R-2016/2441 Stockholm den 25 januari 2017 Till Justitiedepartementet Ju2016/09197/L7 Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 21 december 2016 beretts tillfälle att avge yttrande över departementspromemorian Ett sammanhållet mottagande med tidsbegränsade uppehållstillstånd (Ds 2016:45). Sammanfattning Advokatsamfundet ställer sig positivt till regeringens ambition att minska de negativa konsekvenserna av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (nedan kallad begränsningslagen). Utformningen av de huvudsakliga förslagen i promemorian bör enligt Advokatsamfundets mening emellertid förtydligas i ett par hänseenden. Advokatsamfundet förordar att en bredare formulering än samma grund används, för att säkerställa att varje ansökan om fortsatt uppehållstillstånd omfattas av författningsförslagen. Vissa tillfälliga uppehållstillstånd, meddelade med stöd av begränsningslagen, kommer att löpa ut efter den 19 juli 2019. Det bör tydligt framgå att också de ansökningar om fortsatt uppehållstillstånd, som kommer att prövas från och med den 20 juli 2019, således utifrån enbart utlänningslagen, täcks av de föreslagna ändringarna. Utredningen omfattar också författningsförslag som inte förefaller vara föranledda av begränsningslagens effekter. EU-medborgare som ansöker om uppehållstillstånd föreslås undantas från lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA), såvida inte synnerliga skäl föreligger. Advokatsamfundet ställer sig kritiskt till förslaget, av de skäl som anförs nedan.
2 Vidare föreslås överföringsbeslut enligt Dublinförordningen likställas med avvisningsoch utvisningsbeslut vid tillämpningen av LMA. Advokatsamfundet har ingen erinran mot förslaget. Bakgrund Advokatsamfundet har i remissyttrandet avseende begränsningslagen 1 intagit en kritisk inställning till förslaget om införande av begränsningslagen. Advokatsamfundets uppfattning var att förslagen inte kunde läggas till grund för lagstiftning. En väsentligt fördjupad utredning rekommenderades. Begränsningslagen antogs. Den innebär bland annat att tillfälliga uppehållstillstånd som huvudregel meddelas i stället för permanenta uppehållstillstånd. Begränsningslagen har dock inte som syfte att förändra systemet för mottagande av de som beviljas uppehållstillstånd i Sverige (se promemorian s. 22). Det står klart, vilket även omnämns i promemorian (s. 21), att Migrationsverket riskerar att inte hinna ta ställning till alla ansökningar om fortsatt uppehållstillstånd innan tidigare tillfälliga uppehållstillstånd kommer att ha löpt ut. Begränsningslagens nuvarande utformning, i kombination med att annan lagstiftning i vissa fall förutsätter just ett giltigt uppehålltillstånd för att en utlänning ska ha rätt till samhällsinsatser av olika slag, innebär dock negativa och oavsedda konsekvenser avseende mottagandet av utlänningar. Allmänna synpunkter Det kan tänkas att en utlänning, i sin ansökan om fortsatt uppehållstillstånd, inte åberopar samma grund till stöd för sin ansökan om internationellt skydd som personen har åberopat tidigare. Till exempel kan utlänningen åberopa en anställning som grund för fortsatt uppehållstillstånd. Som det får förstås av förslagen i promemorian skulle en ny grund som återfinns i utlänningslagen (2015:716) inte omfattas av promemorians förslag. Även andra skillnader mellan en ursprunglig ansökan och en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd kan tänkas. Advokatsamfundet förordar därför att en bredare formulering än samma grund används i författningsförslagen. Detta för att säkerställa att varje ansökan om fortsatt uppehållstillstånd grundad på skyddsskäl eller andra grunder i utlänningslagen omfattas av författningsförslagen. Begränsningslagen gäller till och med den 19 juli 2019. Det framstår som lämpligt att den lagstiftning som utredningen föreslår också uttryckligen anpassas för den situation som kommer att råda när ansökningarna om fortsatt uppehållstillstånd prövas utifrån enbart utlänningslagens bestämmelser. 1 Se Advokatsamfundets remissyttrande den 11 mars 2016 avseende utkast till lagrådsremiss Begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.
3 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Advokatsamfundet anser att förslaget bör justeras enligt vad som anförts under rubriken Allmänna synpunkter ovan. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Föreslagen lydelse av 1 a I förslaget till 1 a andra stycket undantas som huvudregel EU-medborgare från att omfattas av LMA. Endast vid synnerliga skäl ska EU-medborgare omfattas av lagen. Det är enligt Advokatsamfundets mening inte klarlagt varför denna grupp, asylsökande personer som är medborgare i annan EU-medlemstat, behöver särbehandlas på föreslaget sätt. Det förekommer även barn i de familjer, tillhörande denna kategori, som kommer till Sverige och i kategorin kan även ingå ensamkommande barn. Visserligen anges i promemorian (s. 46) att sett till förslagen som helhet är bedömningen att de positiva konsekvenserna för barn väger upp de negativa. Även med beaktande härav, anser Advokatsamfundet att utredningen i den här delen saknar en egentlig barnkonsekvensanalys, vilket är problematiskt. När ett enskilt barn, en identifierad grupp barn eller barn i allmänhet kommer att påverkas av ett beslut, måste beslutsprocessen innehålla en utvärdering av eventuella positiva eller negativa konsekvenser för barnet eller barnen i fråga. Bedömning och fastställande av barnets bästa kräver ett rättssäkert förfarande. Dessutom måste beslutsmotiveringen visa att uttrycklig hänsyn har tagits till barnets bästa. Det betyder att konventionsstaterna ska förklara hur man har tagit hänsyn till barnets bästa i beslutet, det vill säga vad som har ansetts vara för barnets bästa, vilka kriterier detta grundas på, samt hur barnets intressen har vägts mot andra hänsynstaganden vare sig dessa handlar om övergripande policyfrågor eller enskilda fall. 2 Det är naturligtvis inte positivt för enskilda barn, att deras ekonomiska situation i Sverige försämras och detta alldeles oavsett om de eller deras eventuella vårdnadshavare har fattat välgrundade beslut rörande möjligheterna att erhålla uppehållstillstånd i Sverige eller inte. Att asylansökningar från personer som är medborgare i andra EU-stater kan bedömas som uppenbart ogrundade m.m., har inte hittills lett till att det inte förekommer några sådana ansökningar. Utredningen anger vidare att den genomsnittliga inskrivningstiden för EUmedborgare, som sökt asyl i Sverige, i mottagandesystemet var 692 dagar per den 19 september 2016. 2 Se FN:s kommitté för barnets rättigheter, allmän kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet, punkt 6 c.
4 Att förslaget skapar incitament för EU-medborgare att ordna med boende, arbete och försörjning innan de reser till Sverige med barn kan enligt Advokatsamfundets mening ifrågasättas. Det kan inte på goda grunder utan vidare antas, att detaljkunskaperna om möjligheterna till bistånd enligt LMA är goda bland den kategori personer som är medborgare i annan EU-stat och som väljer att initiera ärenden om uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl i Sverige. Förutsättningar för ett värdigt mottagande, oavsett styrkan i skyddsskälen hos de enskilda utlänningarna som har valt att komma till Sverige, bör vara reglerad i lag. Utredningen anger inte hur asylsökande personer med medborgarskap i annat EU-land, rent praktiskt ska bemötas när de befinner sig i Sverige som asylsökande, helt saknar tillgångar och för vilka det är känt att den genomsnittliga inskrivningstiden var 692 dagar per den 19 september 2016. Detta är problematiskt. Advokatsamfundet ställer sig mot nu angiven bakgrund kritiskt till förslaget i den här delen. Avslutningsvis, för det fall förslaget i den här delen ändå skulle tas vidare, menar Advokatsamfundet att det skulle ge god vägledning för rättstillämpningen om det i förarbetena på ett tydligt sätt, med givande av exempel, anges vad som är lagstiftarens avsikt gällande synnerliga skäl i det enskilda fallet. Tredje stycket bör justeras enligt vad som anförts under rubriken Allmänna synpunkter ovan. Föreslagen lydelse av 1 c Det framstår som acceptabelt att i detta hänseende jämställa beslut om överföring enligt Dublinförordningen med avvisnings- och utvisningsbeslut. Advokatsamfundet har ingen erinran mot förslaget. Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395) Advokatsamfundet ställer sig huvudsakligen positivt till förändringarna. Vad gäller utformning av förslagen till 2 kap. 4 a och 3 kap. 4 a hänvisas till vad som anförts under rubriken Allmänna synpunkter ovan. Förslag om lag till ändring i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. Förslaget bör enligt Advokatsamfundets uppfattning justeras enligt vad som anförts under rubriken Allmänna synpunkter ovan.
5 Om utlänningen inte ansöker om fortsatt uppehållstillstånd i rätt tid Det framstår som troligt att vissa utlänningar, som beviljats tillfälligt uppehållstillstånd enligt begränsningslagen, kommer missa att ansöka om fortsatt uppehållstillstånd innan det tillfälliga uppehållstillståndet löper ut, trots att förutsättningar för att bevilja fortsatt uppehållstillstånd föreligger. Det framstår som lämpligt att utreda hur sådana fall kan begränsas i antal och hur de fall som ändå uppkommer kan hanteras på ett för den enskilde och myndigheterna rimligt vis. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg