Stockholm, 30 september 2016 Ju2016/05297/EMA Regeringskansliet att Rebecca Svad Justitiedepartementet 103 33 Stockholm ju.registrator@regeringskansliet.se rebecca.svad@gov.se Svenska Röda Korsets yttrande över Europeiska kommissionens förslag till skyddsgrundsförordning (COM (2016) 466) Svenska Röda Korset har beretts tillfälle att yttra sig över rubricerade förslag och vill med anledning av detta framföra följande synpunkter. Förslaget Förslaget syftar till en ökad harmonisering mellan EU:s medlemsstater när det gäller bedömningar av asylansökningar och innehållet i ett beviljat skydd. Det nuvarande direktivets bestämmelse om att det är möjligt för medlemsstater att ha mer förmånliga bestämmelser tas bort. Sammanfattning av Svenska Röda Korsets synpunkter Förslaget är en del i kommissionens försök att upprätta ett gemensamt asylsystem som gäller på samma sätt i alla medlemsstater. Även om Svenska Röda Korset delar kommissionens bild av att ökad harmonisering är behövligt måste denna göras utan att underminera de grundläggande garantierna för rätten att söka asyl. Svenska Röda Korset är oroade över att förslaget i sin nuvarande form kommer att urholka rätten till internationellt skydd. Graden av skyddsbehov och principen om non-refoulement måste vara grunden för EU:s asylpolitik inte att förhindra sekundära rörelser. När så många människor har tvingats på flykt runtom i världen vill Svenska Röda Korset uppmana Sverige och övriga medlemsländer i EU att stå upp för sina folkrättsliga förpliktelser vad gäller människor som söker skydd. Svenska Röda Korset oroar sig för att flera av förslagen kommer att försvåra tillträdet till internationellt skydd inom EU samt tillträdet och påbörjan av etableringen då tillståndstiden föreslås förändras. Trots att det finns ett antal förändringar som Svenska Röda Korset välkomnar anser vi att den övergripande förändringen riskerar leda till, bland annat, en oerhört restriktiv tolkning av trovärdighet genom den införda skyldigheten för den sökanden att substantiera hens ansökan, det obligatoriska användandet av internflyktsalternativet, kravet på omprövning, borttagandet av vissa sur place skäl samt straffåtgärderna mot så kallade sekundära förflyttningar. Nedan följer en sammanfattning av Svenska Röda Korsets synpunkter.
Svenska Röda Korset anser att bestämmelserna fortsatt ska regleras genom ett direktiv. Svenska Röda Korset betonar betydelsen av myndighetens utredningsansvar och bevisbördans placering. Svenska Röda Korset avstyrker förslaget rörande borttagande av särskilda sur place skäl. Svenska Röda Korset anser att medlemsstaterna fortsatt ska kunna bevilja permanenta uppehållstillstånd direkt. Förslaget riskerar leda till en underminering av tillträde till skyddet och möjligheten till integration och etablering då längden på skyddet kraftigt minskar. Svenska Röda Korset vill särskilt understryka att den föreslagna skyddsgrundsförordningens krav på systematiska och regelbundna kontroller av status kommer att skapa ökad otrygghet och motverkar EU:s integrationspolitik och handlingsplan för integration. Svenska Röda Korset vill särskilt betona betydelsen av aktuell, kontextbaserad och individanpassad landinformation i syfte att kunna göra en individuell asylprövning istället för att förlita sig alltför mycket på generella analyser och riktlinjer. Sekundära förflyttningar är många gånger ett resultat av restriktioner vad gäller möjligheten att återförenas med sin familj samt omöjliga utsikter till arbete och bostad. Svenska Röda Korset är därför mycket tveksamma till de förslag till sanktioner som föreslås utan välkomnar istället andra initiativ som möjliggör familjeåterförening och integration inom hela unionen, till exempel genom status som varaktigt bosatt när man beviljats skydd i EU. Allmänna synpunkter Svenska Röda Korset har en lång erfarenhet av att arbeta med asylsökande som nyligen kommit till Sverige eller till andra delar av Europa för att söka internationellt skydd. Vi har betydande erfarenhet och kunskap kring asylsökande som varit utsatta för tortyr eller med särskilda trauman, bland annat genom våra sju behandlingscenter för krigsskadade och torterade, och vi vill särskilt belysa den problematik som denna kategori asylsökande många gånger genomlever. Svenska Röda Korset vill med anledning av detta särskilt understryka vikten av ett flexibelt och rättssäkert system som garanterar rätten till internationellt skydd vid behov oaktat om sökande haft svårigheter att berätta sin historia, att redogöra i detalj för sina asylskäl, att förflytta sig inom unionen eller åberopa skäl sent i processen, eller till och med när processen är över. Systemet måste vara flexibelt då vi med säkerhet vet att de människor som tvingas fly förföljelse, tortyr eller konflikter många gånger kan bära på oerhörda trauman, kan ha splittrats från sin familj eller ha särskilda behov och dessa måste respekteras och bemötas oavsett var inom EU man dyker upp, var i processen man befinner sig eller vilken juridisk status man för tillfället kan tänkas ha. Nu aktuella förslag tar lite hänsyn till detta och ålägger istället den sökande med många skyldigheter som, om dessa inte uppfylls, sanktioneras hårt och kan ha en påverkan på hela processen och resultatet av densamma. Svenska Röda Korset vill därför särskilt framhålla betydelsen av detta och påminna om att grunden alltid måste vara behovet av internationellt skydd. Frågorna som regleras i den nu föreslagna skyddsgrundförordningen var tidigare bestämmelser i ett direktiv. Den föreslagna förändringen innebär således inte bara materiella förändringar utan kommer även att bidra till att förordningen och därmed bestämmelserna blir direkt tillämpliga i nationell lag. Detta kommer få till följd att medlemsländerna inte kommer kunna gå utöver vad bestämmelserna i förordningen stipulerar. Svenska Röda Korset vill särskilt lyfta denna fråga då det i sig kommer medföra att många medlemsländer kommer att sänka sina nivåer vad gäller tillträde till skydd, beviljandet av
skydd och innehållet av skyddet som ges. Att EU ska ha ett gemensamt asylsystem och att reglerna ska harmoniseras är i sig positivt då detta kan medföra att fler människor i behov av skydd kan erhålla detta på ett rättssäkert, värdigt och humant sätt. Dock måste man fråga sig om harmoniseringen är så pass viktig att det ska föranleda att unionen inte bara har gemensamma miniminivåer utan även ett tak. Harmoniseringen bör vara ett sätt att säkerställa att asylsökandes skyddsbehov tillgodoses i större utsträckning än idag och inte enbart ett mål i sig. Svenska Röda Korset hoppas att den svenska regeringen kommer att driva linjen att dessa bestämmelser även fortsättningsvis ska regleras i ett direktiv. Samt att uppföljningen av direktiven och implementeringen av dessa ska tydliggöras för att på detta sätt erhålla en bättre harmonisering inom EU. Ett av syftena med förändringarna är även att harmonisera systemet i linje med praxis från EUdomstolen. Dessvärre verkar Kommissionen inte använda sig av all praxis som kan härledas utan identifierar och använder sig av viss särskild praxis. Överväganden och förslag Bedömning av ansökningar om internationellt skydd - Artikel 4 Förslaget innebär att sökanden ska vara skyldig att underbygga sin ansökan, att lägga fram alla uppgifter han eller hon har tillgång till (inklusive dokumentation, information om tidigare ansökningar, resväg, resedokument och information om familjen) samt att samarbeta med myndigheterna. Detta är bestämmelser som redan finns i nuvarande direktiv men i nu aktuellt förslag inför man en skyldighet för den enskilde vilket föranleder frågor kring bevisbörda och om denna förflyttas till den enskilde sökande. Samtidigt har man i förslaget tagit bort bestämmelserna kring myndigheternas skyldighet att utreda ansökan tillsammans med den sökande (artikel 4.1 och 4.3 i nuvarande Skyddsgrundsdirektiv). Svenska Röda Korset har lång erfarenhet av att arbeta med asylsökande och med enskilda asylärenden och vill särskilt lyfta detta då vi vet att det ofta är mycket svårt att kunna redogöra för allt initialt och att det måste finnas möjligheter att inkomma med ytterligare dokumentation i ett senare skede utan att detta ska ligga den sökande till last. Personer som t.ex. varit utsatta för tortyr och sexuellt våld har oftast större svårigheter att minnas och berätta om de omständigheter som legat till grund för asylansökan. 1 Det är också viktigt att påpeka de svårigheter som den sökande kan ha att erhålla skriftlig bevisning, som t.ex. skriftlig bevisning om tortyr eller sexuell våld i form av läkarintyg. 2 Därför kan det finnas en risk att beslutande myndigheter har orimliga krav på den här gruppen asylsökande. Detta går emot kommissionens intentioner i asylprocedurförordningen som önskar gynna den här gruppen asylsökande som en grupp med särskilda behov. Det är också av yttersta vikt att myndigheten fortsatt har ett långtgående utredningsansvar 3 och bistår den sökande med att underbygga sin ansökan. Bevisbördan ligger, enligt UNHCR, i princip [ ] på den sökande, men skyldigheten att ta reda på och värdera alla relevanta fakta [delas] mellan 1 Svenska Röda Korset (2014). Tortyrskador i asylprocessen under lupp ; Svenska Röda Korset (2009) Vad krävs för att få skydd?; Svenska Röda Korset (2009) Riktlinjer för utredning och bedömning av kvinnors skyddsbehov ett fungerande verktyg?. 2 Se Svenska Röda Korset (2014) Tortyrskador i asylprocessen under lupp, s. 93-95 3 Jmfr t ex ECtHR - R.C. v Sweden, Application No. 41827/07
den sökande och utredaren. 4 Den asylprövande instansen har dock alltid ett långtgående utredningsansvar. Den sökande har också en skyldighet att samarbeta samt att hålla sig närvarande och tillgänglig under processen. Förslaget definierar inte ytterligare vad detta egentligen innebär och riskerar att leda till betydande tillämpningsproblem och olika tolkningar vid tillämpningen. Skyldigheten ska läsas tillsammans med förslaget till ny Dublinförordning (KOM (2016) 270) som innehåller processuella konsekvenser såsom användandet av snabbprocesser likväl som materiella sanktioner vid sekundära förflyttningar. Svenska Röda Korset anser att detta inte är i enlighet med bland annat UNHCR:s Ex Com Conclusions 5 som tydligt begränsar användandet av snabbprocesser. Detsamma gäller materiella sanktioner och fråntagandet av rättigheter som kan anses vara i strid med Europeiska unionens stadga såväl som EU-domstolspraxis. - Artikel 5 Enligt förslaget förändras nuvarande artikel och stipulerar att medlemsstaterna normalt inte ska bevilja skyddsstatus om sökanden gör en efterföljande ansökan grundad på uppgifter han eller hon själv, genom eget ett beslut, har skapat sedan han eller hon lämnat hemlandet, det vill säga så kallade sur place skäl. Svenska Röda Korset avråder bestämt för denna förändring då detta riskerar att urholka rätten till internationellt skydd särskilt för grupper som konverterat, aktiverat sig politiskt eller liknande efter att de lämnat sitt hemland. - Artikel 8 Enligt förslaget blir det obligatoriskt för de prövande myndigheterna att bedöma möjligheten till internflykt för sökanden. Svenska Röda Korset befarar att detta kommer få stora konsekvenser för enskilda sökande och riskerar också leda till felaktiga beslut. Vi vet av erfarenhet att det många gånger är oerhört svårt att bedöma internflyktsalternativ och att det redan idag är stora skillnader i användning och tillämpning medlemsstaterna emellan. 6 Artikeln klargör att bevisbördan ligger på myndigheterna och att det krävs uppdaterad och aktuell landinformation inför varje enskild prövning vilket är helt avgörande i denna typ av bedömningar. I artikeln hänvisas både till Europeiska unionens asylbyrå och deras riktlinjer och UNHCR:s riktlinjer och bedömningar. Svenska Röda Korset välkomnar hänvisningen till UNHCR och vill särskilt framhålla att denna bör ges företräde framför unionens egen asylbyrå. Vi vill dock särskilt understryka att riktlinjer och bedömningar som dessa kan snabbt bli inaktuella och att det krävs gedigna kunskaper för att erhålla och analysera korrekt och anpassad landinformation i enskilda ärenden. En individuell asylprövning ställer krav på individrelaterad och kontextbunden landinformation som är analyserad i det enskilda fallet. Generella beskrivningar kan ofta inte möta detta krav. Detta torde också medföra att, i händelse av att ett internflyktsalternativ anses godtagbart, den enskilde erhåller juridiskt stöd för att kunna överpröva denna del. Svenska Röda Korset välkomnar hänvisningen i artikel 8.4 kring personliga egenskaper som kan påverka internflyktsalternativet såväl som varaktigheten och tillträdet till detsamma. - Artikel 10 4 UNHCR:s handbok, 1979, para. 196. 5 UNHCR EXCOM conclusions no XXXIV 6 Se t.ex Actors of protection and the application of the internal protection alternative European comparative report, ECRE, 2014. http://helsinki.hu/wp-content/uploads/apaipa-report.pdf
Artikeln förtydligar grunderna för förföljelse. I syfte att reflektera praxis från EU-domstolen tydliggörs bland annat att myndigheterna inte kan förvänta sig att sökanden, för att undvika förföljelse, ska vara diskret eller avstå från vissa handlingar, om sådant beteende eller sådana handlingar är en väsentlig del av hans eller hennes identitet. Denna förändring välkomnar Svenska Röda Korset. - Artikel 14, 15 och 26 samt artikel 20, 21 och 26 Kommissionen föreslår krav på omprövning av skyddsbehov. Omprövningen ska göras om det har skett en väsentlig förändring i ursprungslandet som reflekteras i EU-gemensamma dokument och/eller när de tidsbegränsade uppehållstillstånden ska förnyas, första gången för flyktingar och första och andra gången för subsidiärt skyddsbehövande. Svenska Röda Korset vill särskilt understryka att den föreslagna skyddsgrundsförordningens krav på systematiska och regelbundna kontroller av status kommer att skapa ökad otrygghet och motverkar EU:s integrationspolitik och handlingsplan för integration. Det bör även noteras att vissa medlemsstater varnat för den administrativa börda som kan följa av detta krav. Kommissionens argumentation för motsatsen är inte övertygande. För att underlätta integrationen bör personer som beviljats skydd istället vara berättigade till ställning som varaktigt bosatta i EU. Innebörden av internationellt skydd - Artikel 25 Begreppet familjemedlemmar breddas jämfört med direktivet och inkluderar också familjeband som uppstått efter att den skyddsbehövande lämnat hemlandet, men innan inresan i EU något som Svenska Röda Korset välkomnar. - Artikel 26 Förslaget till Skyddsgrundsförordning stipulerar att flyktingar ska beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd i tre år som kan förlängas med tre år i taget. Subsidiärt skyddsbehövande ska beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd i ett år som kan förlängas med två år i taget. Tillstånden förlängs minst så länge skyddsskälen kvarstår. Förslaget innebär således att gällande minimiregler för uppehållstillstånds giltighet blir gemensamma/enhetliga regler, d.v.s. de sätter även ett tak för tillståndstiden. En tydlig konsekvens av detta är att det inte blir möjligt att bevilja permanent uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov. Svenska Röda Korset motsätter sig förslaget och anser att medlemsstaterna fortsatt ska ha möjlighet att direkt bevilja permanent uppehållstillstånd, särskilt för barn, barnfamiljer och andra särskilt utsatta grupper. Av erfarenhet såväl som från befintlig forskning vet vi att tidsbegränsade uppehållstillstånd försvårar etableringen och många gånger omöjliggör behandling av trauma och tortyr. Svenska Röda Korset avstyrker förslaget i denna del. Som Svenska Röda Korset har påpekat i tidigare yttranden bör flyktingar och alternativt skyddsbehövande i möjligaste mån behandlas lika i fråga om rättigheter och förmåner. Både flyktingar och alternativt skyddsbehövande bör, om inte annat, i vart fall beviljas uppehållstillstånd som är giltigt i minst tre år. Likabehandling bör även omfatta rätten till familjeåterförening - vilket även är i staternas intresse för att minska incitamenten för sekundära förflyttningar. - Artikel 29 och 44 Kommissionen föreslår att den som beviljats internationellt skydd i EU är skyldig att stanna i den medlemsstat som beviljat skyddet. För att motverka sekundära förflyttningar föreslås också en ändring i direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning så att den tid på fem år
som, bl.a. i kombination med försörjning, krävs för att få status som varaktigt bosatt ska nollställas varje gång en tredjelandsmedborgare påträffas i en annan medlemsstat utan att ha rätt att vara där. I kommissionens förslag till reviderad Dublinförordning (KOM (2016) 270) föreslås en skyldighet och ett system för en medlemsstat att ta tillbaka en person som beviljats skydd i den. Svenska Röda Korset motsätter sig denna typ av regelverk - ett regelverk som helt bortser från individens rättigheter. Det finns en rad olika anledningar att människor väljer att förflytta sig. Begränsningarna i rätten till familjeåterförening är en sådan såväl som ett undermåligt mottagande och dåliga möjligheter till etablering vilket tvingar människor vidare. I vissa fall kan det vara missförstånd och felaktigheter som gör att personer hamnar i andra EU-länder ett problem som åskådliggjorts med asylsökande som missat stiga av tåget i Malmö och hamnat i Danmark. Svenska Röda Korset anser, i syfte att underlätta integrationen, att personer som beviljats skydd istället bör vara berättigade till ställning som varaktigt bosatta i EU så snart skyddet beviljats. - Artikel 28 och 34 Förslaget kodifierar EU-domstolspraxis genom att i artikel 28 (2) ge möjlighet till medlemsstater att uppställa boendevillkor om detta behövs för att underlätta integrationen. Hur denna bestämmelse kommer att fungera i praktiken är dock oklart då syftet att underlätta integrationen kan tolkas väldigt olika vilket förordningen inte närmare stipulerar. Även dagens möjligheter att begränsa rätten till socialt bistånd för subsidiärt skyddsbehövande till grundrättigheter kvarstår, vilket Svenska Röda Korset tycker är mycket olyckligt då flyktingar och alternativt skyddsbehövande bör behandlas lika. - Artikel 30, 31 och 32 Bestämmelserna om tillgång till arbetsmarknad, till förfaranden för erkännande av bl.a. examen och utbildning förtydligas som en positiv skyldighet genom förslaget och även det arbetsrättsliga skyddet för enskilda tydliggörs. Svenska Röda Korset tillstyrker förslaget i denna del. - Artikel 36 Artikeln tydliggör mer precisa skyldigheter för gode män till ensamkommande barn för att garantera barnet alla de rättigheter som finns i förordningen. Svenska Röda Korset välkomnar även att medlemsstaterna ständigt måste utvärdera arbetet som genomförs av gode män även om förslaget inte innehåller någon juridisk konsekvens utifall att den gode mannen inte fullföljer sitt uppdrag. Svenska Röda Korset Anna Carlstedt ordförande Melker Måbeck tf generalsekreterare