Rapport avseende granskning av avsättning för återställande av deponin Hult

Kommunrevisionen 2005-12-20 1 Tekniska nämnden Jönköpings kommun 551 89 JÖNKÖPING Rapport avseende granskning av avsättning för återställande av deponin Hult Kommunrevisionen överlämnar härmed rapport avseende granskning av avsättning för återställande av deponin Hult. Granskningen som har utförts genom intervjuer med berörda befattningshavare samt studier av aktuell dokumentation har genomförts under hösten 2005. Vi vill särskilt lyfta fram följande synpunkter som framkom vid granskningen: - En objektiv uppskattning av slutlig kostnad för sluttäckning av deponin har inte kunnat presenteras. Det saknas dokumentation av de uppskattningar som gjorts och vilka faktorer som påverkat beräkningen. - God redovisningssed har inte följts vid beräkning av årliga avsättningar. - Upplysningar i årsredovisningen är inte tillräckliga för att läsaren ska få en rättvisande bild av förhållandet. Den osäkerhet som finns i uppskattningarna bör redogöras för eftersom effekten kan vara av väsentlig betydelse. Med hänsyn tagen till att en objektiv bedömning av riktigheten i den avsättning som finns idag inte är möjlig utifrån det underlag som finns tillhands, samt att Tekniska kontoret har utlovat en beräkning av slutlig kostnad för sluttäckning av deponi inom det närmsta, så kommer en slutlig bedömning av förhållandet att göras först i samband med revision av 2005 års bokslut. KOMMUNREVISIONEN I JÖNKÖPING Torgil Danielsson Ordförande Alf Rosander 2:e vice ordförande KOMMUNREVISIONEN c/o Öhrlings PricewaterhouseCoopers Box 2043, 550 02 Jönköping Besöksadress: Lantmätargränd 5 kommunrevisionen@pwc.se

Avsättning för återställande av deponin Hult Jönköping 2005-12-05 Pia Boström

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. INLEDNING... 1 1.1. Sammanfattning... 1 1.2. Bakgrund... 1 1.3. Syfte, metod och avgränsningar... 1 2. REDOVISNINGSREGLER... 2 3. ORGANISATION... 4 4. DEPONIN... 4 4.1. Kortfattat om historik och nuläge... 4 4.2. Avsättning i räkenskaperna... 5 4.3. Kommentarer till avsättning... 6 4.3.1. Uppskattade kostnader för återställande... 6 4.3.2. Årliga avsättningar... 7 4.3.3. Upplysningar i årsredovisningen... 8 4.4. Andra deponier i Jönköpings kommun... 9 5. SLUTSATS... 9 6. KÄLLFÖRTECKNING... 10

1. INLEDNING 1.1. Sammanfattning Bakgrunden till utredningen är att avsättning för återställande av Hult-tippen varit en väsentlig frågeställning vid de senaste bokslutsrevisionerna. Syftet med utredningen är att göra en bedömning av den uppskattade kostnaden samt kommunens tillämpning av god redovisningssed i frågan. I Rådet för kommunal redovisning nr 10 finns det särskilt exemplifierat hur återställande av deponier ska hanteras. En avsättning görs motsvarande uppskattade kostnader för återställandet. De framtida kostnaderna nuvärdesberäknas och en avsättning sker i takt med att deponin utnyttjas för förvaring av avfall alternativt över den tidsperiod som tillståndet gäller." Jönköpings kommun har gjort avsättningar i räkenskaperna för återställande av deponi sedan 2000. I bokslutet för 2004 uppgick avsättningen till 24,5 mnkr. Tekniska kontoret har uppskattat att den slutliga kostnaden kommer att uppgå till 32 mnkr. En dokumentation över hur man kommit fram till detta belopp saknas vilket försvårar bedömningen för en utomstående. Den årliga avsättningen i räkenskaperna har i stort sett motsvarat överskottet i verksamheten. Enligt god redovisningssed borde istället avsättningar ha gjorts som säkerställer att det finns tillräckliga resurser när åtagandet ska infrias. Därutöver har noterats att tillräckliga upplysningar inte lämnats i årsredovisningen för att en läsare ska få en rättvisande bild av situationen. 1.2. Bakgrund Vid de senaste bokslutsrevisionerna har avsättning för återställande av Hult-tippen varit en väsentlig frågeställning. Enligt rekommendation nr 10 från Rådet för kommunal redovisning avseende redovisning av avsättningar, ansvarsförbindelser och eventualtillgångar, ska avsättning göras för kostnader för återställande av deponier. Den slutliga kostnaden för sluttäckning har emellertid inte varit klarlagd. Kostnad, enligt kalkyl upprättad av utomstående konsult för återställande av Hult-tippen, har visat en betydligt högre kostnad än den kalkyl som kommunen räknat fram. 1.3. Syfte, metod och avgränsningar Projektets syfte är att granska kommunens uppskattning av slutlig kostnad för återställande av deponin för att kunna bedöma om befintliga och kommande avsättningar är tillräckliga. En bedömning kommer också att göras av i vilken omfattning Jönköpings kommun tillämpar redovisningslagar och god redovisningssed som är relaterade till frågeställningen. 1

Granskningen utförs genom intervjuer med berörda befattningshavare samt studier av relevant dokumentation. 2. REDOVISNINGSREGLER I 6 kap. 11 Lagen (1997:614) om kommunal redovisning anges att avsättning skall göras för samtliga förpliktelser som är hänförliga till räkenskapsåret eller tidigare räkenskapsår och som på balansdagen är säkra eller sannolika till sin förekomst men ovissa till belopp eller till den tidpunkt då de skall infrias. Lagen om kommunal redovisning trädde i kraft den 1 januari 1998. Utöver vad lagen säger ska kommunen även följa god redovisningssed. Det är Rådet för kommunal redovisning i som har som uppgift att främja och utveckla god redovisningssed i kommuner och landsting i enlighet med lagen om kommunal redovisning. Detta sker bl a genom att Rådet för kommunal redovisning uttolkar god redovisningssed och det utarbetar även rekommendationer. I förevarande fall är Rådets rekommendation nr 10, Redovisning av avsättningar, ansvarsförbindelser och eventualtillgångar, tillämplig. I denna rekommendation redogör Rådet för i vilken utsträckning som Redovisningsrådets rekommendation (RR) nr 16 ska tillämpas för kommuner och landsting. Redovisningsrådet har till uppgift att utfärda redovisningsrekommendationer och sprida information i redovisningsfrågor åt framförallt publika företag. Kortfattat kan sägas att enligt rekommendation nr 10 från Rådet för kommunal redovisning är tillämpning av RR 16 god redovisningssed även för kommuner och landsting. Grundläggande principer för redovisning av avsättningar enligt RR 16, vilka är relevanta i vår frågeställning är som följer:! Definitionen av en avsättning är att det är skulder som är ovissa med avseende på belopp eller den tidpunkt då de kommer att regleras. En avsättning skall redovisas i balansräkningen när: o det finns ett åtagande (legalt eller informellt) som en följd av en inträffad händelse, o det är troligt att ett utflöde av resurser som utgör ekonomiska fördelar kommer att krävas för att reglera åtagandet och o en tillförlitlig uppskattning av beloppet kan göras. Rekommendationen utgår från att det endast är i ytterst sällsynta fall som en tillförlitlig uppskattning inte är möjlig.! En avsättning skall göras med det belopp som motsvarar den bästa uppskattningen av den utbetalning som krävs för att reglera åtagandet på balansdagen. 2

! Osäkerhet kring det belopp som skall avsättas hanteras på olika sätt beroende på omständigheterna. När avsättningen avser ett enstaka åtagande kan det enskilt mest sannolika utfallet utgöra den bästa uppskattningen.! När effekten av när i tiden betalningen sker är väsentlig skall avsättningen utgöras av nuvärdet av de utbetalningar som förväntas krävas för att reglera åtagandet.! Framtida händelser som kan påverka det belopp som krävs för att reglera ett åtagande skall avspeglas i en avsättning, när det finns tillräckliga, objektiva omständigheter som talar för att de kommer att inträffa.! Avsättningar skall omprövas vid varje balansdag och justeras så att de avspeglar den vid varje tillfället bästa uppskattningen.! I årsredovisningen ska bl a följande upplysningar lämnas: o En kortfattad beskrivning av åtagandet och den förväntade tidpunkten för utflödet av resurser som åtagandet leder till. o En indikation om osäkerheter om belopp eller tidpunkt för dessa utflöden I rekommendation nr 10 från Rådet för kommunal redovisning finns det särskilt exemplifierat hur återställande av deponier ska hanteras. En avsättning görs motsvarande uppskattade kostnader för återställandet. De framtida kostnaderna nuvärdesberäknas och en avsättning sker i takt med att deponin utnyttjas för förvaring av avfall alternativt över den tidsperiod som tillståndet gäller. Under 2003 kom en ny rekommendation från Rådet för kommunal redovisning, rekommendation nr 14 Byte av redovisningsprincip. Rekommendationen gäller från och med räkenskapsåret 2003 och innebär i princip att Redovisningsrådets rekommendation nr 5 ska tillämpas. Från redovisningsrådets rekommendation nr 5 framgår bl a följande:! Byte av redovisningsprincip får som regel ske endast om bytet krävs för anpassning till ny lag eller svensk redovisningsrekommendation. Saknas sådan rekommendation kan byte av redovisningsprincip ändå ske om den nya principen på goda grunder kan anses leda till en klart mer rättvisande bild beträffande redovisning av resultat och ställning.! Den ackumulerade effekten av ett byte av redovisningsprincip skall, med beaktande av skatteeffekten, redovisas som korrigeringspost i ingående eget kapital. Detta skall ske om effekten av bytet kan fastställas med rimlig precision.! I årsredovisningen skall upplysning lämnas om byte av redovisningsprincip har skett och om motiven härtill. Då byte av redovisningsprincip sker med retroaktiv tillämpning skall upplysning lämnas om effekten på eget kapital. 3

Enligt kommentarerna till Rådets rekommendation nr 14 framgår att rekommendationen ska tillämpas bl a då avsättning för återställande av deponier sker för första gången. 3. ORGANISATION I Jönköpings kommun har Tekniska nämnden ansvaret för kommunens fasta egendom såsom fastigheter, mark, naturområden, parker, gator, vägar och VA-anläggningar. Nämnden har också ansvar för avfallshantering, färjetrafik, hamnar och parkeringsverksamhet samt planering för kommunens bostads- och markförsörjning. Verksamheten utförs av Tekniska kontoret. Nämnden har 13 ledamöter och lika många ersättare och sammanträder en gång i månaden. Tekniska kontoret är nämndens verkställande förvaltning. 4. DEPONIN 4.1. Kortfattat om historik och nuläge Deponin Hult-tippen började användas för första gången 1968. Vi det tillfället tillhörde den Huskvarna kommun. Sedan 1971 ingår Hult-tippen i Jönköpings kommun. Från och med oktober 2003 deponeras inget hushållsavfall på Hult. Kommunens hushållsavfall lastas om på Hult och transporteras sedan till Linköping för förbränning med energiåtervinning. Fortfarande sker det deponering av industriavfall på Hult-tippen. Den del av Hult-tippen som frågeställningen avser är idag nästan full. Efter det att deponin är full kommer den att sluttäckas. Meningen med täckningen är att hindra vatten 4

(nederbörd) att tränga in och igenom det deponerade avfallet och bilda lakvatten som kan transportera förorening ut ur deponin till den omgivande miljön. Likaså ska täckningen hindra att gas tränger ut ur deponin. Tekniska kontoret räknar med att det kommer att dröja ca 10 år innan sluttäckning kan ske. Anledningen är att deponin måste sätta sig innan man kan lägga över material. Risken är annars att det material man lägger över spricker. Hult-tippen betraktas som en deponi som kommer att användas även framöver. Ett nytt tillstånd är under behandling. Enligt Miljödomstolen ska hela deponin, både den gamla och den nya delen, betraktas som en enhet. Detta medför att det nya tillståndet förmodligen kommer att innehålla krav för hur den gamla delen ska sluttäckas. Det nya tillståndet kommer att ersätta det gamla tillståndet. 4.2. Avsättning i räkenskaperna Den första avsättningen avseende kostnader för sluttäckning gjordes i räkenskaperna för år 2000. Beräknad slutlig kostnad för avslutning av deponi har av Tekniska kontoret beräknats till ca 32 mnkr. En extern konsult som anlitades under 2000 beräknade densamma till 74,52 mnkr. Skillnaden förklarar Tekniska kontoret med att utvecklingen gått framåt på området, framförallt avseende det material som användas för sluttäckning. Traditionella material som Stenmjöl och Bentonit är betydligt dyrare än om man använder olika avfall och restprodukter. Intäkter till avfallshanteringen kan delas upp i dels avgifter för insamling och behandling av hushållsavfall och därmed jämförligt avfall från hushåll och verksamheter samt dels intäkter för behandling av övrigt avfall från verksamheter. De olika intäkterna var tidigare reglerade av kommunens taxa för avfallshantering, men är nu åtskiljda så att kommunens taxa för hushållsavfall fastställs av fullmäktige, medan priser för behandling av annat avfall än hushållsavfall beslutas av tekniska nämnden. Verksamheterna inordnas i kommunens avfallshantering och har länge haft krav att budgetera och redovisa nollresultat för verksamheten som helhet. På grund av att utrymmet på Hult-tippen började bli begränsad så höjdes avgifterna för behandling av övrigt avfall för att minska tillströmningen av avfall. Detta medförde ett överskott avseende övrigt avfall som finansierade hushållens avfallshantering. När hushållens avgifter sedan anpassades för att täcka de kostnader som hushållens avfall genererade så uppkom ett överskott som kunde avsättas för sluttäckning och avslutningsåtgärder. Den avsättning som gjorts i räkenskaperna har därför byggts upp via överskott från behandling av övrigt avfall från industrier och verksamheter. Den avsättning som gjorts i räkenskaperna motsvarar i princip det överskott som redovisats i verksamheten. Intäkterna kom då till största delen från hushållen. Eftersom en- 5

dast industriavfall deponeras på Hult är också intäkterna numer från denna sektor. Tekniska kontoret resonerar som så att nuvarande avgift för deponering ger en god ekonomisk täckning för avslutningsåtgärder för det avfall som deponeras. Större avsättningar än ovan nämnda överskott anser Tekniska kontoret inte man kan göra. De avgifter som tas ut från hushållen avseende deponi får enligt 27 kap 5 Miljöbalken bara användas till nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållning. Det finns också stadgat i 8 kap 3c Kommunallagen att kommuner inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller. Till följd av att endast överskott från verksamheten har satts av varierar avsättningen betydligt från år till år. Avsättning för sluttäckning av Deponi, tkr 2004 2003 2002 2001 2000 Avsättning vid periodens ingång 22 539 19 312 13 100 4 000 0 Periodens avsättningar 2 000 3 227 6 212 9 100 4 000 Avsättning vid periodens utgång 24 539 22 539 19 312 13 100 4 000 4.3. Kommentarer till avsättning Med utgångspunkt från de redovisningsrekommendationer som finns kan man sluta sig till att en avsättning för återställande av deponin ska göras i balansräkningen för Jönköpings kommun eftersom det finns ett åtagande, det är troligt att ett utflöde av resurser kommer att krävas för att reglera åtagandet samt en tillförlig uppskattning av beloppet kan göras. Ytterligare ställningstaganden som ska göras enligt redovisningsrekommendationer är framförallt:! Uppskattade kostnader för återställande! Årliga avsättningar! Upplysningar i årsredovisningen 4.3.1. Uppskattade kostnader för återställande Vid samtal med Tekniska kontoret framkom att de inte har någon dokumenterad beräkning av kostnad för återställande av deponi. Detta försvårar en utomståendes möjlighet att bedöma om beräknad kostnad är rimlig. En väsentlig faktor vid beräkning av kostnad för återställande av deponin är material. Material är också den faktor med störst osäker- 6

het i. Beroende på vilket material som används kommer slutlig kostnad att variera betydligt. Länsstyrelserna i Sverige har enligt Tekniska kontoret olika uppfattning om hur sluttäckning ska ske vilket också påverkar slutlig kostnad. I och med att ett nytt tillstånd för Hult-tippen är under behandling har Tekniska kontoret fått ett incitament till att göra en mer utförlig beräkning av hur mycket återställandet kommer att kosta. Här kommer man att beakta hur de olika länsstyrelserna ser på sluttäckning och hur beräkning har skett i andra kommuner. Kommentar: En avsättning ska göras motsvarande uppskattade kostnader för återställande. Utgångspunkten måste alltså vara att beräkna vad en sluttäckning av deponin kommer att kosta. Det har framförts från Tekniska kontoret sida att det finns ett flertal osäkerhetsfaktorer som spelar in vid denna beräkning, bl a vilket material som används. Man hänvisar även till att den tekniska utvecklingen gör att kostnaden kan bli lägre i framtiden än vad den är idag. Redovisningsrekommendationerna är tydliga över vad som gäller i dessa fall. Föreligger osäkerhet är det det mest sannolika utfallet som utgör den bästa uppskattningen. Framtida händelser ska beaktas endast när det finns tillräckliga, objektiva omständigheter som talar för att de kommer att inträffa. Förutsättningarna för en beräkning kan ändras med tiden. Detta beaktas på så sätt att inför varje balansdag ska avsättningen omprövas. Görs en ny uppskattning som skiljer sig från tidigare uppskattning så ska avsättningen justeras. 4.3.2. Årliga avsättningar Från och med räkenskapsåret 2000 har årliga avsättningar gjorts i räkenskaperna. Tekniska kontoret har här gjort avsättningar motsvarande det överskott som funnits i verksamheten, se 4.2. Kommentar: Deponin hade varit i bruk under många år när kravet på avsättning trädde i kraft. Om Rådet för kommunal redovisnings rekommendation om byte av redovisningsprincip hade trätt i kraft vid detta tillfälle skulle förändring av redovisningsprincip ha påverkat ingående eget kapital. Istället har stora avsättningar gjorts under en kort period för att kunna uppfylla kravet. De årliga avsättningarna har gjorts efter vad verksamhetens överskott mäktat med. Enligt RR16 ska tillvägagångssättet vara det omvända. Utifrån den uppskattade slutliga kostnaden ska avsättningar ske i takt med att deponin utnyttjas för förvaring av avfall alternativt över den tidsperiod som tillståndet gäller. De framtida kostnaderna ska nuvärdesberäknas om effekten av när i tiden betalningen sker är vä- 7

sentlig. I princip innebär detta att en plan bör upprättas från vilken det framgår hur stora årliga avsättningar som ska göras för att det ska finnas tillräckliga resurser när åtagandet ska infrias. Planen ska följas oberoende av om det redovisas ett överskott i verksamheten eller inte. När en mer exakt beräkning av slutligt åtagande genomförs och förändringen mellan denna beräkning och avsatt belopp i räkenskaperna blir av väsentlig karaktär bör RR5 tillämpas. En tillämpning av RR5 skulle medföra att förändringen redovisas mot ingående eget kapital. 4.3.3. Upplysningar i årsredovisningen Enligt Jönköpings kommuns årsredovisning för 2004 står följande skrivet bland redovisningsprinciper: Kommunen har en förpliktelse att återställa utnyttjande avfallsdeponier. Avsättning för framtida återställande av avfallsdeponin vid Hult har gjorts årligen sedan 2000. I nothänvisningen till balansräkningen finns följande information: Kommentar: I RR 16 finns det uppräknat ett antal scenarier där upplysningar skall lämnas. Två stycken av dessa, vilka måste anses vara väsentlig i förevarande fall, är att! en kortfattad beskrivning lämnas om åtagandet och den förväntade tidpunkten när utflöde av resurser kommer att ske,! en redogörelse görs för osäkerheten i uppskattade kostnader och/eller tidpunkt för utflöde av resurser. 8

4.4. Andra deponier i Jönköpings kommun Det finns ett flertal deponier i Jönköpings kommun som ännu inte har sluttäckts. Enligt gällande regelverk finns det här inte heller några krav på att sluttäckning ska ske. Det kan dock finnas risk för att regelverket ändras vilket medför att sluttäckning måste ske i framtiden. Hult-tippen måste sluttäckas eftersom det är ett krav enligt det tillstånd som idag innehas för deponin. 5. SLUTSATS En ansats har gjorts av Jönköpings kommun att följa god redovisningssed genom att avsättning för sluttäckning av deponin faktiskt har gjorts. Brister har dock noterats avseende hur hantering av avsättning för återställande av deponi har hanterats av Jönköpings Kommun. En objektiv uppskattning av slutlig kostnad har inte kunnat presenteras. Det saknas dokumentation av den uppskattning som gjorts och vilka faktorer man räknat med. Denna omständighet gör det svårt för en utomstående att göra en rättvis bedömning av förhållandet. Därutöver har kommunen inte följt god redovisningssed för beräkning av de årliga avsättningarna. Här har man tillämpat ett inifrån-och-ut-seende istället för ett utifrån-och-in-seende. Avsättning har bara gjorts med ett så stort belopp som verksamheten klarar av. Slutligen kan konstateras att upplysningarna i årsredovisningen inte är tillräckliga för att läsaren ska få en rättvisande bild av förhållandet. Den osäkerhet som finns i uppskattningarna bör redogöras för eftersom effekten kan vara av väsentlig betydelse. Inför ansökan om nytt tillstånd att bedriva verksamhet på Hult-tippen kommer Tekniska kontoret troligtvis göra en mer ingående beräkning av vad återställande av deponin kommer att kosta. Denna beräkning bör även kunna ligga till grund för ställningstagande om avsättning i bokslut för 2005. Uppföljning av tillämpning av god redovisningssed för avsättningar bör därför ske efter denna tidpunkt. 9

6. KÄLLFÖRTECKNING Årsredovisningar för Jönköpings Kommun för åren 2000-2004 Lag (1997:614) om kommunal redovisning Redovisningsrådets rekommendation Nr 16 - Avsättningar, ansvarsförbindelser och eventualtillgångar (2000) Rekommendation Nr 10 från Rådet för kommunal redovisning Redovisning av avsättningar, ansvarsförbindelser och eventualtillgångar (2002) Redovisningsrådets rekommendation Nr 5 Byte av redovisningsprincip (1994) Rekommendation Nr 14 från Rådet för kommunal redovisning Byte av redovisningsprincip (2003) Avfallsanläggning Hult (utredning kring bottentätning och sluttäckning), Bo Carlsson, Envipro Miljöteknik AB (2000) Beslut från Koncessionsnämnden för Miljöskydd, d nr 192-593-90 (1990) 27 kapitlet Miljöbalken (1998:808) 8 kapitlet Kommunallagen (1991:900) Intervju med: Fridolf Eskilsson, Avdelningschef Infrastruktur, Tekniska Kontoret Jan Kaiser, Överingenjör, Tekniska Kontoret i Rådet är ett oberoende ideellt organ som bildades 1997 av staten, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet. Utgångspunkten för Rådets arbete är lagen (1997:614) om kommunal redovisning som trädde i kraft den 1 januari 1998. 10