2014-03-18 REP 2013/100371 1 (6) Enheten för processäkerhet och rörliga arbetsplatser Tommy Eriksson Wikén, 010-730 9931 arbetsmiljoverket@av.se Konsekvensutredning av förslaget till upphävande av Arbetarskyddsstyrelsens kungörelse med föreskrifter om manhål på vissa behållare samt kommentarer (AFS 1985:10) 1. Sammanfattning Arbetsmiljöverket föreslår att Arbetarskyddsstyrelsens kungörelse med föreskrifter om manhål på vissa behållare samt kommentarer (AFS 1985:10) upphävs. Föreskrifterna är 29 år gamla och det som behöver regleras finns istället i andra föreskrifter. Regler som arbetsgivaren normalt behöver tillämpa vid arbete i manhål (ingång till slutet utrymme) finns i föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1), kemiska arbetsmiljörisker (AFS 2011:19), arbetsplatsens utformning (AFS 2009:2), användning av arbetsutrustning (AFS 2006:4) och användning av personlig skyddsutrustning (AFS 2001:3). Även andra föreskrifter kan bli aktuella. Som ett komplement till föreskrifterna finns också på Arbetsmiljöverkets webbplats ett vägledningsdokument och en broschyr som informerar om arbete i farlig atmosfär, d.v.s. där det finns risk för brand, explosion, förgiftning eller kvävning och som är nära förknippat med manhål. 2. Beskrivning av problemet och vad Arbetsmiljöverket vill uppnå Arbetsmiljöverket ska kontinuerligt ompröva föreskrifter och allmänna råd för att bedöma om de fortfarande behövs. Av det skälet har en omprövning av Arbetsskyddsstyrelsens kungörelse med föreskrifter om manhål på vissa behållare samt kommentarer (AFS:1985:10) genomförts. I fortsättningen används beteckningen manhålsföreskrifterna. Föreskrifterna är en s.k. detaljföreskrift och de tillkom ursprungligen för 29 år sedan. Redan före omprövningen var det känt att de numera sällan används vid inspektion. Postadress: Besöksadress: Telefon: Telefax: E-post: Webbplats: www.av.se Organisationsnummer: 202100-2148
2014-03-18 REP 2013/100371 2 (6) Manhålsföreskrifterna har en allvarlig logisk brist. De säger att När arbete utförs i behållare vilken innehåller ämnen som kan orsaka brand, explosion, förgiftning eller kvävning, skall det vara möjligt att ta sig in och ut genom manhål iförd personlig skyddsutrustning. Arbetsmiljöverket menar dock numera att om det framkommit att det finns risk för brand eller explosion ska inte arbete utföras i en behållare. Behållaren ska först sanneras och ventileras varefter mätningar ska genomföras för att säkerställa att brand- och explosionsrisk inte föreligger. Har det framkommit att det finns risk för förgiftning eller kvävning ska nödvändiga åtgärder sätts in för att göra arbetsplatsen säker att arbeta i. Därför är manhålsföreskrifterna inte relevanta längre. Risker i arbetet ska primärt fångas upp i arbetsgivarens systematiska arbetsmiljöarbete och frågor om riskbedömning, åtgärder och uppföljning regleras därför i en särskild föreskrift om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1). I detaljföreskrifter, kan vid behov, särskilt allvarliga arbetsmiljöproblem tas upp med preciserade krav. Krav om säkra tillträdes- och utrymningsvägar gäller för alla arbetsutrustningar och arbetsplatser med risk för farlig atmosfär då riskerna i samband med arbete i slutna utrymmen så som cisterner ofta är mycket stora. Därför är det angeläget att såväl tillträdes- som utrymningsvägarna är tillräckligt många och görs så stora och lättåtkomliga som möjligt. Samordningsfrågor avseende arbetsmiljön är särskilt viktiga eftersom det ofta är entreprenörer som arbetar i de miljöer som föreskrifterna reglerar. Samordningsansvaret regleras idag i föreskrifterna om kemiska arbetsmiljörisker (AFS 2011:19, 36 med kommentarer). Riskbedömning innan arbete påbörjas i cistern eller liknande utrymmen liksom utrymning av cistern regleras i 31 och 32 (samma föreskrift). I kommentarerna till 32 samt i kommentarerna till 75 i arbetsplatsens utformning (AFS 2009:2) tas frågan om manhål upp. En myndighet bör undvika dubbelreglering. Som framgått ovan finns flera föreskrifter som på olika sätt reglerar de förhållanden som är viktiga vid arbete i manhål (egentligen slutet utrymme). Detta innebär att utvecklingen på regelområdet har gjort att en särskild föreskrift om manhål inte längre behövs (se bilaga 1 a, parallelluppställning). För att undvika att viktig kunskap går förlorad om de arbetsförhållanden som manhålsföreskrifterna reglerar (arbete i farlig atmosfär) är det lämpligt att utveckla ändamålsenlig information riktad till arbetsgivarna och arbetstagarna. Det kan exempelvis göras genom att komplettera det vägledningsdokument för kemiska arbetsmiljörisker som idag finns på Arbetsmiljöverkets webbplats med
2014-03-18 REP 2013/100371 3 (6) information om hur riskerna som är förknippande med arbete i slutet utrymme ska kunna minskas. 3. Alternativ till upphävande av föreskriften Alternativet till att inte upphäva manhålsföreskrifterna är att de finns kvar oförändrade. Oberoende av detta behöver dock vägledningsdokumentet till kemiska arbetsmiljörisker kompletteras med information om arbete i farlig atmosfär. 4. Berörda Antalet manhål som leder in i en behållare (eller motsvarande) där det förekommer risk för brand, explosion, förgiftning eller kvävning är uppskattningsvis ca 10 000 enligt uppgifter som kommit fram efter samtal med olika representanter för processindustrin samt med AV- handläggare på tryckkärlsområdet. I övrigt är redovisade uppgifter sådant som hittats på branschhemsidor på webben och i Arbetsmiljöverkets egen statistik. Någon samlad statistik över arbetsplatser där det förekommer manhål och företag som arbetar med att bygga, besiktiga eller underhålla trycksatta anordningar, som är den dominerande arbetsutrustningen i sammanhanget, finns inte att tillgå. 4.1 Antal berörda företag och arbetsställen Ett manhål definieras enligt Svensk Standard SS 1797 som en öppning vilket en person kan ta sig in och ut. Typiska företag där manhål av denna typ finns och där det förekommer risk för brand, explosion, förgiftning eller kvävning är företag som arbetar med stora volymer farliga kemiska ämnen. Dessa finns inom främst tillverknings-, förädlings- och utvinningsindustrin. Även inom transportsektorn finns många behållare med manhål samt inom jordbruket. Totalt uppgår dessa företag till ca 5000 stycken inom industri och transportnäringen. Räknar man in jordbruken kan denna siffra mångdubblas. I Sverige finns fyra ackrediterade kontrollorgan registrerade hos SWEDAC som inspekterar trycksatta anordningar. Antalet besiktningsingenjörer eller motsvarande som kommer i kontakt med manhål uppgår till ca 1000 stycken. Cisternrengörare och sanerare är riskyrken och sådana arbetstagare arbetar normalt på entreprenad. Det finns ett hundratal företag runt omkring i Sverige, vilka erbjuder denna typ av tjänster, med uppskattningsvis ett par tusen anställda (uppgifter från hemsidor på nätet men som även beskrivits av företag som köper in denna typ av tjänster).
2014-03-18 REP 2013/100371 4 (6) Antal trycksatta anordningar som omfattas av besiktningskrav uppgår till ca 100 000 enligt AV:s bedömningar. Dessa bör samtliga ha en eller flera manhålsöppningar eller någon form av inspektionsluckor. Av dessa torde (som sagts ovan) ca 10 000 behållare omfattas av manhålsföreskriften enligt Arbetsmiljöverkets tryckkärlsexperter. 4.2 Antal berörda arbetstagare Antalet anställda på Sevesoföretagen i Sverige uppgår till >200 000 personer. Om man räknar in även övriga företag som hanterar relativt stora volymer kemiska ämnen uppgår det totala antalet berörda till uppskattningsvis 300 000, d.v.s. anställda och entreprenörer inom tillverknings-, förädlings- och utvinningsindustrin samt transportnäringen och jordbruken. Däremot är det relativt få personer på dessa företag som arbetar inne i behållare där det finns manhålsöppningar (underhållsarbete, sanering och besiktning etc.). Oftast köper man in denna typ av tjänst av entreprenörer som är etablerade på orten eller i någorlunda geografisk närhet. Antalet personer, som i sitt arbete till och från arbetar inne i en behållare (sanering, underhåll, besiktning, byggverksamhet etc.), beräknas till ca 20 000 arbetstagare där svetsarna utgör merparten (ca 16 000 av vilka ca 500 är kvinnor enligt branschuppgifter på hemsidor). Resterande är entreprenörer som vanligtvis engageras under många år i samband med byggnation, den fortlöpande tillsynen och underhållet samt planerade underhållsstopp och dylikt och (information som erhållits från branschföreträdare vid samtal). Den absolut övervägande delen av dessa är således män (ca 97 %). 5. Beskrivning av förslaget och dess konsekvenser Manhålsföreskrifterna föreslås upphävas. I stället kan arbetsmiljölagen och ett flertal föreskrifter från Arbetsmiljöverket tillämpas. Konsekvenser av att upphäva föreskrifterna kan sammanfattas på det här sättet: Inget väsentligt kommer att förändras i samband med arbete där det föreligger risk för brand, explosion, förgiftning eller kvävning, d.v.s. vid arbete i farlig atmosfär, då detta redan regleras av andra föreskrifter från Arbetsmiljöverket. Dubbelreglering försvinner därmed. Att ersätta detaljkrav med funktionskrav är i linje med vad Arbetsmiljöverket strävar efter. Därmed ökar möjligheten för att de faktiska arbetsmiljöfrågorna, genom det systematiska arbetsmiljöarbetet, hamnar i centrum och inte att man fastnar i kraven på detaljer kring t.ex. en arbetsutrustning (se även punkt nedan om tillgänglighet).
2014-03-18 REP 2013/100371 5 (6) Ett upphävande av föreskrifterna kommer inte att medföra någon lägre kravnivå för de berörda företagen. Som framgår av konsekvensutredningen kommer de viktiga arbetsmiljömässiga kraven att kvarstå oförändrade fast i färre föreskrifter. Att upphäva äldre detaljföreskrifter så som manhålsföreskrifterna kommer att bidra till att generella frågor kring bl. a. tillgänglighet får möjlighet att utvecklas på arbetsplatserna. Frågor av denna natur behandlas idag i andra föreskrifter så som arbetsplatsens utformning (AFS 2009:2) och i användning av arbetsutrustning (AFS 2006:4) men kan även tas upp i det systematiska arbetsmiljöarbetet med stöd av arbetsmiljölagen (kapitel 2, 1 att arbetsförhållandena ska anpassas till människors olika förhållanden i fysisk och psykiskt avseende). Förslaget till nedläggning av manhålsföreskrifterna är könsneutralt då föreskrifterna redan ersatts genom andra föreskrifter så som systematiskt arbetsmiljöarbete, där det bl.a. ställs krav på att arbetsgivaren ska genomföra riskbedömningar med åtgärder och uppföljning. Föreskrifterna om t.ex. användning av arbetsutrustning preciserar kraven och där framgår att arbetsutrustningen (läs manhålet) ska vara anpassat på lämpligt sätt och att det kan användas med betryggande säkerhet. Det handlar egentligen om att arbetsförhållandena ska anpassas till människors olika förhållanden i fysisk och psykiskt avseende (arbetsmiljölagen). Miljöfrågor så som utsläpp till mark, vatten och luft påverkas inte vid en nedläggning av manhålsföreskriften då håltagningar i cisterner och andra behållare utförs oberoende av Arbetsmiljöverkets regelverk. 6. Bedömning av hur en nedläggning av manhålsföreskriften kan påverka berörda företag En upphävande av manhålsföreskrifterna kommer inte att medföra några nya eller förändrade krav på arbetsgivarna och därmed de berörda företagen. De krav som kan komma att ställas i samband med inspektion kommer endast att utgå från andra föreskrifter från Arbetsmiljöverket, men som redan idag är tillämpliga. I de fallen är det generellt sätt lättare för en större arbetsgivare med mer administrativ personal än för en småföretagare att hålla sig uppdaterad om de förändringar som rör t.ex. arbetsmiljön. 7. Bedömning av om det finns behov av särskilda informationsinsatser Vägledningsdokument om arbetsmiljörisker i samband med arbete i manhål behöver tas fram.
2014-03-18 REP 2013/100371 6 (6) 8. Samråd med berörda Företrädare för berörda intressenter kommer att få förslaget om upphävande av manhålsföreskrifterna på remiss. Arbetsmiljöverket har ett etablerat forum för samråd med arbetsmarknadens parter. Upphävandet av manhålsföreskrifterna kommer att presenteras i detta forum efter remissomgången, men före beslut om upphävande. Förslaget om upphävande av manhålsföreskrifterna kommer att publiceras på av.se under remisstiden. 9. Tidpunkten för ikraftträdande Upphävandet av föreskrifterna om manhål på vissa behållare innebär ingen omställning till ändrade författningsmässiga krav. Därför behöver berörda arbetsgivare ingen längre anpassningstid till de nya förhållandena för sina verksamheter. Tre månader kan därför vara en tillräcklig anpassningstid. Planen är att besluta om upphävandet under tredje kvartalet 2014 och låta beslutet träda ikraft tre månader senare, d.v.s. den 1 januari 2015. 10. Kontaktperson på Arbetsmiljöverket Tommy Eriksson Wikén 2014-03-18 2014-03-18 Tommy Eriksson Wikén Uppdragsledare Monica Torgrip Uppdragsägare