detta bör dock inte i sammanhanget begränsas till utsläppsfall utan omfatta hela tillsynsområdet, d.v.s. även brott mot fartygstekniska och fartygsoperativa föreskrifter. När så slutligen gäller förslaget att man bör överväga om Försvarsmakten skall bistå Kustbevakningen i dess arbete med brottsutredning vid utsläpp från fartyg bör detta övervägas mot bakgrund av vad som sagts i Sjöverksamhetskommitténs betänkande (SOU 1994:41) Statens maritima verksamhet. Detta betänkande är kortfattat nämnt i det nu remitterade betänkandet. Domstolshanteringen Sjöfartsverket stöder utredningens förslag att enbart de s.k. sjörättsdomstolarna skall vara behöriga i utsläppsärenden.
6 (7) Sanktionsavgifter Sjöfartsverket stöder tanken bakom förslagen till ny sanktionsavgift för överträdelser av vissa föreskrifter och till en höjd vattenföroreningsavgift. Verket anser det lämpligt att vattenföroreningsavgiften höjs i avvaktan på ett ställningstagande till Företagsbotutredningens förslag om avskaffande av vattenföroreningsavgiften, i den mån det med hänsyn till det liggande förslaget från allmänna utgångspunkter anses vara lämplig. När det gäller den nya sanktionsavgift, som föreslås, avstår Sjöfartsverket från att kommentera de särskilda förslagen till ändring av föroreningslagen; dessa bör emellertid författningstekniskt kunna förbättras. Verket vill emellertid hänvisa till vad ovan sagts om straffsanktionerna. De bör vara så enkla och klara som möjligt. Förslaget om vem sanktionsavgiften skall rikta sig mot (förslaget till tillägg till 8 kap föroreningslagen) förefaller vara skrivet med utgångspunkt att det som föreskrivs skulle motsvara ett straff i brottsbalkens mening. Man kan emellertid utgå ifrån att en sanktionsavgift inte slutligen kommer att betalas av den person den riktar sig mot; i många fall torde den täckas av fartygets P&I försäkring. Sanktionen kommer nämligen att uppfattas som en sanktion mot fartyget och det finns enligt Sjöfartsverkets uppfattning ingen anledning att göra någon annan än befälhavaren, som företrädare för fartyget, ansvarig för den. Det bästa hade varit att göra rederiet ansvarigt för avgiften men då framstår den som en företagsbot med de svårigheter det leder till. Det är självfallet i högsta grad lovvärt att skapa respekt för föreskrifter som finns om fartygs utrustning och drift, avsedda att minska oljeutsläpp. Frågan kan emellertid ställas om det inte finns minst lika vällovliga regler om utrustning och drift av fartyg, som tar sikte på säkerheten för människor och egendom, som skulle iakttas bättre om en sanktionsavgift, som inte är ett vite, fanns. Det internationella arbetet Sjöfartsverket har ingen erinran mot det som sägs om det internationella arbetet i betänkandet. Sjöfartsverket tar emellertid tillfället i akt att utveckla det som sagts om flaggstater och deras ansvar och vad som bör göras när de uppenbarligen inte tar detta. Inom IMO pågår f n ett arbete med en Self Assessment Form (SAF) för flaggstater, d.v.s. ett formulär, som flaggstater skall kunna använda när de själva utvärderar sin egen effektivitet som flaggstater. Tanken är att internationella konventioner på sjöfartens område ger flaggstaterna inte bara vissa rättigheter när det gäller de fartyg, som är registrerade i en flaggstats register, utan även vissa skyldigheter för att se till säkerheten i dessa fartyg. Det framstår som uppenbart att vissa länder inte tar detta ansvar. SAF har tillkommit för att bistå dessa länder i att finna sina brister.
7 (7) Från svensk och från andra nordeuropeiska länders sida samt från vissa stora flaggstaters sida har framförts tanken att SAF inte ensamt kommer att kunna leda länder, som har brister som flaggstater, på rätt väg. Värderingen måste ske mot vissa kvalitetskriterier. Under Flag State Implementation (FSI) underkommitténs sjunde möte i vinter inleddes ett arbete med sådana kriterier. Detta, som bedrevs i en arbetsgrupp under Sjöfartsverkets ordförandeskap, kommer att fortsätta fram till FSI 8 i en korrespondensgrupp, vars arbete kommer att koordineras av Sjöfartsverket, och förhoppningsvis att avslutas under FSI 8. Detta arbete är hoppingivande. Även om SAF endast är ett utvärderingsverktyg för flaggstaten själv och även om kriterierna tar sikte på just denna utvärdering, är det första gången IMO ägnar sig åt frågan om kvaliteten hos flaggstaterna. Förhoppningsvis kommer detta att inom en inte avlägsen framtid leda till att stater, vars fartyg ofta bryter mot utsläppsföreskrifter eller andra säkerhetsföreskrifter, blir föremål för många nyttjandeförbud vid hamnstatskontroller eller får många anmärkningar vid dessa, kommer att finna att det internationella sjöfartssamfundet inte godtar av dem utställda certifikat; dessa flaggstater visar ju då att de inte tar kvalitetskriterierna på allvar, trots att det är deras skyldighet enligt de konventioner på sjöfartens område, som de anslutit sig till. I handläggningen av detta ärende, som beslutats av generaldirektören Anders Lindström, har deltagit sjösäkerhetsdirektören Johan Franson, föredragande, och avdelningsdirektören Stefan Lemieszewski. Anders Lindström Johan Franson