Catherine Johnsson Frida Unenge Datum 2016-09-30 Yttrande: EU-kommissionens förslag till skyddsgrundsförordning Sammanfattning EU-kommissionens gemensamma asylpaket syftar till att skapa ett likvärdigt och förutsägbart system för skyddsgrunder, mottagande och asylförfarande oberoende av vilket land man kommer till i EU. Rädda Barnen ser ett generellt behov av harmonisering men med utgångspunkt i de medlemsländer som har högst skyddsnivåer och förmånligast mottagande. En harmonisering måste sträva efter att höja nivåerna i samtliga länder och utgå från ett barnrättsperspektiv. Rädda Barnen anser att EU-kommissionens förslag till nya rättsakter inte ökar dessa förutsättningar och avstyrker därför i princip Skyddsgrundsförordningen, Asylprocedurförordningen och det reviderade Mottagandedirektivet i sin helhet. Rädda Barnen avstyrker också förslaget att göra skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet till förordningar. Rädda Barnen anser att samtliga rättsakter inom det nya gemensamma asylpaketet bör vara direktiv med höga miniminivåer som utgår från den medlemsstat som har starkast skydd för asylsökande. En förordning blir bindande och ersätter svensk lagstiftning. Det innebär att Sverige inte längre har möjlighet att ha mer förmånliga villkor, till exempel för att bevilja eller återkalla internationellt skydd. Konsekvensen blir att den tillfälliga lagen om uppehållstillstånd riskerar att permanentas. RB1000, v 4.0, 2014-02-27 Allmänt Rädda Barnen anser att skyddsgrundsförordningen ska utgå från de internationella konventioner som reglerar mänskliga rättigheter. FN:s Rädda Barnen 107 88 Stockholm Besöksadress; Landsvägen 39, Sundbyberg Plus/bankgiro 90 2003-3 Telefon 08-698 90 00 Fax 08-698 90 10 kundservice@rb.se www.räddabarnen.se Rädda Barnen kämpar för barns rättigheter. Vi väcker opinion och stöder barn i utsatta situationer - i Sverige och i världen.
konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen) är en av dessa. I artikel 22 specificeras de rättigheter som omfattar barn på flykt, och motsvarande skyldigheter som konventionsstaterna har för att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus, eller anses som flykting, ska få lämpligt skydd och humanitärt bistånd. Rädda Barnen arbetar för barns rättigheter och stöder barn i utsatta situationer i Sverige och i världen. Rätten att söka asyl är en mänsklig rättighet och är en sista utväg för de som på grund av krig och förföljelse tvingas lämna sitt hemland. I dagsläget är 60 miljoner människor på flykt och hälften av dem är barn. Rädda Barnen ser principiellt positivt på harmonisering av EU:s asylpolitik. En harmoniserad asylpolitik innebär att länder med lägst standard kommer omfattas av gemensamma regler som i högre grad respekterar de mänskliga rättigheterna. Det leder också till att asylsökande inte kommer att söka sig till de länder som har mest förmånliga bestämmelser. Ambitionen att bedömningen av skyddsgrunderna ska vara likvärdig och förutsägbar oberoende av vilket land man kommer till i EU, är bra. Men en harmonisering måste sträva efter att öka förutsättningarna för ett värdigt mottagande med samma höga standard i samtliga länder inte tvinga länder med generösare regler att sätta upp hårdare krav på asylsökande. Rädda Barnen anser inte att förslaget såsom det ser ut nu ökar förutsättningarna för en generellt högre standard i hela EU. Reformeringen av EU:s skyddsgrundsdirektiv inklusive förslaget att göra direktivet till en bindande förordning och avskaffa möjlighet till högre standarder, kommer att ha en betydande negativ inverkan på asylprocessen i den enskilda medlemsstaten. Rädda Barnen avstyrker därmed förslaget att omvandla direktivet till en förordning i syfte att omöjliggöra förmånligare bestämmelser. Detta skulle kunna leda till lägre skyddsnormer i hela EU, med negativa konsekvenser för utsatta personer, inklusive barn. De medlemsstater som vill införa starkare skydd av asylsökande bör ges möjlighet att göra det genom ett direktiv med en hög miniminivå för samtliga länder i EU. Om skyddsgrundsdirektivet blir en förordning har EU:s medlemsländer inte längre möjlighet att ha mer förmånliga bestämmelser. Visserligen ges en möjlighet för enskilda medlemsländer att bevilja andra typer av uppehållstillstånd i enlighet med nationell lagstiftning. Men det är under förutsättning att dessa tillstånd inte ingår i ramen för internationellt skydd 2 (11)
vilket skulle underminera tillämpningen av förordningens bestämmelser. Nationella bestämmelser får inte heller stå i strid med förordningen då EUrätten har företräde framför nationell rätt. Rädda Barnen tolkar detta som att möjligheten att ge uppehållstillstånd på grunden synnerligen/särskilt ömmande omständigheter i och med detta återinförs enligt vad som gällde innan lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige infördes vilket vi ställer oss positiva till. För svensk del innebär förslaget till ny skyddsgrundsförordning vidare att lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige riskerar att permanentas. Det blir inte möjligt att gå tillbaka till tidigare mer förmånliga regler för uppehållstillstånd. Rädda Barnen har i tidigare remissvar ställt sig starkt kritiskt till den tillfälliga lagen och avstyrkte lagen i sin helhet. Detta på grund av den totala avsaknaden av ett barnrättsperspektiv. Trots de genomgripande förslagen om att endast bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd och inskränka rätten till familjeåterförening hade heller ingen barnkonsekvensanalys gjorts, vilket strider mot Barnkonventionens artikel 3. Detta tydliggörs i den allmänna kommentaren nr 14 från FN:s kommitté för barnets rättigheter (Barnrättskommittén). Den slår där fast att alla beslut som påverkar en identifierad grupp barn eller barn i allmänhet, ska innehålla en utvärdering av eventuella positiva eller negativa konsekvenser för barnen ifråga. Beslutet bör styras av hänsyn till barnets bästa. Barnets rätt att få sitt bästa bedömt och satt i främsta rummet, bör uttryckligen finnas med i all relevant lagstiftning. När lagar stiftas måste barns bästa bedömas och fastställas med utgångspunkt i de omständigheter som råder för den grupp av barn det gäller och för barn i allmänhet. 1 Rädda Barnen anser att detsamma bör gälla när lagar stiftas på EU-nivå. Rädda Barnen yttrar sig beträffande de delar av förslaget som påverkar barn under 18 år. Artikel 2: Definitioner (9) Familjemedlemmar Rädda Barnen förordar att även barn som föds efter ankomsten till ett EUmedlemsland och syskon måste inbegripas i begreppet familjemedlemmar. 1 FN:s kommitté för barnets rättigheter, allmän kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet. 3 (11)
(10) Underårig Rädda Barnen förordar begreppet barn för att tydliggöra att det handlar om en person under 18 år. (11) Ensamkommande barn Rädda Barnen förordar begreppet ensamkommande barn för att tydliggöra att det handlar om en person under 18 år. Artikel 3: Materiellt tillämpningsområde Förordningen fastställer vem som ska anses vara flykting och subsidiärt skyddsbehövande (alternativt skyddsbehövande) och vilka villkor som ska gälla för respektive kategori. Rädda Barnen avstyrker förslaget att göra skillnad på de grundläggande mänskliga rättigheterna för konventionsflyktingar och subsidiärt skyddsbehövande som de facto kommer att permanentas om förordningen antas. År 2015 beviljades 18 461 subsidiärt skyddsbehövande och 13 552 konventionsflyktingar asyl i Sverige. 2 En stor andel av de barn som kommer till Sverige både med och utan föräldrar är just subsidiärt skyddsbehövande. En av Barnkonventionens grundprinciper handlar om att alla barn har samma rättigheter och lika värde. I artikel 2 står att Konventionsstaterna ska respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i denna konvention utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt. Rädda Barnen vill även påminna om att EU:s egen juridisk bindande stadga om de grundläggande rättigheterna stipulerar i artikel 24.2 att Vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner, ska barnets bästa komma i främsta rummet. 3 Artikel 5: Internationellt skyddsbehov sur place Rädda Barnen avstyrker förslaget som gör det möjligt för EU:s medlemsländer att neka en asylsökande en förnyad asylprövning om nya 2 Migrationsverket Statistik över beviljade uppehållstillstånd och registrerade uppehållsrätter 2015. 3 Europeiska Unionens stadga om de grundläggande mänskliga rättigheterna. 4 (11)
uppgifter framkommer och skyddsbehovet anses uppstått till följd av omständigheter som denne själv skapat genom egna beslut. Rädda Barnen betonar att vissa individuella asylskäl kan vara omgärdade av mycket starkt kulturella och sociala tabun. Det är till exempel omöjligt att vara öppen med sin sexuella tillhörighet i länder där homosexualitet är förbjudet och ibland även förknippat med en dödsdom. För personer som söker internationellt skydd av denna anledning kan det ta tid att uttrycka sin sexuella tillhörighet även efter att de lämnat hemlandet, och det är inte säkert att dessa skäl framkommer i asylansökan. Artikel 8: Internt skydd Rädda Barnen avstyrker förslaget som ålägger EU:s medlemsländer att bedöma om asylsökande har möjlighet att få skydd inom hemlandet och i sådana fall neka internationellt skydd. En asylsökande som kan resa säkert och lagligt till sitt hemland och kan bosätta sig i en annan del av landet anses inte ha rätt att åtnjuta internationellt skydd. Rädda Barnen menar att skyddsbehovet måste grundas på en bedömning av den lagstiftning som gäller i landet som helhet och myndigheternas tillämpning av lagen. Det är orimligt att förutsätta att rättsskipning som för stunden upprätthålls i en begränsad del av landet utgör en långsiktigt hållbar lösning för en individs möjlighet att erhålla skydd. Rädda Barnen välkomnar samtidigt att bevisbördan för att påvisa tillgången till internt skydd faller på ansvarig myndighet. Den asylsökande behöver inte bevisa att han eller hon uttömt alla möjligheter till skydd i hemlandet innan han eller hon sökt internationellt skydd. Artikel 9: Förföljelse Rädda Barnen tillstyrker att barn kan ha egna asylskäl som ska beaktas. Barnspecifik förföljelse och kränkning kan handla om könsstympning, tvångsäktenskap, barnarbete, handel med barn och risk att rekryteras till väpnade grupper. Även själva upplevelsen av förföljelsen kan vara barnspecifik. 4 Ett barns upplevelse av till exempel hot och trakasserier riktade mot barnet självt eller mot anhöriga påverkas av att barnet är just ett barn. Barnet har inte samma 4 UNHCR:s riktlinjer om internationellt skydd, barns asylskäl under art 1A.2 och 1F i 1951 års konvention och/eller 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, punkt 15-17. 5 (11)
grad av mognad som en vuxen och befinner sig ofta i en beroendesituation som påverkar hur barnet upplever eller fruktar skada. Artikel 10: Skäl till förföljelsen Rädda Barnen välkomnar tydliggörandet att ansvariga myndigheter inte har rätt att förutsätta att en asylsökande ska uppföra sig diskret eller avstå från ett visst beteende förknippat med sin identitet, exempelvis tro eller sexuell tillhörighet, för att undvika förföljelse i hemlandet. Artikel 22: Allmänna regler I de gemensamma bestämmelserna anges att asylsökande kan ha särskilda behov och att individens unika situation ska beaktas under förutsättning att en individuell bedömning av situationen visar att det finns särskilda behov. Rädda Barnen anser att en individuell bedömning alltid ska göras så fort som möjligt när det gäller barn eftersom barn som grupp är mer utsatta i allmänhet. Därtill kan barn ha andra särskilda behov som bidrar till ökad utsatthet. Rädda Barnen betonar också att man kan vara utsatt i flera bemärkelser. Ett barn kan till exempel ha en funktionsnedsättning som medför särskilda behov. Barnet kanske dessutom har utsatts för våld i hemlandet eller längs flyktvägen vilket orsakat psykisk ohälsa. Barnet kan också ha förlorat delar av sin familj innan ankomsten till Sverige vilket kan begränsa det stöd och den omsorg barnet får. Artikel 24: Information Rädda Barnen vill påpeka att få barn har kunskap om sina rättigheter. Det måste tydligt framgå att barn har rätt till information och deltagande utifrån sina behov och förutsättningar. I artikeln tydliggörs att ansvariga myndigheter ska informera asylsökande om deras rättigheter och skyldigheter. Rädda Barnen noterar att de föreslagna förändringarna för med sig ett stort behov av tydlig och utförlig information. Personer som har beviljats internationellt skydd måste ges förutsättning att förstå vilka konsekvenser de riskerar om de inte fullföljer sina skyldigheter. Detta ställer krav på myndigheterna. Samtliga medarbetare måste ha tillräcklig kunskap för att kunna förmedla korrekt information och försäkra sig om att mottagaren verkligen har innebörden klar för sig. Artikel 25: Sammanhållning av familjer Rädda Barnen är positiv till att familjebegreppet kan utökas från kärnfamiljen 6 (11)
till att omfatta nära anhöriga som levt tillsammans i ursprungslandet, eller innan en asylsökande kom till EU. FN:s barnrättskommitté har särskilt understrukit att begreppet familj ska tolkas i bred bemärkelse och omfattar biologiska föräldrar, adoptiv- eller fosterföräldrar samt, där det är lämpligt, medlemmar av släkten eller lokalsamhället i enlighet med lokala sedvänjor. 5 Detta eftersom det är vanligt att människor befinner sig på flykt under lång tid och att nya familjekonstellationer uppstår i transitländer, innan de kommer till EU. Rädda Barnen motsätter sig att det blir upp till varje EUmedlemsland att tolka vad som ingår i familjebegreppet. Det ligger inte i linje med det övergripande syftet att harmonisera asylförfaranden och mottagningsförhållanden. Rädda Barnen förutsätter att även barn som föds efter ankomsten till ett EUmedlemsland inkluderas i familjebegreppet. Likaså måste syskon inkluderas i begreppet då det kan vara av stor betydelse för ensamkommande barn. Artikel 26: Uppehållstillstånd Rädda Barnen avstyrker förslaget som reglerar vilken slags uppehållstillstånd konventionsflyktingar respektive subsidiärt skyddsbehövande ska ha. Det är inte förenligt med principen om icke-diskriminering. Vidare avstyrker Rädda Barnen förslaget om obligatoriska omprövningar av skyddsskäl. Rädda Barnen anser att uppehållstillstånd ska vara permanenta. Tidsbegränsade uppehållstillstånd och frånvaron av sin familj har stor inverkan på ett barns känsla av trygghet och säkerhet, något som är grundläggande för att barnet till fullo ska kunna tillgodogöra sig alla sina rättigheter i enlighet med Barnkonventionen. Artikel 29: Förflyttning inom unionen Personer som beviljas internationellt skydd i EU ska endast ha rätt att bosätta sig i det medlemsland som har beviljat skydd. Samtidigt föreslås att en person som har bott fem år med uppehållstillstånd som skyddsbehövande ska kunna räknas som varaktigt bosatt. En person som påträffas utan tillstånd i ett annat medlemsland ska skickas tillbaka. Det får också konsekvenser genom att den femåriga kvalificeringstiden för att räknas som varaktigt bosatt nollställs och därmed nollställs förutsättningarna för att ansöka om permanent uppehållstillstånd. Rädda Barnen anser att en dylik sanktion är oproportionerlig, och befarar att många ensamkommande barn som inte har koll på de komplicerade reglerna kan komma att drabbas. 5 FN:s kommitté för barnets rättigheter, allmän kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet. 7 (11)
Artikel 31: Tillträde till utbildning Rädda Barnen är positiv till att barn som har beviljats internationellt skydd ska ha full tillgång till utbildningssystemet, på samma villkor som medlemslandets medborgare. Utbildning är en grundläggande rättighet enligt Barnkonventionen. Vuxna får dock endast tillgång till utbildning och vidareutbildning på samma villkor som tredjelandsmedborgare som är bosatta i det aktuella medlemslandet och som är i en jämförbar situation. Rädda Barnen anser att det är oklart vilka detta syftar på och vad det skulle innebära i praktiken. Rädda Barnen anser att övergången mellan att vara barn och vuxen behöver bli mer skonsam. Många ensamkommande barn hinner fylla 18 innan de får ett beslut i sitt ärende. De som får uppehållstillstånd måste ha garantier för att kunna slutföra sin utbildning på gymnasienivå. Artikel 33: Social trygghet Rädda Barnen välkomnar att personer som har beviljats internationellt skydd ska omfattas av sociala trygghetssystem på samma villkor som medlemslandets medborgare. Detta är av stor betydelse för familjer med barn. Artikel 34: Socialt bistånd Rädda Barnen avstyrker förslaget att medlemsländer ska kunna begränsa biståndet för subsidiärt skyddsbehövande till försörjningsstöd enligt miniminivå, hjälp vid sjukdom eller graviditet och föräldrastöd i den mån dessa förmåner finns och erbjuds medborgare. Rädda Barnen anser att det är orimligt att inte ge subsidiärt skyddsbehövande samma rättigheter som konventionsflyktingar. Artikel 35: Hälso- och sjukvård Rädda Barnen välkomnar att personer som har beviljats internationellt skydd ska ha tillgång till hälso- och sjukvård på samma villkor som medlemslandets medborgare. På samma sätt ska personer med olika former av särskilda behov, däribland barn som utsatts för vanvård eller exploatering, få tillgång till adekvat behandling för psykiska besvär. Artikel 36: Ensamkommande barn Rädda Barnen välkomnar att förslagen i artikeln tar sin utgångspunkt i barns 8 (11)
rättigheter. Enligt förslaget till ny skyddsgrundsförordning ska ensamkommande barn förordnas en god man eller motsvarande inom fem arbetsdagar. Ensamkommande barn ska placeras hos en vuxen släkting, i ett familjehem, på ett gruppboende för barn eller någon annan boendeform som lämpar sig för barn. Barnets åsikter ska inhämtas och beaktas i enlighet med ålder och mognad. Syskon ska i största möjliga utsträckning få bo tillsammans. Ensamkommande barn ska inte behöva flytta i onödan, byte av bostadsort ska begränsas till ett minimum. Senast när ett barn erhåller internationellt skydd ska myndigheterna försöka spåra barnets familj. Det ska ske med barnets bästa i fokus och med de säkerhetsåtgärder som krävs när det finns en hotbild mot barnet eller dess anhöriga som är kvar i hemlandet. Rädda Barnen tillstyrker att personer och myndigheter som arbetar med ensamkommande barn ska få kontinuerlig, lämplig utbildning om deras rättigheter och behov, så att barns lagstadgade skydd respekteras. Artikel 37: Tillgång till bostad Rädda Barnen betonar att boende för barnfamiljer och ensamkommande barn ska vara anpassade efter barns behov av trygghet och stimulans. Personer som har beviljats internationellt skydd ska ha tillgång till boende på liknande villkor som tredjelandsmedborgare som är bosatta i medlemslandet och är i en jämförbar situation. Rädda Barnen anser att det är otydligt vilka detta syftar på och vad det skulle innebära i praktiken. Artikel 38: Tillgång till integrationsåtgärder Rädda Barnen anser att det är viktigt att nyanlända får en god etablering i samhället. Integrationsfrämjande åtgärder presenteras i förslaget som ett erbjudande för personer som har beviljats internationellt skydd. Samtidigt kan EU:s medlemsländer göra det obligatoriskt att delta i sådana åtgärder. Men en god etablering i samhället uppnås knappast med tvångsmedel utan genom att skapa ett sammanhang som uppmuntrar till deltagande, möjliggör inflytande och motiverar till gemensamt ansvarstagande. Artikel 39: Återvandring Rädda Barnen välkomnar att individer som har beviljats internationellt skydd och vill återvända ska få stöd. Hur detta ska utformas framgår dock inte. Rädda Barnen förordar att stödet ska utgå från ett barnperspektiv. 9 (11)
Avslutande kommentar Rädda Barnen vill avslutningsvis framhålla vikten av det remissförfarande som finns i Sverige där relevanta myndigheter och organisationer bjuds in att kommentera förslag officiellt. Detta är värdefullt för att förslag ska genomlysas ur olika infallsvinklar och ge ett så heltäckande underlag som möjligt när regeringen ska ta ställning i en fråga. Rädda Barnen beklagar även det faktum att så få av EU:s medlemsländer har liknande remissförfarande då förslag från EU har direkt påverkan på nationella lagstiftningar och system. Samtliga förslag till rättsakter inom ramen för det nya gemensamma europeiska asylsystemet ska förhandlas som ett paket. Rädda Barnen anser att det är olyckligt att förslaget om en reviderad Dublinförordning remitteras senare än övriga rättsakter i det gemensamma asylpaketet. Det är svårt att se de fulla konsekvenserna av förslagen i Skyddsgrundsförordningen, Asylprocedurförordningen och Mottagandedirektivet i relation till en reviderad Dublinförordning som är en viktig kugge i EU:s asylsystem. Därför bör organisationens synpunkter inte ses som slutliga eller som ett godkännande av den nuvarande processen. Rädda Barnens synpunkter på de nämnda förslagen ovan ska ses i förhållande till varandra. Rädda Barnen vill avslutningsvis uttrycka stor oro för det höga tempo i vilket de komplicerade rättsakterna hanteras både på nationell nivå och på EU-nivå. Det nya gemensamma asylpaketet innehåller lagar som väsentligt påverkar den asylsökande och särskilt utsatta grupper som barn. Dessa lagar bör därför inte hastas fram. En påskyndad process får inte ske på bekostnad av en starkare skyddsnivå för asylsökande eller att barns rättigheter försummas. Den pågående processen på EU-nivå sker i en allt snabbare takt, utan ordentlig granskning eller motivering till hur man kan kringgå gällande regelverk. Rädda Barnen anser att den snabba processen strider mot det nuvarande interinstitutionella avtalet för EU om bättre lagstiftning. Ordentliga barnkonsekvensanalyser, offentliga samråd med berörda aktörer och genomgripande utvärderingar bör inte hastas fram. 10 (11)
Stockholm som ovan Elisabeth Dahlin Generalsekreterare RÄDDA BARNEN 11 (11)