Kommunens arbete angående rutiner, uppföljning och analys av frånvaro i grundskolan Granskningsrapport KPMG AB Offentlig sektor 2016-08-31 KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative
Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 2 3. Syfte 2 4. Avgränsning 3 5. Revisionskriterier 3 6. Ansvarig nämnd/styrelse 3 7. Metod 3 8. Projektorganisation 3 9. Iakttagelser 4 9.1 Organisation 4 9.1.1 Skolpliktsbevakning 5 9.1.2 Övrig ogiltig frånvaro 6 9.2 Riktlinjer och rutiner 7 9.3 Uppföljning 9
1. Sammanfattning Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska hur kommunen tar sitt ansvar gällande rutiner, uppföljning och analys av ogiltig frånvaro. Syftet med granskningen är att bedöma om grundskolorna har ändamålsenliga rutiner för registrering, uppföljning och analys av ogiltig frånvaro, hur vårdnadshavarna meddelas samt om åtgärder vidtas i enlighet med skollagen och kommunens riktlinjer. Rektor är ansvarig för skolpliktens fullföljande på enhetsnivå. Enligt rutin och åtgärdstrappa vidtas åtgärder från första frånvarodagen genom meddelande till vårdnadshavare och kontakt med elev. Åtgärder vidtas utifrån de förutsättningar som föreligger i respektive fall. Elevhälsan involveras tidigt. Andra externa kontakter som kan tas är med socialtjänsten och barn- och ungdomspsykiatri. Kommunens Skolstöd involveras efter nio-tio veckor eller tidigare om frånvaron är hög. Deras insatser handlar vanligtvis om uppföljning och handledning. Två större utsök görs på förvaltningsnivå i ProCapita, över folkbokförda barn utan skolplacering, i februari respektive september varje läsår. Brev skickas hem till vårdnadshavarna med begäran om upplysningar av skolplacering eller om anmälan av skolplacering. Varje vecka får förvaltningen från kommuninvånarregistret (KIR) information om befolkningsförändringar i kommunen. Brev skickas till nyinflyttade vård-nadshavare, om vilkas barn kommunen inte har information om skolplacering. Nämnden har inte fastställt riktlinjer eller rutiner för skolpliktsbevakning. På huvudmannanivå finns dock två rutiner som behandlar frågan, dels rutin för skolpliktsbevakning, dels rutin uppföljning av närvaro och skolplikt. Dessa rutiner fastställdes av skolstödschefen den 1 december 2015. Riktlinje och rutiner upplevs inte som kända i organisationen. Nämnden följer inte upp elevernas frånvaro, den direkta återkopplingen till vårdnadshavarna vid frånvaro eller att åtgärder vidtas. Våra rekommendationer Vi rekommenderar grundskolenämnden att fastställa riktlinjer för skolpliktsbevakning, att tillse att riktlinje och rutiner implementeras och följs, att med jämna mellanrum följa upp att skolplikten fullgörs och att vårdnadshavare informeras samma dag som elev varit frånvarande, 1
att någon gång per år begära att få en sammanställning och analys av elevfrånvaron, till exempel beträffande aviseringar till vårdnadshavare, frånvarotillfällen och hemmasittare, för att ha beslutsunderlag inför eventuella beslut om förändringar i rektors förutsättningar för att motverka eventuella brister. 2. Bakgrund Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska hur kommunen tar sitt ansvar gällande rutiner, uppföljning och analys av ogiltig frånvaro. Enligt skollagen inträder skolplikt höstterminen det år då barnet fyller sju år. (7 kap. 10 SkolL) Skolplikten varar i nio år och upphör normalt för elever i grundskolan vid utgången av vårterminen det nionde skolåret. (7 kap. 12 SkolL) Vid Skolinspektionens granskning "Riktad tillsyn Rapport 20110628" visade det sig att ett relativt stort antal elever uteblir från undervisningen av olika orsaker. Flera studier visar att ju mer en elev är frånvarande från skolan desto sämre klarar eleven att nå de nationella kunskapsmålen. Tidig upptäckt och tidiga åtgärder vid ogiltig frånvaro är framgångsfaktorer för att få tillbaka eleven till skolan. Enligt 7 kap. 17 skollagen ska en elev i grundskolan delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Rektor ansvarar för att elevens vårdnadshavare informeras samma dag som eventuell ogiltig frånvaro uppkommer. Det är vidare rektor som ansvarar för att bevilja ledighet. Upp till tio dagar kan denna uppgift delegeras. (7 kap. 18 SkolL) Av skollagen framgår alltså att det är rektor som ansvarar för att lagen följs beträffande elevers närvaro och frånvaro. I Skolverkets allmänna råd (SKOLFS 2012:34) anges att huvudmannen bör: ge stöd till rektor i dennes arbete med att främja närvaro på skolenheten ha rutiner för att tillse att skolplikten fullgörs ha en samlad bild av elevernas frånvaro ha rutiner för hur eleven och vårdnadshavaren ska komma till tals och ge sin syn på situationen [frånvaron], samt genomföra utredningen av skälen för elevens frånvaro i samråd med rektorn för elevens skolenhet och med elevhälsan 3. Syfte Syftet med granskningen är att bedöma om grundskolorna har ändamålsenliga rutiner för registrering, uppföljning och analys av ogiltig frånvaro, hur vårdnadshavarna meddelas samt om åtgärder vidtas i enlighet med skollagen och kommunens riktlinjer. 2
Utifrån syftet skall följande revisionsfrågor besvaras: Hur ser organisationen för ansvaret för skolpliktens fullföljande, elevers frånvaro, uppföljning och analys av ogiltig frånvaro ut? Har nämnden fastställt riktlinjer/rutiner för att tillse att skolplikten fullföljs? Hur följer nämnden upp elevernas samlade frånvaro, att vårdnadshavare till elever i grundskolan informeras om frånvaro samma dag som frånvaron inträffat och att åtgärder vidtas. 4. Avgränsning Granskningen omfattar grundskolan. 5. Revisionskriterier Vi har bedömt om verksamheten uppfyller skollagen (2010:800) och tillämpbara interna regelverk och policyer. 6. Ansvarig nämnd/styrelse Granskningen avser grundskolenämnd. 7. Metod Granskningen har genomförts genom dokumentstudier och intervjuer med politiker och tjänstemän. 8. Projektorganisation Granskningen har utförts av verksamhetsrevisor Joakim Nertyk. Monica Rådestad har att deltagit i granskningen i sin roll som kundansvarig. Rapporten är saklighetsgranskad av utbildningsdirektören. 3
9. Iakttagelser 9.1 Organisation Grundskolenämnden ansvarar för att fullgöra de uppgifter angående grundskolan som åligger huvudmannen enligt lag och förordning. I verksamhetsplanen lyfter nämnden bland annat fram de områden som ska prioriteras under kommande år. I planerna för 2015 1 och 2016 2, togs en del områden upp som har bäring på elevnärvaro. Ett av nämndens mål är att fler ska få sitt förstahandsval till skola. Ett annat är att fler elever ska bli behöriga till gymnasieskolan. I verksamhetsplanen för 2015 anges att en arbetsgrupp med representanter från socialtjänst och grundskola är tillsatt för att främja, kartlägga och utveckla samverkan mellan förvaltningarna. Barn- och utbildningsförvaltningen ska fördjupa samarbetet med socialtjänsten i Huddinge, enligt 2016-års verksamhetsplan. Syftet med samverkan är att öka antalet behöriga genom att processer och insatser för barn i behov av särskilt stöd kartläggs. Samverkan sker redan idag inom Samkraft, där övriga utbildningsnämnder och kultur- och fritidsnämnden samt närpolisen och barn- och ungdomspsykiatrin ingår. Syftet är att förebygga missbruk, psykisk ohälsa och kriminalitet bland barn och unga i Huddinge. Genom detta arbete skulle ett tredje mål, att fler upplever god hälsa kunna uppnås. Intervjuade rektorer ger en samstämmig bild av en mycket bristfällig samverkan med socialtjänsten. Det brister också i återkoppling av gjorda orosanmälningar, i åtgärder och i systematik, enligt rektorerna. Utifrån perspektivet normer och värden anges som ett utvecklingsområde att varje elev i grundskolan ska ha minst en förtroendefull vuxenrelation i skolan. Måluppfyllelsen ska mätas genom en årliga kartläggning på enhetsnivå, enligt 2015-års plan. Barn- och utbildningsförvaltningen leds av utbildningsdirektören och grundskolan av verksamhetschef för grundskola, som också är närmaste chef för grundskoleenheternas rektorer. Under grundskolechefen finns också skolstödsenheten som leds av skolstödschefen. Enheten för Skolstöd arbetar primärt med att bistå skolenheterna med stöd och handledning. På enheten finns också alla skolpsykologer, verksamhetschef för elevhälsans medicinska insats och två skolläkare samt team för pedagogisk skolutveckling med specialpedagoger med olika specialkompetenser. Kuratorer, skolsköterskor samt de flesta specialpedagoger och speciallärare är placerade direkt på enheterna under rektors ledning. Elevhälsan arbetar på skolenheterna i elevhälsoteam (EHT). I dessa möte är också skolpsykologerna delaktiga. 1 Antagen av grundskolenämnden 2014-11-13 2 Antagen av grundskolenämnden 2015-11-10 4
På förvaltningsnivå görs två sökningar per år i ProCapita för att finna folkbokförda elever utan skolplacering. Veckovis får också förvaltningen information från kommuninvånarregistret (KIR) om bland annat inflyttade och utflyttade elever. Kontakter tas med vårdnadshavarna brevledes för att säkerställa skolplacering. (Se vidare nedan 9.2) Lärarna på skolenheterna ansvarar för att föra in frånvaro i dataprogrammet Skola24. Det är rektor som ansvarar för att personalen har kunskaper om detta och att det genomförs. Rektorerna informerar nya lärare vid början av deras anställning om hur frånvarorapporteringen fungerar. På några enheter följs detta upp av till exempel kurator eller biträdande rektor. Lärare som brister i rapportering anmodas att rapportera enligt gällande rutin. I samband med att frånvaron registrerats går ett sms-meddelande till elevens vårdnadshavare, i de fall frånvaron inte betecknas som giltig. Grundskolechefen berättar att från och med läsåret 2016/2017 kommer meddelande att gå till vårdnadshavarna även om de själva i systemet har registrerat att barnet är giltigt frånvarande. Lösenordet skulle kunna ha uppsnappats av eleverna, som sedan använder det för att sjukanmäla sig själv. Alla intervjuade rektorer informerar om att de vid sidan av den automatiska informationen till vårdnadshavarna har rutiner på enheterna som innebär att lärare eller annan person telefonledes kontaktar hemmet om en elev skulle utebli utan anmälan. 9.1.1 Skolpliktsbevakning Huvudmannen ska enligt 7 kap. 22 se till att eleverna i dess grundskola fullgör sin skolplikt. Hemkommunen ansvarar enligt 7 kap. 21 för att elever som inte går i dess grundskola fullgör sin skolplikt på annat sätt. I de flesta fall handlar det om att eleverna går på en fristående skola i kommunen eller i en skola i en annan kommun. Om en elev börjar eller slutar på en friskola eller är frånvarande i betydande utsträckning ska huvudmannen anmäla detta till hemkommunen. (7 kap. 22 2 st. SkolL) har fastställt en blankett för detta ändamål, som finns tillgänglig på kommunens hemsida. 3 Grundskolechefen menar att det inte brukar dröja länge innan en anmälan om att ett barn har börjat i en fristående skola eller en skola utanför kommunen kommer in till hemkommunen. Enligt verksamhetsplanen för 2015 framgår att skolpliktsbevakning genomförs regelbundet. Vi genomför regelbundet skolpliktbevakning där vi skickar brev till de familjer när vi inte har kännedom om barnens skolgång. Förvaltningen får svar från de flesta och vi kan säkerställa var barnen går. För de barn vi inte får svar från lämnas uppgift till Skattemyndigheten som undersöker om familjen stadigvarande vistas i landet eller inte. Vid höstterminens start bedömer förvaltningen att vi inte har kännedom om skolgången hos drygt 300 elever folkbokförda i kommunen. Detta beror främst på bristen av aktuella uppgifter om elevunderlag från externa utförare och andra kommuner. Texten är i stort sett identiskt i 2016-års plan med tillägget att skälen till att kommunen inte har kännedom om 300 barns skolgång även beror på vårdnadshavarna. Presidiet menar att denna grupp är 3 https://service.huddinge.se/menugroup2.aspx?groupid=1, 2016-05-31 kl. 10:00 5
mycket svår att få grepp om. Det handlar primärt om barn som någon gång blivit skrivna på en adress i kommunen, men som inte längre bor kvar och kanske inte ens finns kvar i landet. Utbildningsdirektör och grundskolechef hänvisar också till elevers rörlighet och att systemet alltså inte uppdateras simultant utan först när anmälan eller annan information kommer kommunen till del. Att skolplikten fullgörs är också ett ansvar för vårdnadshavarna. (7 kap. 20 SkolL). Om en vårdnadshavare inte gör vad vederbörande är skyldig att göra får hemkommunen förelägga vårdnadshavarna att fullgöra sina skyldigheter. Ett föreläggande får också förenas med vite. (7 kap. 23 SkolL) Utbildningsdirektören påtalar vikten av samverkan med vårdnadshavarna. Det handlar också om att lyssna på vårdnadshavarnas synpunkter och hitta en gemensam väg fram så att skolplikten kan fullgöras. Det är oftast kontraeffektivt att få vårdnadshavarna emot sig, menar han. Grundskolechefen menar att de har en god bild av situationen när vitesföreläggande ska vidtas. Det är inget som de undviker, men det är vanligen ingen god åtgärd. Även rektorerna påtalar vikten av god kommunikation med vårdnadshavarna som en framgångsfaktor. Under de senaste tre åren har bara ett beslut om föreläggande fattats. I april 2015 beslutade nämndens ordförande på delegation om föreläggande vid vite riktat mot vårdnadshavare som inte ansågs ha fullgjort sina skyldigheter för att barnet skulle gå i skolan. Ordföranden och grundskolechefen menar att det dessförinnan hade vidtagits en mängd olika åtgärder för att få barnet till skolan. Idag går barnet, enligt uppgift, i skolan och vitet behövdes inte dömas ut. 9.1.2 Övrig ogiltig frånvaro Presidiet lyfter fram olika skäl till ogiltig frånvaro i skolan. Det är mycket viktigt att ha goda relationer med vårdnadshavarna. Det kan vara svårt att komma tillrätta med ogiltig frånvaro och många sjukdagar om vårdnadshavarna inte vill samverka. Ledigheter för semesterresor och av andra skäl kan upplevas som ett problem i skolan. Det finns inga kommunala riktlinjer eller rutiner för ledighet utan rektor beslutar i enlighet med skollag och Skolverkets allmänna råd. Det finns dock en fastställd blankett som används på alla enheter och som kan laddas ner från kommunens hemsida. 4 Utbildningsdirektör och grundskolechef menar att skolan är strikt när det gäller ledigheter bara för nöjes skull. Det framgår också av ledighetsansökan, skäl till ansökan anges så utförligt som möjligt ovan. Synnerliga skäl för ledigheten måste åberopas. Eftersom avbrott i elevens skolgång reducerar möjligheterna att nå målen, intar skolan en restriktiv hållning till ledighetsframställan. Överlag betraktar rektorerna sig som restriktiva vid bedömning av ledighetsansökningar, men de har lite olika syn på om ledighet ska beviljas eller inte. Det kan handla om att mindre välbemedlade familjer bör få ledighet beviljad att åka på semester under skoltid, då resorna är billigare. En del beviljar kortare ledigheter fem till tio dagar ganska rutinartat, medan andra i hög grad rutinmässigt avslår ansökningar. Rektorerna är dock eniga om att 4 https://service.huddinge.se/menugroup2.aspx?groupid=1, 2016-05-31 kl. 09:45 6
utgångspunkten måste vara den enskildes förutsättningar att klara målen. Vissa vårdnadshavare åker oavsett om ansökan beviljas eller inte och skolan har inga befogenheter att vidtaga repressalier. Grundskolechefen lyfter att man skulle kunna titta på korrelationen mellan måluppfyllelse och antalet frånvarande dagar, t.ex. vid ledighet. 9.2 Riktlinjer och rutiner I finns riktlinjer för uppföljning av närvaro och anmälan om skolplikt. Riktlinjer är fastställda av skolstödschefen den 1 december 2015. I riktlinjerna framgår att barn- och utbildningsförvaltningen har det yttersta ansvaret för att alla elever folkbokförda i Huddinge fullgör sin skolplikt oavsett vilken huvudman eller skola som bedriver undervisningen. Nämndens presidium lyfter under intervjun upp att nämnden nog borde ha fastställt denna rutin. I riktlinjen ovan ingår också rutin för skolpliktsbevakning. Skolpliktsbevakningen delas in tre delområden: Två större utsök görs i ProCapita, över folkbokförda barn utan skolplacering, i februari respektive september varje läsår. Brev skickas hem till vårdnadshavarna med begäran om upplysningar av skolplacering eller om anmälan av skolplacering. I de fall barnen går i skola utomlands noteras detta. Förvaltningen nöjer sig med vårdnadshavarens uppgift och kräver inte in intyg från aktuell skola. I de fall vårdnadshavarna inte hör av sig informeras socialtjänsten och skatteverket. I mars och oktober redovisas uppgifterna i sammanställning för grundskolechef och biträdande grundskolechef. Varje vecka får förvaltningen från kommuninvånarregistret (KIR) information om befolkningsförändringar i kommunen. Brev skickas till nyinflyttade vårdnadshavare, om vilkas barn kommunen inte har information om skolplacering. Arbete för att främja närvaro I riktlinjen lyfts tre faktorer fram som viktiga för närvaro i skolan. Det handlar om trivsel, trygghet och arbetsro, skolans organisation och individuella orsaker. Med skolans organisation avses rutiner för närvarorapportering, kvaliteten på kontakten mellan elev och lärare, lärarbyten och håltimmar. De individuella orsakerna kan vara många och handla om bristande individuellt stöd, social situation i hemmet, psykosocial ohälsa med mera. För elever som är placerade vid en skolenhet är rektor primärt ansvarig för elevernas närvaro. I riktlinjen talas om betydelsen av väl fungerande rutiner. Huvudmannen förväntar sig regler för återkoppling till huvudman. På huvudmannanivå har man kommit fram till att en elevfrånvaro om 20 procent under en månad ska ses som ett tecken på att mer åtgärder behöver sättas in och rektor ska då kontakta Skolstöd och en utredningssekreterare får i uppdrag att handlägga ärendet. Det kan till exempel handla om uppföljning av att all 7
dokumentation är gjord, att samverkan sker med externa aktörer eller erbjudande av handledning. Skolstöd kan också hjälpa till med åtgärder i ett åtgärdsprogram och vara behjälplig i samverkan mellan skola och vårdnadshavare. I vissa fall kanske det även kan vara aktuellt med tilläggsbelopp. Högstadierektorerna menar att de i hög grad själva håller i arbetet och känner inte igen denna rutin och kontaktar därför inte Skolstöd annat än om det handlar om hemmasittare. Utbildningsdirektören framför att det nog snarare handlar om att rektorerna upplever att de inte har fått tillräckligt information om riktlinjerna och därför följs den inte i alla dess delar. Han framför vidare att dokumentet har gåtts igenom med rektorerna av skolstödschefen. Rektorerna är positiva till Skolstöds arbete med dessa elever. Fokus måste också ligga på främjande och förebyggande område. Rektorerna är mycket noggranna med att lyfta detta arbete, som är av stor betydelse för att elever ska vilja gå till skolan. KIND 5 kan också bidra med handledning av lärare för att de ska få verktyg att kunna möta elever med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. Grundskolechefen påpekar att det handlar om att så tidigt som möjligt ringa in eventuella potentiella hemmasittare., vilket rektorerna instämmer i. En andra rutin i riktlinjer för uppföljning av närvaro och anmälan om skolplikt handlar om uppföljning av närvaro och skolplikt. De åtgärder som ska vidtas, när de ska vidtas och av vem framgår i en åtgärdstrappa.. De olika åtgärderna från första till sista steget beräknas genomföras under en period av tio veckor. I rutinen påtalas vidare vikten av att de åtgärder som vidtas av både skola och på förvaltningsnivå dokumenteras. Vidare framgår att åtgärdstrappan är schematiskt och att åtgärder ska vidtas efter beaktande av de utredningar som är gjorda. Kontakter med socialtjänst, till exempel anmälan, och med Barnoch ungdomspsykiatrin kan behövas tas tidigare. Både presidiet och skolstödschefen tycker att åtgärdstrappan är tydlig. Skolstödschefen menar också att rektorerna upplever åtgärdstrappan som ett stort stöd och mindre som en kontroll. Källa:, Uppföljning skolplikt 2015-10-19 I arbetet med att främja skolnärvaro sker ett samarbete med förutom redan nämnda socialtjänst också med KIND, Barn- och ungdomspsykiatrin och habiliteringen. Kompetensen att inkluderande möta elevers olika behov är god i Huddinge och blir bättre och bättre. Skolstödschefen menar att de redan nu har sett att kompetens inom autismspektrumtillstånd 5 KIND är ett kompetenscentrum för forskning, utveckling och utbildning om neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, till exempel ADHD och autismspektrumtillstånd (t ex Aspergers syndrom och autism) 8
(AST) 6 har givit effekt. Det handlar om att ändra perspektivet, att fokusera på det främjande och inte det åtgärdande. Det är också angeläget att goda exempel sprids mellan skolorna. På en högstadieenhet har man arbetat tillsammans med Riksförbundet Attention 7 och gjort en anpassning för elever med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (NPF) av skolan, något som inte bara kommer dessa, utan alla elever till godo. I kommunen finns ingen rutin för bedömning av ledighetsansökningar, däremot finns det en blankett för ledighet som används på alla skolenheter. Blanketten finns att få på skolan eller kan den skrivas ut från hemsidan. Enligt intervjuade rektorer används blanketten i hög grad av vårdnadshavarna, i annat fall reser vårdnadshavarna utan att begära ledigt. Kommentar och bedömning I kommunen finns det på förvaltningsnivå fastställda riktlinjer och rutiner. Rutinen för uppföljning av närvaro och skolplikt är tydlig. Rektorerna är inte familjära med dokumentet, trots att dokumentet gåtts igenom av skolstödschefen, enligt utbildningsdirektören. Vi bedömer att riktlinjen bör fastställas av grundskolenämnden. Nämnden bör också följa upp att riktlinjen och rutinerna är kända i organisationen och efterföljs. 9.3 Uppföljning Uppföljning av närvaro och skolpliktsbevakning på nämndnivå behandlas inte i kommunens riktlinjer. Två gånger per år redovisas för nämnden i samband med återkoppling på verksamhetsplanen hur många elever som är skrivna i kommunen och inte finns inskrivna på en skolenhet. Någon ytterligare redovisning görs inte. Alltså ingen aggregerad sammanställning eller analys av elevers frånvaro. Nämnden följer inte heller upp att förvaltningens rutiner följs, till exempel att vårdnadshavarna informeras samma dag som deras barn är ogiltigt frånvarande från skola. Presidiet menar att det borde de göra. Rektorerna upplever inte att nämnden i någon högre grad efterfrågar uppgifter angående skolplikt och närvaro. Ibland begärs en uppgift in, men det upplevs inte som systematiskt eller strukturerat. Rektorerna upplever det som att huvudmannen har förtroende för att arbetet sköts på enhetsnivå, men inte att arbetet kvalitetssäkras. På enhetsnivå behandlas elevernas frånvaro främst i samband med analys av kunskapsresultaten. En hög frånvaro är i flera fall en förklaring till att målen inte nås. 6 Autismspektrumtillstånd, AST är en funktionsnedsättning som innebär ett annorlunda sätt att ta in, bearbeta och tolka information. Det gör att man har svårt med socialt samspel och ömsesidig kommunikation. 7 Riksförbundet Attention är en intresseorganisation för personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar (NPF) så som ADHD, Aspergers syndrom/autismspektrumtillstånd (AST), språkstörning och Tourettes syndrom. 9
Kommentar och bedömning Vi bedömer att nämnden någon gång per år bör begära att få en sammanställning och analys av elevfrånvaron, till exempel beträffande aviseringar till vårdnadshavare, frånvarotillfällen och hemmasittare. KPMG, dag som ovan Joakim Nertyk verksamhetsrevisor 10